서울특별시의회 의정전문성 제고 방안
: 의정보좌인력 신설효과를 중심으로
이종수(중앙대 행정대학원 연구교수)
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- 목 차 - Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 서울특별시의회 의원 의정보좌제도의 이론적 배경 Ⅲ. 서울특별시의회 의원 의정보좌 제도 분석 Ⅳ. 서울특별시의회 의원 의정보좌인력의 전문성 분석 Ⅴ. 정책적 과제 참고문헌 |
Ⅰ. 서 론
참여정부 5년간 지방분권과 지방이양 등으로 인해 지방행정과 지방의정업무가 급격하게 증대되는 환경이 도래하고, 이에 따라 지방행정 집행부를 감시, 견제하고 지방행정 의사결정에 참여, 대안을 제시하는 지방의원의 의정활동에 대한 효율화 필요성이 높아졌다.
예컨대 지방행정수요의 증가, 주민요구의 다양화, 지방의정의 전문화 필요성 증대 등이 그것이다. 지방분권과 이양사무의 가속화, 지방행정에의 주민참여제도가 내실화 되면서 도시 및 지방행정 수요가 다양화되고 이들 정책수요를 지방행정서비스나 정책에 반영할 필요성이 높아졌으며, 이들을 제도적으로 반영할 수 있는 전문적 행정과 전문지식 및 입법기술이 요구된다.
그런데도 현재의 지방의원은 전문지식 부족, 자료수집 곤란 및 산적한 민원 처리 등에 쫓겨 민주적이고 효율적인 지방의정 활동을 하는 데 많은 어려움을 겪고 있다. 2004년 현재 지방자치행정(지방의정과 행정) 만족도는 평점 75점(C+)정도로 나타났다.(이상윤, 이종수, 2006)1) 따라서 다원화되고 점점 까다로워져 가는 주민요구와 행정의 복합성에 대한 의정 전문성을 제고하기 위해 의정전문화2)가 시급한 실정이다.
이러함에도 불구하고 지방의회 전문성 신장을 위한 의원보좌 인력에 대해지방의정 내실화를 위해 필요하다는 찬성 의견과 지방재정의 열악함을 들어 반대하는 관점으로 팽팽히 대립되고 있다. 2007년 현재 정부의 반대와 국민여론의 부정적인 것이 현실이다.
따라서 본 연구에서는 1991년 이래 지방자치제 실시 17년을 전후하여 그 동안의 광역의정 공과와 주민 평가 등의 객관적 자료를 중심으로 광역의정의 민주성과 전문성, 효과성 등 의정활동 결과를 점검하고, 지방의정을 효율화할 수 있는 방안의 하나로써 지방의원 의정보좌인력 도입의 효과성을 중심으로 이론적 측면에서 검토하고자 한다.3)
본 연구는 광역의회 의원들의 의정활동이 활성화되지 못하는 이유는 무엇인가? 환언하면 광역의원의 의정활동을 제약하는 이유와 원인이 무엇인가를 분석하고자 한다. 이 같은 접근을 통하여 왜 광역의원의 의정활동이 만족스럽지 못하거나 부실한가의 원인에 대한 이해를 바탕으로 광역의정의 활성화 대안을 제시하였다.
보다 구체적으로는 첫째, 광역의정 불만족 요인은 전문성 부재라는 측면과 둘째, 의원전문성과 의원활동의 밀접성, 곧 의원의 전문성이 높을수록 광역의정활동이 활성화된다는 점(김순은, 박영강, 1993 ; 김도종 외, 2004 ; 박종득, 임헌만, 2000 ; 가상준, 2002 ; 성태규 : 177) 등을 분석하고 광역의회 의원의 전문성 제고를 위해서는 기존의 편법적인 인턴제도(의정서포터즈)를 대체한 전문보좌진의 제도적 보좌 필요성 등을 서울시의회를 중심으로 제도 도입의 긍정적인 측면(최봉기, 2002 : 18~24 ; 김찬동, 2007)과 주요 과제를 모색하였다.4)
연구의 방법은 선행 연구들 중 실증연구 사례와 외국제도 분석결과를 중심으로 주요 한계점을 도출하고, 制度的인 측면을 중심으로 그 극복방안을 광역의원 전문성 제고라는 관점에서 찾아 제시하였다. 연구의 주요 내용은 먼저 의정보좌제도의 이론적 배경, 광역의정 애로점 및 광역의정 보좌의 필요성, 광역의정 만족도 평가와 불만족 요인을 도출하고, 현 의정보좌제도의 문제점 도출 및 외국사례 분석, 의정보좌제도의 도입 효과성 분석과 그에 따른 정책적 과제를 제시하였다.
Ⅱ. 서울특별시의회 의원 의정보좌제도의 이론적 배경
제1절 광역의정 보좌제도의 이론적 접근
1. 광역의정 보좌제도의 의의와 유형
의정지원 보좌제도란 국회의원 또는 지방의원들의 의정활동, 곧 정책결정, 집행부 견제, 주민 대표로서의 활동 등 의정활동을 직, 간접적으로 보좌할 수 있도록 전문 인력을 지원하는 제도이다.(강인호 외, 2004 ; 진세혁, 임병연, 2005 ;이청수, 2006 : 43).
의회 의정보좌 인력의 유형은 행정보좌관, 입법보좌관, 연구조사원, 공보비서관, 사무관리관(함성득 외 : 395) 등으로 구분되며, 보좌관의 역할과 관련 박재창(1987)은 대표역할, 의사결정역할, 체제유지 역할 유형으로 구분하였다. 2007년 현재 서울시 광역의회 보좌인력 유형은 전문위원, 입법 등의 심의관, 정책연구실 및 인턴(의정서포터즈)이 있다.
