이 연구논문은 2009년 12월 한국공공관리학회 동계학술대회 발제문임. 무단인용을 금함.
대(對) 몽골 ODA정책 전환과제
이종수(중앙대학교)
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< 논문 개요 > 본 연구는 근래 심각해진 지구 기후변화에 대응하기 위한 녹색성장과 협력에 대하여 대외협력적 차원의 ODA사례를 한국의 대(對)몽골 ODA 지원시책을 중심으로 탐색하여 ODA의 제도적 실태와 쟁점 등을 분석한 후 정책적 전환방향을 제시하고자 한다. 본 고가 대(對) 몽골 ODA에 주목하는 이유는 아시아 빈국 중의 하나이면서, 지리적 근접성과 문화적 동질성 및 무한한 자원을 보유한 국가라는 점에 있어서 자원외교 수립에 많은 도움을 줄 것이기 때문이다. 본 연구의 논리전개 구조는 첫째, 공적개발원조의 의의와 역사 둘째, 대몽골 ODA 현황 제시 셋째, ODA 주요 쟁점과 문제점 분석 및 넷째, 대몽골 ODA의 한국적 발전과제를 1) 원조의 양적 확대 2) 원조 효과성 3) 농촌간 협력 제고 측면으로 구분하여 제시하고, 이어서 몽골 ODA 지원방향과 발전과제로 ODA와 녹색농업, 로컬푸드 교역 등을 중심으로 저탄소 녹색산업발전 방향을 제시하였다.
주제어 : 녹색성장, 공적개발원조(ODA), 대외협력, 녹색농업과 로컬푸드 |
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目 次 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. ODA 主要槪念과 몽골支援 現況分析 Ⅲ. ODA 支援內容上 主要 爭點과 問題點 Ⅳ. 對 몽골 ODA의 綠色成長 協力과 課題 Ⅴ. 나가는 글 參考文獻 |
Ⅰ. 들어가는 글
2009년 12월 덴마크 코펜하겐에서는 제15차 기후변화협약 당사자 총회가 열리며, 세계는 온실가스(CO2 배출기준) 세계 9위인 한국도 목표치를 제시하라고 요구(중앙일보, 2009.11.6)함에 따라 정부는 녹색성장위원회를 중심으로 녹색성장전략의 일환인 철도중심 교통체제도입, 태양열 주택 등을 통하여 저탄소문제를 해결하고자 한다. 정부는 아시아 지역 ‘그린 ODA’를 통하여 물, 산림, 농업, 환경 등의 원조를 강화할 계획이다(지구촌가족, 2009.7)
다른 한편 세계는 슬로우시티, 슬로우 푸드, 슬로우 투어 등의 ‘느림의 미학’과 신토불이, 지산지소(地産地所) 등 명소와 명품 지역만들기 등을 통한 지역농산물의 생산과 소비 및 구체적인 전원생활체, 1사 1촌 자매결연 등의 도농공동체 결성을 활성화시켜 나가고 있다. 특히 국제화에 대한 지역적 대응인 Local Food와 지역문화 재발견 및 지역의 정체성구축과 문화, 경제적 독립, 환경보전과 식량안보 등의 공익보호적 측면에 기반한 안전한 먹거리 확보 등을 추구하고 있기도 하다.
2009년 현재 우리나라는 국제적으로는 경제, 사회문화적 선진국임에도 불구하고, 국제사회에서의 국가이미지는 낙후 국가이다. 그 원인은 여럿이 있겠으나 개도국 등 저개발국가에 대한 원조 부족이 한 요인이다. 따라서 국가 위상에 알맞는 국제원조(ODA : Official Development Assistance)를 통하여 국제사회에 이바지함과 동시에 인류 평화 유지에 기여할 필요성이 높다.
ODA는 이러한 노력의 가장 적극적인 움직임의 하나로 기술과 물자의 지원과 발전경험의 공유를 지원하는 활동이다(외교백서, 2009 : 178). UN은 ‘새천년 개발목표'(MDGs : Millennium Development Goals)를 설정하고 개발협력과 범지구적 과제해결을 위한 공동의 노력을 기울이고 있다.
