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地方分權型 權力構造 改編 方向
이종수(중앙대학교 행정대학원 연구교수)
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- 목 차 - Ⅰ. 들어 가는 글 Ⅱ. 國家權力構造와 地方分權 制度 Ⅲ. 國家 分權構造 問題點 診斷 Ⅳ. 國家 權力構造 分權化 方向 Ⅴ. 나가는 글 參考文獻 |
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<논문개요> 본 연구는 1991년 지방의회를 설치한 이래 18여 년 동안의 지방자치제도 시행 상의 성과와 문제점 등의 순기능과 역기능 등을 분석하고, 문제점 개선을 위한 발전적 과제를 국가권력 구조 개편이라는 틀 속에서 제시하였다. 본 연구의 방법은 헌법학회, 정치학회, 지방자치학회 등에서 제시하고 있는 다양한 의견과 국내, 외의 사례 비교 분석 및 연구자의 견해를 중심으로 접근하였다. 또한 연구의 중립성과 객관성 확보를 위하여 선행 연구들 중 전국시, 도지사협의회, 국민과 공공기관 등을 대상으로 실시한 설문조사 내용 등 실증적, 경험적 연구결과를 활용하여 분석하였다. 연구의 범위는 지방자치의 핵심적 수단인 지방분권을 실질화, 선진화 시킬 수 있는 분권형개헌(分權型改憲)이란 큰 틀을 상정하고, 그 틀 내에서의 분권과제를 제시하고자 한다. 왜냐하면 지방자치 관련 헌법 조문을 개정하지 않는 한 본질적인 분권을 이루기는 제도적으로 불가능하기 때문이다. 구체적으로는 1987년 개정된 제 6공화국 헌법의 내용 중 지방자치 조항에 관한 제반 문제점 등을 몇 가지로 구분하여 헌법 개정의 필요성 등을 조명, 예컨대 20 여 년 전에 개정된 헌법 개정의 방향을 모색하기 위하여 선진 제국의 분권 동향과 분권 형 개헌 내용을 비교 고찰하여 시사점을 찾고, 1991년 이래의 지방자치제도의 변화 내용 분석 및 기존연구의 한계점 분석 등을 주로 지방자치제도적 측면에 한정하여 순, 역기능을 분석하고, 그 역기능 해소를 위한 발전적 대안을 분권적 지방자치를 이루기 이한 분권 형 개헌이란 측면에서 발전 대안을 모색하였다. 본 연구는 21세기 선진 형 지방자치를 이루기 위해서는 20 여년이 지난 한국헌법을 지방분권형 헌법 개정을 통해서 1) 분권과 재정 확보 2) 지방자치의 역량 및 책임성과 경쟁력 확보 3) 주민참여 장치의 보완 등으로 접근하여 권력구조 선진화를 위한 첫 발을 내딛을 수 있도록 해야 할 것임을 제언하였다. 특히 분권형 자치권 확보를 위한 헌법의 개정, 자주재정의 신장과 정부간 관계의 수평화 등과 감사제도의 개선, 정부정책결정 과정의 지방대표 국정참여, 지방행정 역량의 증대와 주민참여 제도를 활성화 시킬 수 있는 제도적 개선으로서의 구역개편과 기관구성 형태의 다양화를 통한 제도개선의 선진화가 요구된다. |
Ⅰ. 들어가는 글
본 연구는 1991년 지방의회를 설치한 이래 18여 년 동안의 지방자치제도 시행 상의 성과와 문제점 등의 순기능과 역기능 등을 분석하고, 문제점 개선을 위한 발전적 과제를 국가권력 구조 개편이라는 틀 속에서 제시하고자 한다. 본 연구의 방법은 헌법학회, 정치학회, 지방자치학회 등에서 제시하고 있는 다양한 의견과 국내, 외의 사례 비교 분석 및 연구자의 견해를 중심으로 접근하였다. 또한 연구의 중립성과 객관성 확보를 위하여 선행 연구들 중 전국시, 도지사협의회, 국민과 공공기관 등을 대상으로 실시한 설문조사 내용 등 실증적, 경험적 연구결과를 활용하여 분석하였다.
연구의 범위는 지방자치의 핵심적 수단인 지방분권을 실질화, 선진화 시킬 수 있는 분권 형 개헌(分權 型 改憲)이란 큰 틀(전훈, 2008 ; 김선혁 외, 2006 ; 안영훈, 2006 ; 이기승, 2006 ; 최병선, 김선혁, 2007 ; 이기우, 2008 ; 강경근, 2008 ; 김성호, 2007.12 ; 이종수, 2008.11, 12 ; 최진혁, 2008)을 상정하고, 그 틀 내에서의 분권과제를 제시하고자 한다. 왜냐하면 지방자치 관련 헌법 조문을 개정하지 않는 한 본질적인 분권을 이루기는 제도적으로 불가능하기 때문이다. 구체적으로는 1987년 개정된 제 6공화국 헌법의 내용 중 지방자치 조항에 관한 제반 문제점 등을 몇 가지로 구분하여 헌법 개정의 필요성 등을 조명, 예컨대 20 여 년 전에 개정된 헌법 개정의 방향을 모색하기 위하여 선진 제국의 분권 동향과 분권 형 개헌 내용을 비교 고찰하여 시사점을 찾고, 1991년 이래의 지방자치제도의 변화 내용 분석 및 기존연구의 한계점 분석 등을 주로 지방자치제도적 측면에 한정하여 순, 역기능을 분석하고, 그 역기능 해소를 위한 발전적 대안을 분권적 지방자치를 이루기 이한 분권 형 개헌이란 측면에서 발전 대안을 모색하였다.
Ⅱ. 國家 權力構造와 地方分權 制度
制1節 國家 權力構造와 憲法上 分權制度
1. 國家權力構造와 地方分權
모든 국가의 정부조직과 구성은 헌법에 기초한다. 즉 정치권력을 행사하는 구성 원칙과 골격을 담아내는 그릇이 헌법이다. 헌법은 권력의 분산을 제도적으로 보장하는 한편, 자의적인 정치권력의 행사를 방지함을 목적으로 한다.