2. 인턴(십)의 필요성과 주요 업무
인턴이란 해당분야의 “견습실무자” 또는 “실무연수생”을 의미한다. 인턴의 목적은 1) 기업이나 공공부문의 채용을 위한 실무 수습 또는 2) 연수에 목적을 둔 개념으로 정리된다.(최병대, 2007. 6 : 71) 한편 인턴십이란 직장 및 직업세계에서 체험을 통해 향후 자신의 진로를 설계하고 선택하도록 지원하기 위한 프로그램을 말한다.
광역지방의회의 의정활동을 적극적으로 지원해야 하는 주된 이유는 기관 대립형 지방권력분립 체제에서 의회가 주민의 대표합의제 의결기관으로 주민을 대신해 입법, 의결, 행정의 감시와 견제 기능을 수행하기 때문에 전문적인 의정활동 보좌 인력이 필요하다.(전국시도의회의장협의회, 2007. 7)
광역의원 의정보좌 인력의 필요성으로는 1) 참여 확대 2) 지방정치지도자 양성 3) 주민대표기능 강화 4) 의정 홍보 5) 지방의정 지원 6) 자치단체 규모의 확대에 따른 지원필요성(서울특별시의회, 2006. 12) 등을 들 수 있다.
서울특별시의회 인턴제는 서울특별시 의회정책연구위원회 설치, 운영조례 제10조 및 운영세칙 제6조 제2항 및 서울특별시 행정사무 감사 지원 인턴제운영지침에 의거 2006년 7월 1일부터 도입되었다.(서울시의회, 2006.12)
도입목적은 청년층 실업문제의 부분적 해소와 광역의회행정사무감사 및 조사 등 의원의 의정활동을 지원하기 위하여 도입되었다. 공식명칭은 “행정사무감사지원 인턴”이다. 활용실태를 보면 2006년 인턴보좌관(감사지원 인력) 102 명 활용, 2007년 인턴보좌관(감사지원) 107명 활용, 2008년의 경우 의정서포터즈(감사지원) 107명을 운용할 예정이다.
서울시 인턴보좌관의 주요업무는 ① 행정사무감사에 필요한 자료수집과 정리 ② 결산 준비 ③ 임시회 등 자료 정리 ④ 의원 시정 질문 자료 등의 정리 등이다. 인턴의 채용은 의원추천을 통하여 이루어진다.
3. 국회의원 보좌관 역할, 광역의회 의원 역할
가. 국회의원 보좌관의 주요 역할
국회의원 보좌진의 주요 역할을 제도적으로 구분하면 다음과 같다.(이재기, 2005) 1) 정책보좌 2) 지역구 관련 3) 의원수행 4) 기타(경조사, 민원 등) 등을 수행한다. 안득기(2001 : 96) 또한 국회의원 보좌진의 주요 역할을 1) 정책보좌 2) 지역구 관리 3) 의원수행 4) 대표, 대리역할로 유형화하였다. 국회의원의 의정활동을 지원하는 전문 인력은 인턴 포함 총 8명이다. 국회전체로는 의원 1인당 12.7명의 공무원을 배정받는 것과 비교하였을 때 광역의원 지원인력을 전문위원실로 꾸린다는 것은 현저하게 형평성을 잃은 처사라고 할 것이다.(한승환 : 73)
나. 광역의회 의원의 역할과 활동영역 및 의정기능
광역의원의 주요 역할로는 가) 제도의 구축 나) 주민의견 수렴 다) 견제와 감시 라) 지역개발 마) 지역대표자 바) 이해조정자 사) 정책결정자 등의 역할이 있다. 광역의원의 활동영역은 행정 감시자, 민의 반영자, 정책 심의자, 주민 상담 등의 순으로 나타났다.(오을임, 2001 : 123 ; 유용열, 2005)
광역의원의 주요 의정기능은 1) 정책결정기능(입법) 2) 행정 감시기능(예, 결산 등) 3) 주민대표기능(회의, 민원 등) 4) 의원활동(전영상, 2003 ; 유용열 2005) 등으로 구분된다.
광역의원 보좌관은 충실한 정책개발과 지속가능한 지역개발계획의 수립, 주민의 대표로서 다양한 여론을 수렴하여 정책에 반영하고 집행부에 대한 견제와 감시 및 지원을 위해 의원의 정책기능 및 전문적 지식과 입법기술을 보완해 줄 일정한 보수를 지급받고 신분이 보장되는 의원의 개인보좌관을 말한다.(유용열, 2005) 2007년 현 제도상 지방의원의 의정활동을 보좌하는 기관은 의회의 피감기관인 집행기관의 장이 임명하는 전문위원실 밖에 없는 실정이다.(전국시군구의회의장협의회, 2007. 5 : 120~121)
제2절 광역의정 활동의 애로점
광역의정활동의 애로점은 무엇보다도 지원기구의 전문성 부족과 사무처 직원 임명권 소재 등으로 구분할 수 있다.
1. 의회 의정보좌기구 전문성 결여
2007년 현재 광역의원의 의정활동에 있어서 전문위원 활용도는 비활용(14.5%), 활용 (25.9%) 등으로 부분적으로 활용되고 있다. 전문위원에 대한 만족도는 불만족(15.9%), 만족(26.8%)으로 나타나 광역의원들은 전문위원의 전문성을 부정적으로 평가하고 있다.(강인호외, 2004 ; 박종득 외, 2000 ; 오을임, 2001 ; 시도협의회, 2007. 8)
또한 광역의정 전문성이 낮다는 견해는 58.5%로(경기도의회, 2007.11 : 121) 높은 편이라는 견해(41.6%)와 비교하여 상대적으로 높게 나타나 의정보좌 인력의 전문성 강화를 위한 제도적 접근의 필요성을 시사한다.