개도국 지원의 필요성은 1) 인도적 책무 2) 무한경쟁과 상호의존 3) 글로벌이슈에의 대처 4) 개발협력의 수혜자 5) 한국 개발경험의 개도국에의 적절성 등 5가지이다. 즉 개도국을 UN을 통해서 지원하는 이유는 선진국들이 대외원조를 통해 자국의 이익을 화보할 수 있으며, 그러한 원조활동은 다자간 협력의 틀 속에서 이루어질 때 더 효율적이기 때문이다.
본 연구를 수행하게 된 이유는 개도국 중 한국의 대(對)몽골 ODA 지원시책의 문제점과 활성화방안을 탐색하기 위하여 먼저 ODA 개념과 우리나라의 개도국 지원상황을 아시아 개도국의 하나인 몽골을 중심으로 분석하고, 2008년 현재를 중심으로 ODA의 제도적 실태와 쟁점, 문제점 등을 탐색한 후 정책적 대응방안을 제시하는 목적에서 접근하게 되었다. 본 고가 대(對) 몽골 ODA에 주목하는 이유는 아시아 빈국 중의 하나이면서, 지리적 근접성과 문화적 동질성 및 무한한 자원을 보유한 국가라는 점에 있어서 양 국가 간 지원관계의 재설정은 아시아에서의 우리나라의 위상 확립과 자원외교 수립에 많은 도움을 줄 것이기 때문이다(이종수, 2009.8.26). 본 연구의 논리전개 구조는 첫째, 공적개발원조의 의의와 역사 둘째, 대몽골 ODA 현황 제시 셋째, ODA 주요 쟁점과 문제점 분석 및 넷째, 정책적 대응전략의 순으로 제시하고자 하며, 연구의 방법은 정부간행물과 학술지 중심의 문헌연구를 중심으로 이루어졌다.
Ⅱ. ODA 主要 槪念과 몽골支援 現況 分析
제1절 ODA의 意義
1. ODA 槪念
공적개발원조(ODA)는 중앙, 지방정부를 포함한 공공기관이 개도국의 경제발전과 복지증진을 위하여 개도국이나 국제기구에 공여하는 증여(Grant) 및 양허성 차관(concessional loan)이다. 증여는 무상원조, 양허성 차관은 유상원조라고 한다(외교부 홈피). 기타 배상, 기술 원조 등의 형태를 띠기도 한다.
한국은 1969년 800억원을 국제사회로부터 지원받은 이래 2009년 현재 9,350억원을 동남아, 아프리카, 남미 등에 지원하는 ‘원조공여(供與)’국으로 탈바꿈했다(조선일보, 2009.11.7,토).
2. ODA의 構造와 DAC
ODA는 양자간 원조와 다자간원조로 구성되고, 양자간 원조는 다시 무상원조와 유상원조로 구성된다. 이를 < 그림 -1> 로 제시한다.
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양자간 원조 |
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ODA |
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다자간 원조 |
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유상원조 |
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무상원조 |
출처 : 외교통상부(2009.4).
양자간 원조는 공여국이 직접 수원국에 대하여 자금이나 물자를 지원하는 체제이며, 이는 대가없이 기술이나 재난을 지원하는 무상원조(외교통상부, KOICA)와, 자금이나 기술을 유상으로 지원하여 상환받는 유상원조(기획재정부, 한국수출입은행)로 구분된다. 한편, 다자간 원조는 UNDP, World Bank 등 국제기구를 통해 분담금 등을 지원하는 구조이다(외교통상부, 2007.2).
OECD의 개발원조위원회(DAC : Development Assistance Committee)는 24개 전문위원회 중의 하나로 주로 개도국의 원조를 담당한다. 2009년 현재 가입국은 22국가 1기구(EU)이다. DAC의 ODA 권고는 ODA 규모가 국민총소득(GNI)의 0.7% 유지, 무상원조(Grant), 비구속성 원조(untied aid), 최빈국가 우선, 민주화, 인권, 거버넌스 향상, ODA의 효율성 제고 등의 내용으로 구성된다.