1987년 제9차 개정헌법의 권력구조는 대통령을 정점으로 국무총리와 내각 그 밖에 비서실, 대통령 직속기구 및 자문 기구 등이 수직적인 위계에 따라 직렬로 존재한다. 그러나 이런 모든 권력이 대통령에게 집중된 ‘제왕적 대통령’제의 구조 하에서는 21세기 환경 변화에 효과적으로 대응하기가 어렵다. 따라서 권력구조는 넓게는 지방자치와 분권의 문제까지를 포괄하여 모든 공식적 정치행위를 규정하는 일련의 제도적 기본질서라고 보아야 하며 결국 지방자치와 분권은 당연히 헌법적 대상이 되어야 한다.
현행 헌법은 제117조와 제118조에 지방자치를 제도화하고 있다. 현행 헌법 상 헌법의 기분원리로서의 분권화는 지방자치에 관한 극히 간략한 두 개의 조문(제117조, 제118조)을 제외하고는 기타의 간접적 규정을 통하여 일부 제한적으로 구현되고 있어 분권화에 대한 효과적인 근거가 미흡하다. 따라서 진정한 의미에서 지방분권체제의 확립을 위해서는 전방위적인 ‘분권화의 구체적인 헌법 원리화’ 가 요구된다. 곧 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 파트너십을 보장하고 상호 유기적, 능동적 관계 설정을 위한 권력구조 개편이 필요한 것이다.
2. 憲法과 地方自治法의 關係
한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한하고 있다. 구체적으로 보면 한국헌법은 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다.
制2節 地方自治의 制度的 問題點
1. 地方自治의 制度的 接近
첫째, 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 둘째, 지방자치법이다. 1948년 제정된 지방자치법은 2008년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다. 셋째, 지방분권 촉진에 관한 특별법 제정이다. 지방분권에 관한 법률은 1999년 “중앙행정권한의 지방이양에 관한 법률”과 2004년 제정된 “지방분권특별법”이 병존하다가, 2008년 2월 “지방분권촉진에 관한 특별법” 으로 단일화 되었다. 이 법률은 중앙정부의 비대화에 대응하는 실질적인 지방분권을 촉진시키기 위하여 구체적인 실천과제와 추진사항을 명시하고, 이를 강제하기 위하여 제정되었다. 동법 시행령이 동년 6월 20일 공포되었다. 넷째, 지방재정법 및 기타 다수의 개별법규가 있다.
2. 現行 憲法과 關聯法規의 制度的 問題點
첫째, 입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다.(김성호, 2007.7 : 28) 둘째, 행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무배분에 있어서 자치사무에 대한 사무도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다. 셋째, 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 넷째, 헌법상 감사원의 감사권은 지방정부의 직무감찰, 회계검사까지 지나치게 광범위하게 감사할 수 있도록 제도화하고 있다. 다섯째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 여섯째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항 뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다.
강경근(2008.2 : 129-130)은 현행 헌법 제117조, 제118조 규정이 자치권을 제도적으로 보장하여 자치단체에 포괄적 자치권을 부여하나 이는 원칙적으로 ‘법령의 범위 안에서’ 즉 국가를 전제로 하는 국가권력의 범주에서 행사할 수 있는 전래권(자치 위임권)이라는 한계가 있다고 전제하고, 그의 ‘헌법개정안 시안’ 에서 지방자치를 헌법의 총강 부분에 두어 국가와 사회의 전체의 논리로 풀어 나가야 한다고 주장하였다.
制3節 外國의 地方自治와 分權制度
1. 外國의 分權型 地方自治 制度
하연섭(최병선, 김선혁, 2007 : 165-168)은 선진 5개국의 자치제도 비교를 통하여 1) 중앙정부의 집권화 완화 2) 자치단체 연합체 기능 강화 3) 지방자치권 신장 4) 시민참여제도 보장 5) 제도변화의 헌법 수용 등을 들었다. 국가별 분권형 지방자치제도 특성을 정리한다.
가. 영국
영국은 정치적 분권(devolution)을 통해 스코틀랜드 지역정부에 대하여 입법권, 재정자립권 등의 재 배분을 명문화하였으며, 대의민주주의 제도보다 더 적극적으로 의회우월주의 독단을 방지하기 위한 입법권의 분점(권한배분)을 적극 추진하였다.
나. 미국
미국 수정헌법 제10조는 “헌법에 의해 연방정부에 귀속되지 않은 권한 혹은 헌법에 의해 주정부에 금지되지 않은 권한은 주(州)나 혹은 시민들에게 귀속된다”고 정의한다. 이에 따라 연방제는 연방정부나 주정부가 각각 주권을 갖는 이른바 이중연방제(dual federalism)이다. 미국은 입법권이 중앙의 연방정부와 주(지방)정부와 나누어 갖게 되므로 그 범위 내에서 자치권이 확보된다. 사무의 배분은 4가지 원칙이 중시되는데, 경제적 효율성, 재정적 형평성, 정치적 책임성 및 행정적 효과성을 중심으로 배분된다.
다. 프랑스
프랑스는 1982년 ‘신지방자치법’과 1983년 ‘사무 배분법’을 제정하였다. 1986년부터 실질적인 지역정부(Region)체계를 구축하였으며, 중앙정부도 이와 함께 지방자치 20년의 경험을 토대로 사무 배분법에서 규정해 온 ‘총체적 권한이양 원칙’의 실효성을 위해 2003년 헌법수정을 하면서, ‘지방분권 조직에 의한 단일국가’ 임을 헌법 제1조에 재규정하였다.
주요 내용은 1) 지방자치단체의 자유로운 행정을 위한 의사결정의 자치 2) 권한배분의 기본원칙으로서 보충성원칙의 확인 3) 재정자치의 보장과 재정조정제도 4) 의사결정 형 주민투표제도의 도입 등이다.
특히 신설된 헌법 제72-1조는 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다.(전훈, 2008.7)
프랑스 헌법 개정의 한국적 시사점은 첫째, 지방분권 국가의 선언이다. 즉, 지방자치에 관한 헌법적 보장의 확대, 강화라는 점이다. 개헌 이전보다 지방자치에 관한 중요성을 분명히 하고자 하는 헌법적 의지표출이라는 점을 들 수 있다. 둘째, 지방재정 자주권의 헌법상 보장으로서 지방정부 경쟁력의 원동력이 되고 있다.(권강웅, 2007 : 43-46)
라. 독일
독일은 1992년 12월 기본법 개정을 통해 제23조 제1항에 “독일 연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적 및 연방주의적 제 원리와 함께 보충성의 원칙에 구속되며” 라고 ‘보충성의 원칙’을 규정한다. 이는 사무 및 권한배분과 관련 상위조직의 관여로 하위조직이 과제를 충분히 수행할 수 없을 때에만 정당화 되는 것으로, 보조적 형태로서만 나타난다.