2. 전문위원 등 지원인력 임명의 문제점
의정보좌 기능과 관련한 두 번째 문제점으로는 사무처 직원의 임명권을 집행부가 쥐고 있어 충실한 의정지원이 어렵다는 것이다. 특히 대다수 전문위원들이 일반직 공무원들이기 때문에 집행부를 감시, 견제하기가 곤란하다. 왜냐하면 임기가 끝나면 집행부로 돌아가야 하기 때문에 집행부에 대한 철저한 감시가 어렵다.
환언하면 지방의회 사무처 직원들은 자치단체장이 임명하지만 의회의 입장에서 의원들을 보좌해야 하나 그들의 임용, 보수, 징계 등은 지방자치법의 규정을 제외하면 지방공무원법의 적용을 받기 때문에 소속은 의회지만 지방기관의 감독을 받게 되어 있어 소신껏 일하기가 어렵다.(심익섭 외, 2005 : 161)
3. 의정지원 필요성과 의원보좌관제도 필요성
가. 의정지원 필요성
의정보좌제도 도입의 필요성은 지방행정수요의 증가, 주민요구의 다양화, 지방의정의 전문화 측면에서 제기할 수 있다.(전국시군구의회의장협의회, 2007. 5 : 121)
첫째, 행정수요의 증가이다. 참여정부 들어와 지방분권 가속화로 주요 행정권한과 사무가 지방으로 이양되거나 이양될 계획이다. 지방분권과 사무이양 가속화, 교육자치, 자치경찰제 실시 임박 및 특별지방행정사무 이양 등을 들 수 있다.(전국시군구의회의장협의회, 2007. 5 : 121)
둘째, 주민요구의 다양화이다. 지방행정에의 주민참여제도가 내실화 되면서 도시 및 지방행정 수요가 다양화되고 이들 정책수요를 지방행정서비스나 정책에 반영할 필요성이 높아졌다.
셋째, 지방의정의 전문화이다. 지방분권화 및 정책수요 충족을 위한 전문적 행정과 전문지식 및 입법기술이 요구되고 있으나 현재 전문위원들의 전문성 결여로 의정효과성을 확보하지 못하고 있다.(성태규 : 177)
나. 보좌관 제도도입의 필요성과 시급성
첫째, 광역의정의 여건변화를 들 수 있다. 신원득, 이상미(2006.12 : 9~19)는 광역의회 의정활동의 변화 요인으로 1) 지방의회 회기운영의 자율화, 2) 지방의원 유급제 도입 3) 지방의원 정당 활동 활성화 4) 지방의원 정수의 변화 5) 전문위원직의 법정화 및 정수 확대, 예컨대 광역의원은 총 733명(비례대표 78명 포함)이며, 서울 106명(비례대표 10명 포함), 경기도 119명(비례대표 11명 포함) 등이다. 6) 의회사무직원 인사권의 일부 이양 7) 주민소환제 도입 등을 든다.
둘째, 광역의원 보좌관의 필요성은 1) 의원의 정책능력 제고 2) 효율적 업무수행 3) 의회전문인력 인프라 양성(김찬동 : 44) 등에서 찾을 수 있다. 김순은(1996 : 37)의 조사에 의하면 제도 도입의 찬성주체는 의원(68%), 학자(54%), 반대주체는 시민(54%), 공무원(66%)이었다. 지방행정연구원(2002)의 조사도 또한 유급보좌관제도 도입에 대하여 긍정적이다. 또 다른 한편의 도입 필요성은 1) 급격하게 증가하고 있는 예산의 심의와 2) 집행기관의 효과적인 감시와 견제 및 3) 지역주민의 민원의 반영과 해결을 위하여 전문적인 보좌진 도움이 요구된다는 것이다.
셋째, 광역의원 보좌관제도의 시급성은 1) 지방의원의 전문지식 부족(곽순영, 2001 : 45) 2) 자료수집 등 곤란 3) 산적한 민원 처리 4) 보좌기능 미비(김순은, 1995 : 120~123) 등에서 찾을 수 있다.
제3절 의정만족도 평가
1. 광역의정 만족도
광역의회 정책보좌기능 연구는 강인호 외(2002), 김순은(1996), 성태규(2006), 신원득 외(2006), 오을임(2001), 전국시도의회의장협의회(2007), 최병대(2006), 박종관(2007), 진세혁 외(2005), 이용우(2006), 함성득 외(2004), 이재기(2005), 박동명(2007), 가상준(2002), 김도종 외(2004) 등을 들 수 있으며, 이들은 광역의회의 활성화를 위해서는 광역의정 보좌제도를 통한 의원전문성 향상의 시급성을 한결같이 지적한다.
2. 의정전문성 평가
전문성이란 어떤 특정부문에 대한 업무상의 숙련성을 의미하며, 해당분야에 대한 높은 전문적 지식과 업무에 대한 적극성이다.(한승환, 2005 : 71) 그런데 지방의원을 보좌하는 전문위원의 보좌역할에 대한 만족도는 매우 낮다.(오을임 : 128) 그 이유는 전문위원들의 전문성 부재에 기인한다.(김순은, 1995 : 116)
지방의정활동(광역, 기초) 만족도 평가 결과 의회를 제외한 사무처, 집행부, 시민 등 모든 주체들의 만족도가 최하위였다.(지방행정연구원, 2002.12, < 표 3-30 >참조) 또한 충주시 의정만족도 설문조사(전영상, 2003 : 36∼88)나 강릉시 만족도 분석(박홍식, 2004 : 103) 결과도 또한 유사하다.