DAC는 개도국에 대해 ODA를 1억달러 이상 원조하거나 공적개발원조가 국민순소득의 0.2%를 초과해야 가입할 수 있다. 한국은 2015년까지 0.25%로 올린다는 목표 때문에 정식가입이 확정됐다. DAC 24번째 회원국이 된다(국민일보, 2009.11.15). 한국의 ODA 집행체제는 < 표- 1 >과 같다(손혁상, 최정호, 2007 : 147).
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협력형태 |
실시기관 |
주무부처 | |
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양자간 |
무상원조 |
한국국제협력단 (KOICA) |
외교통상부 |
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유상원조: 개발협력차관(EDCF) |
한국수출입은행 |
기획재정부 | |
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다자간 |
국제기구출자금: 국제부흥개발은행(IBRD), 아시아개발은행(ADB) 등 국제개발금융기관 |
한국은행 |
기획재정부 |
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국제기구분담금 : UN 등 |
외교통상부 |
외교통상부 | |
출처 : 손혁상, 최정호(2007 : 147).
대몽골 ADB의 경우 지원한도는 2년간 48.3백만달러 수준이고, 특정사업지원 한도는 총사업비용의 80% 수준이다(한국수출입은행, 2007.4 : 23).
3. 한국의 ODA 역사, 지원 규모와 대상
한국은 1949년 해방이후 50년대까지 무상원조를, 1959년부터 유상원조를 받았다(김영일 외 : 141). 1991년 순공여국이 되고, 1995년 수원대상국에서 졸업하고 지원국이 되었다. 2006년 국무총리를 위원장으로 하는 국제개발협력위원회가 설립되었다(외교통상부, 2006 : 75).
2009년 현재 한국의 ODA 지원규모와 대상을 차례로 소개한다. 첫째, ODA 규모를 소개하면 2009년 5월 정부(국제개발협력위원회)는 ODA 지원규모를 1조 860억원으로 확정했다(매일경제, 2009.5.1). 이는 GNI 대비 0.102%이다. 양자협력에 7천 945억원(무상 4천 445억원, 유상 3천 500억원), 다자 협력에 2천 915억원이다.
2008년 우리나라의 ODA는 총 7.97억달러를 제공하였다. 구체적으로는 양자원조 5.2억달러(65.2%), 국제기구를 통한 다자원조 2,77억달러(34.8%), 양자원조 중 무상원조 3.49억달러, 유상원조 1.70억달러였다. 이상의 내용은 아래 < 표-2 >와 같다(외교백서, 2009 : 179).
< 표-2 > 2008년 한국 ODA 현황
(단위 : 백만달러, 순지출 기준)
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2007년 |
2008년 |
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ODA 총액 |
699.06 |
904.22 |
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양자원조 -무상원조 - 유상원조(EDCF) |
493.47 361.28 132.19 |
626.68 349.20 277.48 |
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다자원조 |
205.59 |
277.54 |
|
ODA/GNI |
0.07% |
0.09% |
출처 : 외교백서(2009 : 179).
2007년보다 6.99억달러 증가하였으나 무상원조의 비중은 67.2%로, 양자원조의 대부분을 무상원조로 제공하는 OECD DAC 회원국과 비교하여 유상원조 비율이 높다(외교백서 : 179).
둘째, ODA 지원대상 국가를 보면, 2009년 현재 중점지원국은 아시아, 지원확대국가는 아프리카, 전략적 지원국가는 중남미, 동구, 독립국가연합, 중동 등을 선정하였다(매일경제, 2009.5.1). 국가별 규모는 캄보디아, 몽골, 베트남, 스리랑카, 인도네시아 등 상위 10 개국에 전체 무상원조액의 35.5%, 상위 20개국에 54.3% 이상이 지원되었다(외교백서 : 182-183).