마. 이탈리아
이탈리아는 2001년 헌법 개정으로 입법권의 연방주의 방식을 채택하였고, 특히 중앙정부의 법적 대행권(droit de substitution)을 폐지하였다. 나아가 중앙-지방정부간 대등한 관계에서 공동사무 수행을 위한 협약 및 계약 방식과 (공동)사무를 수행하도록 헌법상 지방자치권을 보장하였다.
바. 스웨덴
스웨덴은 헌법 제1조에 “스웨덴 민주주의는 자유로운 의견 개진과 보편적이고 평등한 참정권에 기초한다. 그리고 스웨덴 민주주의는 주민의 대표인 의회정치와 지방자치단체를 통해 실현된다.”고 하여 주민의사에 기초한 지방자치를 국가적 차원에서 중시한다. 제7조는 “ 스웨덴은 시의회와 군 의회를 갖는다, 지방자치단체의 의사결정권은 선출된 의원들에게 있다”고 규정한다.
사. 일본
일본은 제2차 대전까지는 중앙집권적이었으나 전후 미국에 의하여 영, 미식 주민자치제가 도입되면서 1947년 ‘지방자치법’이 공포되었다. 이후 1999년 7월 ‘지방분권 일괄법’을 제정하고, 2004년 ‘지방자치법’을 개정하였다.
2008년 현재 지역 주권 형 ‘도주제(道州制)’ 도입을 위한 논의가 진행 중이다. 대도시권을 중심으로 하는 지역이 세계 경쟁의 주체가 되도록 하겠다는 것이 도입의 목적이다.(임승빈, 2008.10.14) 주로 일본 경제계가 ‘규모의 경제’ 논리를 내세워 행정개편을 주도하고 있다. 일본의 정부심의회도 ‘도주제 도입의 필요성’을 주장한다. 심의회 답신은 외교, 국방 등을 제외하고 1, 000만 명 규모의 10개 내외 도주(道州)가 세금, 교육, 치안 등을 모두 책임진다는 구도이다.
도주제 도입의 배경은 첫째, 일본사회의 인구감소와 소자화, 고령화와 둘째, 재정악화이다. 도주제가 도입되면 국가예산을 22조엔 정도 줄일 수 있을 것으로 추산한다.(菊地瑞夫, 2008.8 : 241) 중앙, 지방정부의 인건비 절감분이다. 반면에 도주제 반대론은 1) 현행의 도도부현보다 비효율적이다. 2) 지방권한 이양이 형식에 그칠 우려가 있다는 지적이 있다.(罔本三彦, 2008.8 : 239)
2. 外國의 制度的 示唆点
첫째, 선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다. 둘째, 광역 시, 도의 2차적 법률제정권, 조세 제정권, 사무 배분권과 재정균등화 틀이 헌법 개정에 반영되어져야 할 것이다. 이에 따라 다양화 된 유형의 지방정부 설치가 가능해진다.
외국의 정부형태별 지방자치제도의 시사점을 정리하면(최병선, 김선혁, 2007 : 165-167), 1) 중앙정부 의존의 탈피 2) 자치연합체 등 정부 간 관계 자율성 증진 3) 지방 3권(입법권, 재정권, 행정권)중 최소한 1개 이상 대폭 이양 4) 사후 감독, 시민 참여, 견제의 보장 5) 이상의 내용을 법적으로 제도화(법률이나 헌법에 반영)하였다는 점이다.
따라서 헌법적 차원에서 구체적인 실천 방안을 모색하면 첫째, 헌법상 분권화와 지방자치규정의 신설이다. 둘째, 지방자치의 객관적 보장 범주의 설정 셋째, 지방자치의 주관적인 법적 보장 범주의 설정, 넷째, 주민참여 규정의 신설 등으로 요약된다.
3. 改憲의 必要性과 形態 및 改正(案)
가. 分權型 憲法 改正의 必要性과 當爲性
1) 必要性
한국의 지방자치단체들은 매년도 8-9 월경이면 정부청사와 여의도에 공무원들을 보내 국비확보와 예산안 심의에 대비해야 하며, 정부감사로 인해 자치행정에 상당한 지방을 초래하고 있다. 고질적인 중앙집권 형 권력구조와 취약한 지방분권에 따른 현상들로서 이러한 원인을 제공하는 제도적 문제들을 몇 가지로 제시한다. 첫째, 법령으로 자치입법권을 과도하게 침해하고 있다. 둘째, 지방행정권의 분권화 미진, 셋째, 지방재정 문제점이다. 넷째, 감사제도의 문제점 등에 대한 헌법 개정의 필요성이 제기된다.
일본의 경우 자국의 전후 헌법 개정 필요성에 대해 “개헌해야 한다”(일본경제신문 : 54% ; 일본여론조사회 : 64%)로 응답하여 과반 수 이상의 국민이 개헌에 긍정적이며, 개헌의 내용이 있어서는 지방자치를 충실히 하는 방향으로 개정해야 한다고 응답하고 있다. 2005년 한국정치학회 회원 및 국민을 대상으로 한 헌법 개정에 관한 여론조사에 의하면(중앙일보, 2005. 2.28) 국민의 67%, 정치학회 회원 69%가 권력구조를 바꾸는 개헌이 필요하다고 응답하였다.