또한 의회사무처가 전문성을 결여(32.8%)하고 있다는 설문결과도 같은 맥락이다. (전국시군자치구의회의장협의회, 2002)
우리나라 지방의원들의 역할수행에는 능력을 갖춘 전문위원들의 보좌와 의정활동과 관련한 자료수집ㆍ정리ㆍ분석 등을 위한 자료실의 적절한 운용이 필요함에도 불구하고, 전문위원들의 전문성 정도가 미흡하며 인적 구성과 장서 및 컴퓨터 운영현황의 관점에서 불 때 자료실운영이 형식적 수준에 머물고 있다.(김순은, 1995: 124~125).
3. 선행연구 분석
광역의정 관련 국내의 주요 선행연구들은 대부분이 1950년대와 오늘날 우리나라 지방자치에 있어서 의회의원들의 전문적 자질의 부족을 지방자치의 비능률을 초래하는 주요 요인으로 들고 있다(김병국, 1996 ; 김병찬ㆍ정정길, 1995). 따라서 자치행정의 전문성 제고를 위해서는 지방의회의 전문성과 정책과정에 대한 대응 능력을 제고하기 위한 보좌기능 보강 필요성이 제기된다.(김순은, 박영강, 1993 ; 김순은, 1995 : 114∼117 ; 김순은, 1997 ; 강인호 외, 2004 : 203 ; 진세혁 외, 2005 : 40 ; 최병대, 2006 ; 2007 ; 김찬동, 2007)
기존의 주요 보고서들 역시 지방의회나 지방의원의 의정활동 제약요인을 제도적인 관점에서 분석하고 있다.(서울특별시의회, 2005 ; 경기개발연구원, 2006 ; 경기도의회, 2007 ; 안영훈, 김성호, 2007) 이 보고서들의 상기 학술연구들과의 차별적인 점은 이론적, 행태분석적인 관점보다는 주로 기관대립형의 광역자치단체장의 인사임면권 여부, 의정보좌진 도입에 필요한 예산확보 문제, 그 도입 시기 등 정책적인 측면에서 주로 접근한다는 점이다. 그러다 보니 주로 보좌인력 도입이나 보좌진 확보를 위한 다소 무리하고, 당위적인 측면에서 접근하는 경향이 강하다는 점이다.
본 연구는 광역의회 의원들의 의정활동이 활성화되지 못하는 이유와 원인이 무엇인가를 분석하고, 광역의회 의원의 전문성 제고를 위해서는 기존의 편법적인 인턴제도를 대체한 전문보좌진의 제도적 보좌를 통한 전문적인 의정보좌의 필요성과 의정보좌 인력 확보의 효과성, 과제 등을 서울시의회를 중심으로 이론적인 측면에서 접근한다.
Ⅲ. 서울특별시 의회의원 의정보좌 제도 분석
제1절 광역의원 입법보조기구 현황
1. 보조기구 현황
여기에서는 2007년 현재 서울시 보좌 인력을 살펴보기 위하여 주요 시, 도의회 별 전문위원실 직원 현황을 < 표 1 >에 제시한다.
< 표 1 > 현황
|
구분 |
의원정수 |
상임위원회수 |
위원회별평균직원수 |
직급별 | ||||||
|
계 |
4급 |
5급 |
6급 |
7급 |
기능직 |
일용직 | ||||
|
전국 |
682 |
91 |
4.5 |
405 |
94 |
17 |
95 |
98 |
81 |
20 |
|
서울시 |
102 |
10 |
6.1 |
61 |
10 |
11 |
10 |
10 |
20 |
- |
|
경기도 |
104 |
10 |
4.0 |
40 |
10 |
- |
10 |
10 |
10 |
- |
|
강원도 |
43 |
5 |
4.0 |
20 |
5 |
5 |
- |
5 |
3 |
2 |
|
전남 |
51 |
6 |
5.2 |
31 |
7 |
1 |
7 |
8 |
- |
8 |
자료 : 전국시군구의회의장협의회(2007.5 : 120~121).
2007년 현재 지방의회의 보조기구는 전문위원실 밖에 없다. < 표 1 >에 보듯이 광역의회의 경우 91개의 상임위원회에 405명의 공무원이 배치되어 있으며, 전문위원은 총 94명뿐이다.(전국시군구의회의장협의회, 2007.5 : 120).
위원회당 제일 많은 의회는 서울시의회로 위원회 평균 6.1명이 배치되어 있다. 서울시의회와 강원도의회는 상임위원회마다 5급 직원으로 보하는 담당사무관 제도가 있으나 전국적인 경향은 아니다. 지방의회 사무기구에 대한 정원과 직제는 당해 자치단체의 조례와 규칙으로 정하고 있다.
2. 국내 타 시, 도와의 비교
주요 3개 시, 도의 의회사무처 직원 및 의정보좌 인력을 < 표 2 >와 < 표 3 >에 제시한다.
< 표 2 > 3개 시, 도 의회사무처 직원 비교표
|
의회 |
조직(담당관, 전문위원) |
정원 |
|
서울특별시 |
공보실, 의정담당관, 의사담당관, 정책연구실, 10 전문위원 |
234 |
|
부산광역시 |
총무담당관, 의사담당관(정책연구실), 6전문위원 |
94 |
|
경상북도 |
총무담당관, 의정담당관, 입법정책담당관,10전문위원 |
137 |
자료 : 각 광역의회 홈페이지 참조.
이처럼 2006년 현재 지방자치단체장이 임명하는 의회사무처 직원과 전문위원을 통한 의정보좌가 핵심적이며 광역의회의 경우 그나마도 대부분의 시, 도가 위원회 마다 1년여 만에 교체되는 전문위원 1~2명 외에 6, 7급 직원 2명씩만 배치하기 때문에 이들의 지원으로는 지방의원들의 일상적인 위원회행정업무처리에 급급한 실정이다.
정부는 지방분권위원회와 행정자치부가 수립한 ‘지방의정 활동기반 혁신계획’에 의거 지방의회의 요구사항인 개인보좌관 제도 대신 상임위원회 당 5급 상당의 정책전문위원 2~3명씩을 배치하겠다고 하였으나 시행과정에서 변경되어 약 24% 증원에 그쳤다.(전국시도의회의장협의회, 2007. 7)
실제로 광역의회 의원들을 근접하여 의정을 보좌하는 조직은 전문위원과 전문위원 소속 직원들이다. 전문위원실 외에 의정을 지원하는 조직은 < 표 3 >에서 보듯 정책연구실, 입법정책실 등으로 이들 조직은 의정자료 수집, 평가, 안건의 입안, 검토 등의 역할을 수행한다.(이청수 : 44) 서울특별시 의회는 정책연구실 9명, 10개 전문위원실 79명, 계 85명의 보좌 인력이 업무를 수행중이다. 부산은 44명, 경기도는 56명이다.(서울특별시의회, 2006.12)
< 표 3 > 의정보좌 인력
|
의회 |
인원 |
내역 |
비고 |
전문위원실직원 수 |
|
서울시 |
85 |
- 정책연구실 9 - 전문위원실 76 |
운영위원회 전문위원실에 교섭단체 지원업무 수행직원 5명 |
8~9명 |
|
부산시 |
44 |
- 정책연구실 9 - 전문위원실 35 |
운영전문위원이 예결특위전문위원 겸직 |
5명 |
|
경상북도 |
56 |
- 입법정책담당관 13 - 전문위원실 43 |
운영위원회 전문위원실에 교섭단체 지원업무 수행직원 4명 |
4명 |
자료 : 각 광역의회 홈페이지 참조.
3. 외국의 지방의원 수
국가별 지방의원 1인당 인구수를 < 표 4 >에 제시한다. 한국은 의원 수가 가장 적어 의원 1인당 인구는 가장 많은 국가임을 알 수 있다.
< 표 4 > 국가별 지방의원 1인당 인구 수
|
국가별 |
인구(백만 명) |
의원1인당 인구(명) |
의원총수(명) |
|
미국 |
297.0 |
2,393 |
460,000 |
|
프랑스 |
62.7 |
120 |
520,436 |
|
영국 |
60.2 |
2,866 |
21,000 |
|
일본 |
125.9 |
1,498 |
84,003 |
|
한국 |
48.0 |
13,231 |
3,626 |
자료 : 전국시도의회의장협의회(2007. 7~8 : 134~135)
제2절 외국의 지방의원 보좌제도
외국의 경우, 일본은 우리나라와 같이 기관 대립형 행정체제이면서 의원 보좌관제가 없고 의회사무직원의 지원을 받고 있으며, 영국이나 프랑스인 경우는 기관통합형 행정체제를 채택하여 별도 의정지원 인력은 없다. 다만, 미국의 경우는 행정체제가 다양하여 의원 보좌관을 두는 경우도 있으나 이 경우는 소의회제를 채택하고 있다.(전국시군구의회의장협의회, 2007. 5 : 123~126 ; 진세혁, 임병연, 2005 ; 전국시도의장협의회, 2007.8)
1. 일본 동경도의 사례
인구 1천만 명 이상의 서울시, 경기도와 유사한 동경도를 살펴보면, 서울시의원 106명, 경기도의원 119명에 비하여 동경도 의회는 127명이며, 보수도 세계 최고수준이다. 사무직원은 127명에 이른다.(박재욱, 2003 : 35)
일본은 의원의 의정활동 보조금으로 개인보좌관을 채용하여 활용한다.(진세혁 외, 2005 : 49~53)
한국의 경우 일본지방의원보다 과도한 주민을 대표하고 있음을 알 수 있다. 일본의 경우 지방의원 1인당 담당 인구가 1,489명이나 한국의 경우 11,483명으로 7배를 넘는다.(<표 5> 참조) 서울시의회의 경우 96명의 지역구의원이 1,020만 여명의 인구를 대표하고 있는 데 이것은 의원 1인당 약 10만 명 이상의 시민을 대표하는 셈이다. 국회의원보다도 더 많은 지역구민을 대표하고 있는 실정이다. 그런데도 한국의 광역의정 활동에는 1명의 보좌관도 허용하지 않는 것은 국회나 일본의 제도와 비교할 시 구체적 관할 사안이 다르다 하더라도 문제가 있다.
|
국가별 |
인구 |
의원 1인당 인구 |
의원 총수 | |
|
일본 |
시 |
|
4,630 |
23,696 |
|
정,촌 |
|
660 |
57,220 | |
|
도,도,부,현 |
125,860 |
40,770 |
3,087 | |
|
계 |
125,860 |
1,498 |
84,003 | |
|
한국 |
시,군,구 |
47,976 |
13,723 |
3,496 |
|
시,도 |
47,976 |
70,346 |
682 | |
|
계 |
47,976 |
11,483 |
4,178 | |
자료 : 전국시도의회의장협의회(2007.7~8 : 135) ; 지방의회 제5기 중심.