지방자치에 대한 인식의 확대와 지방의 권한 증대 요구는 종래 국가의 일방적 정책결정에 대한 집행담당자에 불과했던 자치단체가 공익주체로서 그 지방의 이익을 위한 지방사무(les affaires locales)에 대해 주민의 민주적 참여가 존재한다는 것을 의미한다. 따라서 행정적, 행정법적 차원의 분권에서 헌법적, 정치적 의미의 분권이 추가되어야 할 것이다.(전훈, 2008. 7)
2) 當爲性
국가 권력구조 개편의 당위성은 첫째, 환경변화에 대응하기 위한 적응력과 신축성 확보 둘째, 분권을 통한 다양성, 가변성, 통합성 지향을 위한 자치와 분권화가 세계적 추세로 나타나고 있다.(홍준형, 2008.7)
(가) 法理的 當爲性
첫째, 헌법을 개정하지 않을 경우 지방자치법 제15조에 의한 조례제정권의 범위를 극복할 수 없는 애로에 봉착한다는 점이다. 둘째, 헌법 개정으로 분권화와 자치정책 범주를 조문화할 경우 국가입법으로부터의 도전이나 위협을 방어할 수 있다.
(나) 憲法 政策的 當爲性
첫째, 자치와 분권화 보장은 입법자나 기타 정책결정권자들에게 정책적 지향점을 제시해 준다는 점이다. 둘째, 헌법 개정은 헌법이 지니는 동화적(同化的) 기능을 통해 헌법 신설과정에 대한 시민참여 계기와 법적 거점을 제공한다.
나. 改憲의 形態
개헌의 형태는 1) 지방자치 강화 형 모델(최병선, 김선혁, 2007 : 제6장 참조) 2) 광역지방정부 분권 형 모델 3) 연방제 정부 형 모델로 구분해 볼 수 있다. 이기우(2008.9 : 34)는 광역정부 중심의 헌법 개정 방향으로 연방주의 형태 도입을 주장한다.
편의상 지방자치 강화 형 모델 만을 소개하면, 이는 현행 우리나라 헌법을 중심으로 지방자치와 분권화를 촉진하고, 강화하기 위한 모델이다. 이 모델을 분설(원으로 표기된 번호는 헌법 조문의 항을 표기함)하면, 1) 총강 ③ 대한민국은 지방분권형 국가이다. 2) 주민주권 ① 모든 지방자치단체의 권력은 주민의 의사에 기초하여야 한다. 3) 사무 범위 ① 지방자치단체는 보충성의 원칙에 기초하여 주민의 복리 및 지역사회의 발전에 필요한 주거, 환경, 교통, 통신, 교육, 치안, 안전, 문화 등에 관련한 지방자치단체의 사무를 자기책임의 원칙 하에 처리한다. 4) 자치입법권 ① 지방자치단체는 법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 권한에 속하는 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다. 헌법 제37조 제2항, 제12조 제1항, 제13조 제1항, 제23조 제1항, 제24조 내지 제26조 제1항, 제59조의 법률에는 지방자치단체의 사무와 관련되는 경우에 조례를 포함하는 것으로 본다. 5) 법률안 제출권 ④ 지방자치단체의 장 등의 협의체는 법률이 정하는 바에 따라 제117조 제3항 제2문에 해당하는 사항에 관한 법률안을 국회에 제출할 수 있다. 6) 재정 고권 ⑤ 지방자치단체는 법률이 정하는 범위 내에서 지방세의 세목, 세율 및 기타 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다. ⑥ 국가는 지방자치단체의 사무 처리를 위하여 필요한 재정적 지원을 하여야 한다. 7) 법적 지위 ⑦ 지방자치단체는 자신의 자치권이 침해된 경우에는 법률이 정하는 바에 따라 법원에 재판을 청구할 권리를 가진다. 8) 국가 감사 ⑧ 지방자치단체에 대한 감사는 단일감사를 원칙으로 한다. 9) 자치단체의 종류 ① 지방자치단체에는 광역자치단체, 기초자치단체 및 특별 자치도를 둔다. ② 광역자치단체로는 특별시, 광역시, 도를 두며, 기초자치단체로는 시, 군, 자치구(특별시, 강역시의 관할구역 안의 구에 한한다)를 둔다. 10) 지방의회 ① 지방자치단체에는 주민의 대표기관으로서 지방의회를 두며, 지방의회는 주민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거에 의하여 선출된 지방의회 의원으로 구성한다. ② 지방의회의 조직, 권한, 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임 방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다. 11) 주민 참여 ③ 국가는 지방자치단체의 주민이 그가 속하는 지방자치단체의 중요한 의사결정에 직접 참여할 수 있는 기회를 최대한 보장하여야 한다. 12) 기관구성 형태 ④ 지방자치 실현에 필요한 지방의회와 지방자치단체장의 기관구성 유형은 제118조 제2항의 규정에도 불구하고 주민투표로 정할 수 있다 등이다.
다. 憲法 改正案 試案
지방자치와 분권은 지역 다양성을 낳고, 다양성은 다시 경쟁을 촉발해 궁극적으로 민주화와 효율화를 달성할 수 있는 주요 수단이 된다. 이기우(2008. 9)는 개헌의 명분을 분권에서 찾아야 하고, 지방분권의 해법을 개헌에서 찾아야 한다고 주장한다.
지방자치의 본지(本旨)는 민주주의와 법치주의의 실현에 있다. 지역주민의 자치권을 국민주권적 원칙에 따라 보장하는 것, 지방정부의 자치 권력을 권력분립 원칙에 따르게 하는 것, 자치 권력에 대한 중앙정부 권력의 개입 시 지켜야 할 보충성 원칙(지치권력에 대한 국가권력의 개입은 최종적 수단이어야 한다는 원칙), 지방자치 구현제도 상호 간의 체계적 정당성 등이 그것들이다.
강경근(2008 : 131)은 헌법개정안 시안을 다음과 같이 제안한다. 헌법 조문통합 수정 제7조 ① 지방정부는 지방자치의 본지에 따라 법률이 정하는 절차에 자기책임으로 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리할 수 있다. ② 지방정부에 지방의회와 지방정부의 장을 둔다. 지방의회는 주민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거로 선출한 지방의회 의원으로 구성하며, 법률에 반하지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다. 지방정부의 장의 선임 방법과 권한 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 대해서는 법률과 조례로 정한다. ③ 지방정부는 법률에 반하지 않는 범위 안에서 지방세의 세목, 세율 기타 재정수입을 확보하기 위하여 필요한 사항을 조례로 정할 수 있으며, 중앙정부는 지방정부가 그 사무를 적정하게 처리하기 위해 필요한 재정적 지원을 한다. ④ 중앙정부는 지방정부의 위법한 활동에 대하여 법률이 정하는 범위 안에서 그 위임사무의 감사를 지방정부의 감사와 중복되지 않게 할 수 있다. ⑤ 지방정부는 자치권을 침해받은 경우에 법률이 정하는 바에 따라 법원에 재판을 청구할 수 있다. ⑥ 주민은 법률과 조례가 정하는 범위 안에서 지방정부의 중요한 의사결정에 참여할 수 있다.