2. 미국의 주정부
첫째, 미국 주정부의 전문의회(專門議會)는 유급직, 의회행태 및 입법과정의 전문화, 곧 유급 상근직 의원과 의원보좌진 및 업무의 전문화가 이루어진 의회이다.(가상준, 2002 : 276) 둘째, 미국의 주정부의 전문의회는 전문성 지표를 제도적 관점과 기능적 관점으로 구분하여 분석된다.(김순은,박영강, 1993 : 865 ; Rosenthal, 1989) 제도적인 변수는 의회회기, 보수 수준, 의회사무실 유무, 참모 협조 정도, 회의 장소, 자료실 유무 등이다. 셋째, 입법지원 정보 제공체제가 정비되어 있다. 넷째, 미국의 경우 지방의회의 의정지원시스템을 소개하면, 1) 미국 워싱턴 주의 공공정책연구소를 통한 입법지원 제도 2) 오리건 주의 법률위원회 제도 및 3) 켄터키 주의 의정활동 홍보지원 제도 등을 통하여 지방의회의 전문성을 신장시켰다.(신원득 외 : 134)
3. 주요 국가 지방의정제도의 시사점
미국, 영국과 프랑스, 그리고 독일, 프랑스에서 살펴 볼 수 있는 통합형 지방정부는 지방의회 중심으로 의결기능과 집행기능이 분리되지 않아 지방의회가 강력한 정책결정권 및 인사권을 행사하고 있으며, 지방의회 사무기구 또한 전국전문직협회를 통한 전문 직렬제의 자격증, 인증제 등을 시행하고 이를 근거로 지방정부의 (지방의회 사무기구를 포함한) 고위직, 전문직, 일반행정직, 기능직 등에 대한 인사교류 네트워크를 활용하여 인력관리를 시행하고 있다.(안영훈, 김성호, 2007)
상기 국가들의 경우 집행부에 속한 의원 또는 집행부에 속하지 않은 평의원 등에 대해서는 지방정부 행정기관 지방공무원 전체의 지원을 받고 있으며, 의원에 대한 개별적인 차원에서의 의정활동 지원과 관련해서는 개별 또는 공동운영방식(Pooling System)의 전문인력 지원을 받고 있다. 특히 정치적인 임용과 관련한 권한을 부여하여 시장, 의장 등 선출직에 대해서 개별 정책보좌관, 정책전문위원으로 보좌하도록 하고, 이들을 중심으로 비서실, 내각사무실, 참모실 등 하나의 보좌기구를 구성하여 지원하는 체제가 유지되고 있다.
또한 신속한 정보제공을 위하여 의정자료실이나 정책연구소 및 홍보지원 제도 등을 통하여 의정전문성을 강화시켜 주고 있다.
Ⅳ. 서울특별시 의회의원 의정보좌인력의 전문성 분석
제1절 서울시의회 정책보좌 기능분석
1. 의정활동과 인턴제
서울시 의회는 1991년 개회된 이래 의회사무처의 보좌를 받아 오다 2004년 정책연구실을 설치하여 사무처, 전문위원 및 정책연구실의 보좌를 받으며 의정활동을 하여 왔다. 2006년부터는 행정사무감사 인턴제를 도입하였으나 이들의 활동이 의회나 의원들의 정책 활동에 얼마만큼 기여하였는가는 불분명하다.(김찬동, 2007.12)
2. 의회사무처 보좌기능 미흡
서울시 의회사무처는 전문위원실과 정책연구실을 두고 있다. 각 상임위원회는 1명의 전문위원과 2명의 입법보좌관이 있고, 최근에는 각 상임위원회 별로 수석전문위원 1명을 추가 배치하여 인력을 보강하였으나 전문적인 조사와 연구를 통한 정책보좌에 대한 평가는 한계가 있을 것으로 보인다. 각 상임위별 공통의 인력으로 각 의원들의 주된 관심과 의제에 대해 개별적으로 보좌하는 인력이 아니기 때문이다. 또 일반직의 경우는 잦은 인사이동, 별정직의 경우는 신분 불안 등으로 업무에 전념하지 못하는 실정이다.
3. 의정서포터즈 보좌기능 기능 평가
서울시의회의 의정서포터즈는 인턴제를 강화하기 위하여 2007년 4월 도입되었다. 이들의 활동은 상임위원회의 정책감사업무와 조사업무를 지원하여 정책감사능력을 향상시키는 것이 주요 목적이다. 이들은 정책연구실 소속으로 의원의 개인적 정책수요를 전업적으로 지원, 보좌한다.
그러나 이들과의 면접 조사결과 위에서 살폈던 보좌기능(이재기, 2005), 즉 정책보좌, 지역보좌, 비서보좌 기능의 명확한 구분이 어려운 업무가 존재하고 있어(김찬동, 2007) 정책전문 보좌효과가 미흡하다.
2006년 유급제 시행 이후 의원들의 활동이 양과 질적 측면에서 급속하게 증가하고 있는 바, 여기에서 상기와 같은 기존 제도의 사각지대를 채울 수 있는 개인보좌제도의 필요성이 제기된다.
제2절 전문의회
1. 의정 전문화의 효과
지방의회는 전문의회와 시민의회로 구분된다. 전문의회는 상근의 전문직 의회로 일반공무원에 준하는 보수를 받고, 의원들에게 개인사무실 및 각종 부대시설을 제공하며, 각종 참모와 사무처를 통하여 의정활동을 지원하는 의회이다.(김순은, 박영강 : 864)5) 결과적으로 전문의회는 전문유급직, 의회행태 및 입법과정의 정치화, 의회제도의 분권화라는 특성을 띤다.(Rosenthal, 1989)
현대사회의 복잡, 다양성 등으로 인하여 전문성이 취약한 시민의회가 전문성 강화를 통한 책임성을 갖춘 전문의회(Professional Legislature)로 변신하게 된 것이며, 한국의 경우 2006년 지방의회에 유급제가 도입됨에 따라 전문의회로 전환되는 시점에 있다고 파악된다.(김찬동, 2007.12)
의회전문화가 지역경제에 구체적으로 기여한 사례를 미국을 중심으로 3가지 지역경제개발, 집행부 견제와 감시 및 대표성 제고라는 측면에서 제시한다.(김순은 외, 1993 ; 가상준 : 278~280 ; 성태규 : 180) 첫째, 경제개발 효과이다. 의정전문화와 의정활동의 관계는 전문화정도가 높을수록 정책개발과 의정활동에 적극적이었다.(Schneider, 1996 ; 가상준 : 278~279) 둘째, 집행부 견제 효과이다. 의회 전문화정도가 높을수록 집행부 독주 견제행위가 높게 나타났다.(Lester, et al, 1983 ; Lingquist, 1993 ; 가상준 ) 셋째, 대표성 확보이다. 유급, 상근직이 되면서 대표성이 높아졌다.(Fiorina, 1994)
2. 광역 의정보좌인력의 효과성 분석
가. 설문 결과
광역의정 보좌인력 신설과 관련된 설문을 2가지로 나누어 제시한다. 첫째, 광역의회 보좌관제도 도입에 관한 설문(유용열, 2005)은 제도도입에 대하여 매우 찬성(19.2%), 찬성(23.6%), 반대(26.4%), 매우 반대(21.4%), 모름(9.3%)이다. 약 5:5의 비율로 찬반이 나타난다.
주요 특징을 보면 광역의원은 모두 찬성이나, 주민과 공무원 등은 대부분 반대를 보인다는 점이다. 광역의원 보좌관제도 도입에 관한 주요 견해를 < 표 6 >에 정리한다.(유용열, 2005 : 80)
|
구분 |
매우 찬성 |
찬성 |
반대 |
매우 반대 |
모름 |
|
공무원 |
2(3.0) |
13(19.7) |
22(33.3) |
23(34.8) |
6(9.1) |
|
의회공무원 |
3(23.1) |
5(38.5) |
3(23.1) |
0 |
2(15.3) |
|
기초의원 |
8(66.7) |
4(33.3) |
0 |
0 |
0 |
|
광역의원 |
14(82.4) |
3(17.6) |
0 |
0 |
0 |
|
주민 |
0 |
6(27.3) |
8(36.4) |
6(27.3) |
2(9.0) |
|
기타 |
0 |
2(20.0) |
4(40.0) |
1(10.0) |
3(30.0) |
|
계 |
27(19.2) |
33(23.6) |
37(26.4) |
30(21.4) |
13(9.3) |
자료 : 유용열(2005 : 80).
둘째, 서울시 의원 및 시민 설문결과6) 서울시의원들은 조직보좌보다 개인보좌의 필요성을 제기한다. 설문에 따르면 의원들은 보좌 인력을 도입할 때 개별임용을 선호하고(65.2%), 소속에 대해서도 의원직속으로 둘 것을 주장하고 있다.(58.7%) 반면, 시민들은 서울시 의회에 풀(pool)제를 활용하여 임용권자가 선발하여 임용하는 것이 바람직하다고 응답하고 있다. 또 서울시의원들은 과반수인 64.4%가 일반직이나 별정직의 정규직 공무원을 선호하며, 계약직일 경우 95%가 전임계약직을 요구하고 있다.
서울시민과 서울시의회 관련자를 대상으로 한 설문결과7) 시민들은 50.4%가 서울시의원에게 보좌 인력이 필요하다고 본다. 시민들은 40.8%가 예산상 점진적으로 두자는 의견이 높았다. 시민의 대다수는 의원 보좌 인력이 필요하다는 데 대해 긍정적인 의견을 나타내고 있어 학계의 통념과는 배치된다.(김찬동, 2007)
서울시의 의원보좌제도 도입의 이유에 대하여, 53.5%의 시민들이 지역 활동보좌를 위해 보좌제도가 필요하다고 응답하고 있다. 시민들은 시의원의 역할로서 거시적인 도시의 제반문제를 정책적으로 살펴보고 입법 활동을 하는 것보다는 지역문제와 생활민원을 해결하는 것이 가장 중요한 문제로 인식한다. 곧 주민 대응성, 민주성을 중시한다.
특히 시민들은 서울시의회 의원보좌인력 신설은 찬성하나 예산을 고려해야 하며, 도입이유로서는 지역 활동 보좌, 곧 지역문제와 생활민원을 해결하고 여론동향분석을 위해 필요하다고 응답하였다.
설문결과를 종합하면 광역의원 보좌진제도 도입은 시민들조차도 5할 이상이 찬성하고 있으나 점진적인 접근이 필요하며, 예산과 주요 보좌 영역에 있어 신중할 것을 주문한다.
나. 도입 효과성 분석
1) 효과 분석
광역의정 보좌인력을 제도화하였을 경우 도입효과성을 몇 가지로 구분하여 제시한다.