따라서 지방분권형 헌법 개정은 1) 지방분권의 정도 2) 지방정부의 권력원 3) 지방재정 보장 4) 권리구제 5) 감사원의 지방 감사범위 등이 포함되어야 할 것임을 시사한다. 이기우(2008. 9 : 33-34)도 1) 헌법 제117조 제1항에 지방자치단체의 기능을 ‘보충성의 원칙’을 중심으로 규정할 것과 2) 자치단체의 자기 책임성 및 3) 자치단체 입법권 보장 4) 지방정부의 국정참여 보장을 헌법에 명문화 해야 한다고 주장하였다. 현실적인 실현가능성이나 합의가능성을 고려하면 지방자치강화 모델이 적합한 것으로 보인다.(홍준형, 2008)
이상의 분권형 헌법 개정안 내용을 종합하면, 자치입법권, 재정권, 행정권, 감사범위, 국정참여 및 주민참여 제도의 헌법 규정의 마련으로 요약된다. 따라서 분권형 헌법개정안은 1) 자치입법권 보장 2) 자치행정권 보장 3) 자치재정권 보장 4) 국가감사범위의 구체화 및 5) 지방정부 대표의 국정참여 규정 등을 포함해야 할 것으로 보인다.
4. 憲法改正과 分權型 自治制度의 效果
포르투갈의 마데이라 특별자치주 사례를 보면 헌법상 자치권 보장 이래 경제적, 소득별 내용을 보면 26년 동안 도시순위 말단에서 2위 도시로 성장했음을 예로 들 수 있다.(이기승, 2006 : 38-46)
마데이라 주(州)는 포르투갈 지방의 ‘섬’지역이다. 본토에서 1천㎞ 거리에 있으며, 아열대성 기후가 특징이다. 면적은 742.5 평방 ㎞로 제주도의 1/2 정도, 인구는 25만 여명으로 제주도의 1/2 수준이다. 마데이라주는 헌법에 의해 특별자치지역으로 규정(제주도는 법률에 근거한 특별자치도임)되어 국방, 외교, 세관, 치안, 사법 이외의 분야에서 독자적인 법으로 집행하는 자치권을 행사하는 주정부이다. 주지사는 대통령(president)으로 불린다. 마데이라는 1976년 포르투갈은 헌법 제정 시 자치권을 확보하고 1978년 주정부와 주 의회를 출범시켰다. 주요법률은 ‘마데이라의 정치적, 행정적 지위에 관한 특별법’이다.
1970년대 이 주(州)는 1인당 연평균 소득이 EU 평균치의 29%에 불과, 포르투갈에서 최하위였으나 2006년 현재 EU 평균의 87%로 수도 리스본에 이어 2위이다. 이와 같은 성장의 주 요인은 1) 자치권 확보에 따른 인적자원 개발 2) EU 지원금의 100% 향유 3) SOS 확충 등에 기인한다. 2004년 헌법 개정으로 ‘자치지역 재정법’을 제정하여 국고지원 기준을 마련하였으며, 이 법에 근거하여 지방의회가 주요 의결권을 행사한다.
마데이라 주정부는 조세권을 확보하고, 30% 범위 내에서 국세의 감액권한도 행사한다. 주예산(州豫算)은 세수 등 자체조달 70%에 국비와 EU 지원금 15%로 구성된다. 조세제도 역시 헌법상 새로운 지방세를 만들 수 있고, 주세(州稅) 세율(稅率)도 조정이 가능하다.
Ⅲ. 國家 分權構造 問題點 診斷
制1節 地方自治制度 滿足度 分析
1. 韓國政府의 分權 評價
지방자치나 지방분권화 정도는 예컨대 지방이양, 재정분담 등에 대한 만족도 분석을 통해서 파악할 수 있다. 허훈(2008), 이승종(2005), 이기우(2005), 홍준현(2008), 이상윤, 이종수(2006), 안영훈(2006) 등의 연구를 들 수 있다. 허훈(2008 : 215-225)은 참여정부 분권정책을 과정을 중심으로 3기로 나누어 평가하였다. 제1기는 분권정책의 기반 다지기, 제2기는 분권 로드맵 집행기, 제3기는 정책결실기이다. 그러나 노무현 정부의 분권정책의 한계는 1) 지식인 위주의 분권제도 2) 시민사회의 분권 활동의 한계 3) 분권과 균형발전의 충돌 4) 분권에 대한 국민 공감대 미흡 5) 재정분권의 실패 등으로 제시하였다. 이승종(2005 : 4-6)은 2005년 현재 지방자치는 집권, 통제, 종속, 갈등의 비중이 커서 당분간은 분권, 참여, 중립, 협력의 필요성을 강조하였다. 구체적으로는 1) 조례제정권 강화 2) 지방자치단체연합의 법률제안권 부여 3) 기관구성의 자율성 부여 4) 지방재정의 확충 등을 들었다. 이기우(2005)는 지방정부를 보는 시각의 전환을 요구하면서 1) 권력의 독점에서 분점으로 2) 상호 연대성의 강화 3) 보충성의 원칙 4) 절차적 정당성의 원리를 강조하고, 구체적으로는 1) 정당공천제 개선 2) 국회 감사제도 개선 3) 감사원 감사제도 개선 4) 지방재정구조 개선을 들었다. 따라서 예컨대 조례의 경우 제한된 범위 내에서의 신체적 자유 구속과 재산권 제한 및 조례로 세목과 세율을 결정할 있도록 제도화 할 필요가 있다.(부산일보, 2008.9.9) 물론 이 경우 지역토호세력의 ‘집단적 부패’를 방지할 수 있는 내, 외부 통제장치 활성화가 선행되어야 한다. 홍준현(2008 : 20-26)은 분권화 정도를 58.8%로 진단하였다. 주요 지표는 조직인사, 사무, 재정 측정지표를 통하여 측정하였다. 이상윤, 이종수(2006)는 시민, 공무원들에 대한 자치만족도 평가 자료를 토대로 지방자치 만족도를 Ｃ+로 평가하였다. 안영훈(2006)은 1991년 지방의원선거 이래 2006년 현재까지 과도한 중앙집권(중앙과 지방사무의 비율은 76:24) 현상이 지속되고 있으며, 지방재정의 구조적 취약성, 지방자치의 능률성과 종합성의 취약 등을 들었다.
2. 組織 人事 評價
조직인사 평가 결과는 77.2%로 분권화 수준이 가장 높게 진행되었다.(홍준현, 2008 : 21) 조직인사 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’, ‘지방공무원 정원’ 증원 등에 기인하여 평가하였다. 사무배분 분야는 중앙행정권한을 자치사무로 이양한 결과에 기인했다.
3. 財政力 評價
부산시의 경우 예산의 80%는 중앙이 관여하고, 20% 이내에서만 시의 자율성이 인정되고 있으며, 이는 전국적인 현상이다. 이와 같은 환경에서 지역에 알맞은 지방자치를 주체적으로 처리하는 것은 불가능하다.
지방자치제 실시 자치재정과 관련한 재정진단 결과 재정분야는 41.4%로 가장 낮다. 재정분야는 자치단체 지출, 재정자주도 등을 토대로 평가하였다.(홍준현, 2008 : 21-22) 재정분야는 ‘지방채 발행총액 한도제’ 도입, 국세와 지방세의 조정이 완료된다면 약 11.2%p 증가할 것으로 예상된다.(2008년 52.7% 추정)
주요 문제점으로는 1) 자치단체 복지예산 증가 2) 자치단체의 국고보조사업 증가 3) 자체사업 예산의 감소 4) 보통교부세 산정수요액과 복지관련 세출 기능 간의 연계 미흡 등으로 중심으로 문제점을 제기하고, 그 개선안으로 1) 국세와 지방세 조정 2) 이전재원의 조정 3) 지방소비세, 소득세제 도입 4) 지방채 신용평가제도와 파산제도 도입 5) 재정 책임성 확보 등을 제시하였다.
制2節 制度的 問題點 分析
1. 地方分權의 問題點
지방분권화의 문제점과 쟁점사항은 1) 법률의 제한으로 인한 자치입법권 제한으로 조례제정 범위의 제약 등을 들 수 있다. 2) 지방이양 문제로서 정부 간 사무, 권한, 책임 불분명의 문제이다. 3) 재정분담 문제로서 중앙정부 중심의 재정제도에 따른 재정의 구조적 문제이다. 4) 정부의 입법과 정책결정에 있어서 지방정부 참여 배제문제이다. 5) 국가감사 범위의 문제 등을 들 수 있다.
첫째, 자치입법권의 문제이다. 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점으로 인한 자치입법권의 무력화이다.
둘째, 행정권의 문제이다. 지방이양문제는 1) 단위사무 중심의 지방이양 추진 2) 단순 집행적 사무의 이양 3) 중앙의 일방적 이양 4) 공급자 중심의 하향적 이양 5) 사무배분 원칙 준수의 미흡 6) 광역-기초 간 불명확 이양 7) 행정, 재정 특성의 불 고려 8) 국가의 포괄적 지도, 감독권의 유지 등이다. 사무배분상의 문제점으로는 1) 단위사무 기준정립의 곤란 2) 사무의 법문 표현과 규정방식의 통일성, 명확성 결여 3) 사무구분 기준의 결여 4) 광역-기초 사무 중복 5) 기관위임사무로 인한 자치권 제약 6) 공동사무기준 결여 등이다. 자치사무와 위임사무의 문제점으로는 1) 자치사무의 개념과 법적 근거의 모호성 2) 위임사무의 개념과 법적 근거의 모호 등을 들 수 있다.
셋째, 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다. 1) 법률이 정한 범위 내에서의 재원에 대한 자유로운 처분 2) 모든 종류의 조세부과 가능성 인정 3) 자치단체 자체의 조시수입 및 여타 재원의 비중 강화 4) 권한과 재원의 동반 이전 등이다. 한편 단체장과 국회의원 등을 대상으로 한 설문조사(국회 지방자치발전위원회, 2006.6 : 20)에 의하면 가장 시급한 과제로 1) 국세와 지방세의 조정을 통한 지방재정 확충(57.8%)1) 중앙권한의 지방이양 3) 감사제도 개선을 든다. 자주재원의 확충방안은 ‘국세의 지방이양’(74.9%)를 들었다.
넷째, 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.
다섯째, 국가의 감사범위 문제이다. 헌법은 국회에 국정감사권을, 감사원에 국가기관 감사권을 부여하여 전방위적인 감사와 중복적인 감사가 심각한 수준이다.
2. 地方分權促進 特別法의 問題點
지방분권촉진 특별법의 문제점을 세 가지로 구분하여 제시한다. 첫째, 지방이양 문제점이다. 국가사무 이양 시 복잡한 절차 등으로 추진 동력이 상실되는 문제이다. 둘째, 지방재정 확충 문제로서 지방재정 불균형 및 형평성 제고가 요청된다. 셋째, 지방역량으로서 지방의 자기자정과 역량 및 지역주민의 자치의식 제고 등이 요구된다.
制3節 2008년 MB 政府의 地方分權 政策
1. 基本方向
가. 地方分權
2008년 2월 출범한 MB정부는 국가경쟁력 강화를 위하여 지방분권을 정책적 수단으로 활용하겠다는 전략이다. 예컨대 시대흐름에 맞지 않는 방만한 정부조직의 중복적 기능을 통합하고, 나누어진 기능을 통합하고, 지방이 맡는 것이 좋은 것은 지방에 맡기겠다는 것이다.
나. 廣域經濟圈 推進
새 정부는 전국에 광역경제권을 만들어 세계적 경쟁력을 갖추게 하자고 한다. 지방경제 활성화를 위해서는 시, 도 단위를 넘어 선 ‘광역권’을 기초로 규모의 경제를 확보하도록 하고, 지방이 수도권에 의존하지 않고 자립할 수 있도록 자립경제 중심, 즉 지역경제 활성화를 유도한다는 구상이다.