첫째, 정책보좌 강화기능이 의회를 전문의회로 발전시켰다는 점이다.(경기도의회, 2007) 특히 입법기관의 특성상 의회의 정책능력의 한계를 극복하기 위해서는 전문성 확보가 필수적이다. 정책 전문보좌는 전문위원(의정보좌진)의 전문성과 높은 상관성이 있다. 미국의 경우 50개 주 의회의 분석결과 정책보좌진과 정책연구기간이 의회를 전문의회로 발전시켰다.(Rosenthal, 1989)
둘째, 의정활동의 광범위성에 대한 보완책으로 전문가의 지원이 요청되고 있는 바 특정분야의 전문적인 지식을 구비한 전문가의 지원이 긴요해졌다.
셋째, 지방의회의 역할강화를 위해 전문가 지원이 요구되고 있다. 지방의 주요 정책을 결정하는 의사결정기관으로서의 역할을 제고하기 위해서는 정책전문성 보강이 필수적이다.
2) 제도도입의 순기능적 요인
광역의원 보좌관제도 도입 시 나타날 수 있는 순기능적 요인을 1) 조례 등 입법심의 강화 2) 예산심의 강화, 3) 집행부 견제 감시 강화 등의 측면에서 제시한다.(유용열, 2005 : 82)8)
첫째, 조례 등 입법기능 강화이다. 설문결과 조례 등 입법기능이 강화될 것이라는 응답이 50% 이상으로 나타나 입법 전문성 기대효과가 있다.
둘째, 심층적 예산심의 기능강화이다. 설문결과 심층적 예산심의 기능이 강화될 것이라는 응답이 50% 이상으로 나타나 예산심의 등의 전문성 기대효과가 있다.
셋째, 집행부 견제, 감시기능 강화이다. 전문적인 정보 분석으로 집행부에 대한 견제나 감시효과가 강화될 것이라는 응답이 높게 나타났다.
3. 기대 효과
첫째, 전문적 보좌를 통한 의정 전문성 제고이다. 지방의정 과정의 입법, 정책, 예산, 결산 등에 필요한 전문성 확대 및 대 집행부 견제 강화 효과를 기대할 수 있다.
둘째, 주민과의 유대강화 등 민주성 제고이다. 다양한 주민요구의 수렴에 따른 지방의원의 정책 대응성 향상 및 의안의 검토 등 의정활동에 필요한 지역현안이나 주민과의 유대를 통해 행정 민주성을 제고시킬 수 있다.(전국시군구의회의장협의회, 2007. 5 : 122)
셋째, 의정활동 효과성확보와 활성화 지수의 제고다. 다양한 전문 지식을 갖춘 전문 인력을 제도적으로 공급함으로써 정책지향적인 광역의정 활동을 기대할 수 있다.
Ⅴ. 정책적 과제
본 연구는 광역의회 의원들의 의정활동이 활성화되지 못하는 이유는 무엇인가에 관하여, 곧 광역의원의 의정활동을 제약하는 이유와 원인이 무엇인가를 분석하고 왜 광역의원의 의정활동이 불만족한가, 또는 부실한가에 대한 원인을 분석하였다.
주요 내용은 지방의정 불만족도를 중심으로 분석하고 그 개선을 위한 여러 가지 방안 중 의정보좌제도 신설이라는 관점에서 접근하였다. 왜냐하면 의회의 본질적 기능은 여론 수렴을 통한 지역주민의사의 정책반영이라는 민주성을 고양하고, 주민만족도를 제고할 수 있는 민의의 장이라고 볼 때, 이를 효과적으로 달성하기 위해서는 지방의정을 전문적, 효율적으로 보좌할 수 있는 전문 인력의 확보가 필요하기 때문이다.
특히 광역지방의회 활성화 방안의 제도적 장치 중의 하나인 의회전문화가 지역경제에 구체적으로 기여한 사례 등을 미국을 중심으로 제시하였고, 제도도입 시 효과성을 예시하였다. 물론 한국과 미국의 정치, 행정문화의 차이로 인하여 유사한 효과성을 기대하기는 어렵지만 지역개발에 대한 높은 기대감과 막강한 시장권한에 대한 제도적 견제 및 주민대표성의 유효성 등은 한국의 지방의정에도 유사한 효과를 거둘 것이라고 기대할 수 있다.
이상의 연구 결과 남겨진 후속연구 과제로서는 첫째, 서울특별시 의정 서포터즈를 대상으로 한 의정전문성 기여도 측면의 설문조사와 광역의원을 대상으로 한 의정 애로점과 정책전문성 제고 과제 등을 구체적으로 조사하여 광역의원 보좌관제도 필요성과 시급성을 확인하여야 할 것이다. 특히 현 시점에서는 광역의정 활동의 애로점에 대한 구체적인 사례를 통해 전문적이고 전속적인 의정보좌 인력의 도입필요성을 충분히 노정시키는 것이 필수적이다. 둘째, 광역의원 보좌제도를 도입할 경우 의정보좌나 정책보좌보다 선거업무나 비서업무 또는 소속 정당업무 등에 치중할 수 있다는 문제점을 방지할 수 있는 제도적 보완이 요구된다. 특히 현 지방자치제도의 정당공천제 하에서 나타나는 정치문화, 정치 구조적 관점에서 보완책이 마련되어야 할 것이다. 끝으로 외국의 의회전문화 효과를 서울시에 적용했을 경우를 비교 평가할 수 있는 경험적 접근이 요구된다.
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