2. 地方分權促進 特別法의 推進課題
지방분권촉진 특별법의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 국가의 사무는 자치사무와 국가사무로 이분하였다. 둘째, 지방재정 원천을 확대하고 조례제정 범위를 확대하였다. 셋째, 분권 추진 기구를 대통령 소속 하에 ‘지방분권촉진위원회’를 설치하였다.
지방분권촉진 특별법 상에 규정된 정부의 지방분권 추진과제는 10개로 나누어 조문화 되어 있다.
3. 市, 道知事 協議會 建議事項
시, 도지사협의회의 제안을 자치권, 자주재정 및 중앙과 지방간의 상생관계 추구라는 관점에서 제시한다. 첫째, 실질적인 자치권 보장이다. 이를 위하여 분권 형 헌법 개정, 조례입법권 확대, 중앙-지방간 사무 재배분 등이 요구된다. 둘째, 자주재정이다. 지방재정 확충은 국세, 지방세 조정, 교부세율의 인상, 자주과세권 범위 확대 등이 필수적이다. 이러한 기대효과는 중앙 의존적 재원 구조 탈피로 재정 책임성을 확보할 수 있다는 점이다. 셋째, 중앙과 지방 간의 상생관계 구축으로서 중앙, 지방협력회의 신설, 지방정부협의체 법제화, 광역경제권 활성화 등이 요구된다. 이의 기대효과는 입법, 정책결정과정의 지방의사를 반영할 수 있다는 점이다.
Ⅳ. 國家 權力構造 分權化 方向
制1節 權力構造 先進化 基本 方向과 主要內容
1. 基本 方向
지금까지 학계에서 주장하는 분권의 내용과 방향 및 시, 도지사협의회의 그것들은 대부분 대동소이하다. 선진제국의 경우와 일본의 경우도 분권 형 기조로 헌법을 개정하거나 그러한 방향으로 논의를 진행 중임을 위에서 확인하였다. 다만 일본의 ‘도주제(道州制)’ 개편의 주체는 민간기구인 경제계가 주장한다는 점이 차이점이라면 차이점이다.
21세기 세계화, 정보화, 분권화 시대의 특성을 감안하면, 앞으로 새로운 권력구조 개편을 위해서는 1) 협치 구조의 제도적 반영 2) 수평적, 분산적 구조 정립 3) 연결기능 중심(김광웅, 2006)의 성격을 갖는 정부 권력구조로 그 방향이 설정되어질 필요성이 높다. 따라서 분권형 국가정립의 기본방향으로는 첫째, 국가, 지방정부간 수직적 기능분담으로 행정역량 강화 및 둘째, 권한과 책임일치로 정부 간 경쟁력 강화체계 구축 셋째, 지방재정의 보장 및 넷째, 주민참여의 확대 등을 담을 수 있는 방향으로 그 개정이 요구된다.
이와 같은 틀의 전환에는 무엇보다도 지방분권형 헌법의 개정이 기본적으로 선행되어야 한다. 특히 자주입법권과 과세자주권의 보장을 위한 개헌의 필요성이 높다고 할 것이다. 따라서 분권형 헌법개정(안)의 기본방향으로 1) 지방입법권 보장 2) 합리적 기능배분과 재원배분 3) 감사범위의 구체화 4) 지방의 국가정책결정 참여 제도화 등이 포함되어야 함을 시사한다.
2. 分權型 憲法 改正의 主要 內容
가. 分權型 自治權 確保를 위한 憲法改正
형식적인 자치권을 보장하고 있는 지방분권형 헌법 개정이 요청되며, 국가의 삼권(三權)을 재배분하여 지방정부가 권한에 따른 책임행정 체제를 구축하도록 한다. 즉 조례제정권의 입법권화 및 사무배분의 보충성과 책임성 확보가 요구된다.(이기우, 2008. 9 : 33) 프랑스의 자유스러운 행정(la libre administration)에 대한 벤치마킹이 요구된다고 할 것이다.(최진혁, 2008 : 91-94) 프랑스의 ‘권한배분법’ 등을 예로 들 수 있다.
나. 自主財政 伸張
재정권과 과세권의 보완이 요구된다. 정부 간 과세권을 법률과 조례로 규율하고, 독일 헌법처럼 주요 세목의 공동세화를 헌법에 규정하여 지방정부의 안정적 재원배분을 보장한다. 곧, 지방정부 사무처리비용을 자치 책임 하에 충당하기 위해 필요한 세원을 가져야 하며, 세율도 자율적으로 결정할 수 있도록 하여야 한다.(부산일보, 2008.9.9)
유럽의 지방자치헌장(ECLG : European Charter of Local-self Government) 제 9조는 지방자치단체의 고유 재원을 헌법과 법률로 보장하는데 주요 내용은 세출자주권, 책임과 재원의 대응관계, 과세권, 재정제도의 탄력성, 보조금의 방법과 한계, 기채 발행권 등이다.(권강웅, 2007.11 : 41-42) 구체적으로는 1) 법률이 정한 범위 내에서의 재원에 대한 자유로운 처분 2) 모든 종류의 조세부과 가능성 인정 3) 자치단체 자체의 조세수입 및 여타 재원의 비중 강화 4) 권한과 재원의 동반 이전 5) 법률에 의한 지방재정조정 메카니즘(mécanisme de pé réquation)의 설치 등이다.(최진혁 : 97)
다. 中央과 地方 間의 相生關係 構築
중앙과 지방간의 구체적인 상생관계 구축이 필수적이다. 대통령과 시, 도지사 등 지방정부 대표자로 구성되는 실질적인 지방정책결정협의체를 법정화한다.
라. 監査院은 國家機關의 會計監査에 限定
감사원의 지방감사 범위를 명확히 정리해야 할 것이다. 즉 감사원의 감사는 국가기관의 회계감사에 한정하고 지방정부에 대한 감사는 단일감사 원칙을 적용하도록 제도화한다. 기초자치단체의 경우 감사대비로 인한 행정낭비가 심각한 실정이다. 특히 시, 군, 구의 경우 연간 근무일 수 절반 가까이를 감사 준비에 매달리고 있어 지방행정 수행에 막대한 지장을 초래하고 있다. 국가의 전 방위적 감사제도를 폐지하고, 위법, 의심사항에 대해 중앙부처를 통해 간접적으로 통제하는 방향에서 개선이 요청된다.
마. 地方政府의 國政參與 장치로 ‘지역 대표형 상원(上院)’ 설치
지방정부의 국정참여를 위한 제도적 개선의 필요성이다. 지방자치의 헌법보장의 제도적 장치로 국회에 지방을 대표하는 ‘상원’을 설치하여 지역을 대변, 이익을 보호하고 정부 간 갈등조정 역할 등의 기능을 수행하며, 실효성 있는 지방의 국정참여를 위하여 지방대표로 구성되는 ‘지역 대표형 상원’을 설치하여 국가 입법과정에 반영되도록 한다.(안성호, 2007)
지방 상원 설치의 필요성과 효과성은 1) 국가수준에서 지역을 대표하고 2) 지역단위별 공론의 장을 제공하며 3) 지역과 국가를 직접 연결해 준다는 점 등과, 그것의 효과성은 1) 지방분권의 촉진 2) 지역균형 개발 3) 지역할거주의 보완 4) 국민통합 5) 정치 선진화 등을 들 수 있다. 동일한 맥락에서 국가의사결정 구조를 국가원과 지방원으로 구성하자는 주장도 있다.
바. 地方行政 力量의 增大
중앙정부가 “지방정부에 맡겼더니 오히려 더 잘 하더라”는 평가와 신뢰를 받을 수 있는 지방정부의 역량 신장과 투명성을 확보하여야 한다.(이승종, 2005) 기타 수요자 중심의 교육자체제 도입과 자치행정과 교육행정의 일원화를 위한 러닝 메이트 도입 등 교육감 선출제 및 교육위원회 제도의 개선이 필요하다.
사. 住民 參與
지방정부의 중요한 의사결정 과정에 주민이 직접 참여할 수 있는 기회를 최대한 보장할 필요가 있다. 예컨대 프랑스의 경우 헌법은 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다는 점을 상기할 필요가 있다.(전훈, 2008.7)
프랑스의 개정헌법 제72-1조 제1항은 주민청원권과 직접민주주의(주민투표제 및 지방에 대한 자문)제도를 규정하고 있다.
制2節 其他 先進化 代案
1. 行政區域 改編과 廣域經濟圈
첫째, 조선시대 8도 체제가 확대 개편된 이래 100여년이 넘은 현행 행정구역은 작금의 세계화, 정보화, 지방화 시대에 맞도록 구역개편이 불가피하다. 현재의 행정구역(2008년 현재 246개 지방정부 존속)은 중층구조로 인한 행정, 재정, 인력과 시간낭비, 교통통신의 발달과 문화, 경제권 불일치로 인한 비효율, 광역적 계획의 불가능, 획일적 기관구성, 주민참여 부재 등의 문제를 해결할 수 있도록 구역개편이 요구된다.
둘째, 광역경제권 설정문제이다. 정부는 ‘5+2 광역경제권 활성화’ 추진을 가속화하고 있다. 주요 내용은 1) 규모의 경제 2) 지역 간 연계, 상생 3) 지역별 특성화 4) 지방분권이라는 4대 정책기조를 강행한다는 방침이다. 전국 7대 지역과 특성화는 1) 수도권(글로벌 비즈니스) 2) 충청권(첨단산업) 3) 호남권(문화예술) 4) 동남권(기간산업, 물류) 5) 대경권(첨단지식산업) 6) 강원권(관광, 휴양) 7) 제주권(국제자유도시) 등이다.
2. 機關構成과 政府形態의 多樣化
지방정부 구성의 다양화로서 예를 들면 법인 형 자치정부, 비법인형 지방정부, 특별자치구 등을 들 수 있다. 예컨대 행정 단위 형 지방정부(비법인형)의 경우 주민이 단체장과 주요 공무원을 공모방식으로 선출하는 제도 등이 그것 들이다. 즉, 자치단체의 종류 구성, 계층 등에 대하여 헌법에 규정하고 자치단체가 선택할 수 있도록 제도적으로 보장한다.
Ⅴ. 나가는 글
본 연구는 21세기 선진 형 지방자치를 이루기 위해서는 20 여년이 지난 한국헌법을 지방분권형 헌법 개정을 통해서 1) 분권과 재정 확보 2) 지방자치의 역량 및 책임성과 경쟁력 확보 3) 주민참여 장치의 보완 등으로 접근하여 권력구조 선진화를 위한 첫 발을 내딛을 수 있도록 해야 할 것임을 제언하였다.
특히 분권형 자치권 확보를 위한 헌법의 개정, 자주재정의 신장과 정부 간 관계의 수평화 등과 감사제도의 개선, 정부정책결정 과정의 지방대표 국정참여, 지방행정 역량의 증대와 주민참여 제도를 활성화 시킬 수 있는 제도적 개선으로서의 구역개편과 기관구성 형태의 다양화를 통한 제도개선의 선진화가 요구된다.
본 연구의 의의는 첫째, 21세기 국가 환경변화를 촉발시키는 유비쿼터스 지식정보사회, 감성사회 대두에 맞는 권력구조 개편의 이론적 논의와 근거 및 구체적인 분권형 헌법 개정(안) 조문을 예시해 봤다는 점에 있다. 특히 프랑스와 마데이라 주정부 사례의 효과성을 참고할 수 있다. 둘째, 정책적 시사점으로는 분권형 지방정부로의 구조개편의 단서 제공 및 그러한 연구결과에 따른 개편내용과 방향을 구체적으로 모색해 보았다는 점이며, 정책적 유용성이라면 한국의 정치 문화적 환경과 21세기 환경변화에 따른 주민 지향적 국가권력 구조와 지방분권형 자치선진화를 기하기 위한 분권형 구조 개편이 요청된다는 점의 재확인이었다. 셋째, 본 연구의 한계와 후속연구 과제를 예시하면, 먼저 본 연구의 한계점은 문헌중심 연구이다 보니 연구의 객관성과 심층적 분석이 부족하다는 점을 들 수 있으며, 이를 위하여 가능한 실증연구 자료를 중심으로 접근하고자 하였으며, 따라서 후속연구 과제로서는 이와 같은 객관성과 심층적 연구를 위한 실증적 연구를 통하여 분권형 자치정부 수립을 위한 여론 형성의 필요성과 그의 구체적인 실천계획에 대한 후속연구가 수행될 필요가 있다.
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