< 표- 3 > 중점 지원국가 현황
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지 역 |
국 가 |
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아시아 |
라오스, 베트남, 인도네시아, 필리핀, 캄보디아, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 |
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중남미 |
과테말라, 파라과이, 페루 |
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동구, CIS |
우즈베키스탄, 카자흐스탄 |
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아프리카 |
가나, 이디오피아, 케냐, 콩고, 탄자니아, 이집트(추가) |
출처 : KOICA(2009) ; 조선일보, 2009.11.7.
제2절 몽골지원 개관
1. 몽골지원 현황과 지원 내역
2000년대 전반기 대몽골 ODA 지원 현황과 지원내역은 < 표-4 >, < 표-5 >와 같다.
< 표-4 > 대몽골 ODA지원 현황
(단위 : 백만달러)
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구 분 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
합 계 |
|
이국간원조 |
156.9 |
147.4 |
163.4 |
162.5 |
167.1 |
797.3 |
|
(유상원조) |
25.8 |
25.6 |
38.5 |
29.4 |
34.8 |
154.1 |
|
다국간 원조 |
60.6 |
64.3 |
45.1 |
85.8 |
94.8 |
350.6 |
|
(유상원조) |
48.7 |
52.5 |
33 |
74.7 |
80.9 |
289.8 |
|
ODA합계 |
217.5 |
211.7 |
208.5 |
248.3 |
261.9 |
1,147.9 |
|
(유상원조) |
74.6 |
78.1 |
71.6 |
104.1 |
115.8 |
444.2 |
출처 : OECD DAC 통계자료(2006).
2005년 12월 현재 몽골은 수출구조 및 재정수입 기반이 취약하여 국제기구 및 선진국들의 원조자금 의존도가 크다. 그러나 IMF, ADB 등이 개혁프로그램과 관련하여 자금지원을 계속할 의사를 표명하고 있어 국제원조자금 유입이 지속될 전망이다(수출입은행, 2006 : 21). 2008년 기준 몽골에 대한 지원액은 1158.9만달러이다(조선일보, 2009.11.7, 5면).
몽골에 대한 ODA는 1991-1994년간 총 15.08백만불을 지원하였다. 주요 분야는 연수원 초청, 전문가 파견, 봉사단 파견 등이며, 사업별로는 개발조사사업 4건(1.08백만불), 프로젝트형 사업 14건(4.78백만불), NGO 지원 4건 등이다(<표-5> 참조).
< 표 -5 > 2005년도 ODA 지원 내역
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구 분 |
지원 내역 |
비 고 |
|
계 |
2,472 천불(10위/127개국) |
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연수생 초청 |
11과정, 50명(215천불) |
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의료단 파견 |
1명(68천불), 한의사 1명(계속) |
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봉사단 파견 |
74명(1,407천불), 신규 25명(일반단원 6명, 팀제봉사단 15명, 협력요원 4명) |
|
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개발조사 |
1건(326천불) - 정보통신분야 개발 마스터 플랜(05-08/600천불/326천불) |
사업기간/총사업비/05년 사업비 |
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프로젝트 |
2건(330천불) : 신규 1건, 계속 1건 - 식수개발사업(05-06/500천불/300천불) - 축산위생검역능력 개선사업(04-05/400천불/30천불) - 예비사업 1건 : 디지털컨텐츠진흥센터지원사업(05-06/250천불) |
사업기간/총사업비/06년 사업비 |
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NGO 지원 |
4건(125천불) 그린홈치과진료사업(덴탈서비스인터내셔널/17천불) 축산시범마을개발사업(지구촌나눔운동/49천불) 사랑의 집짓기 사업(한국의 사랑의 집짓기 운동연합회/30천불) 길거리 청소년을 위한 교육지원사업(한마음한몸운동본부/29천불) | |
출처 : 외교통상부, 『몽골개황』(2006. 4 : 76).
근래 한국의 대몽골 투자는 2005년 12월 현재 1억 1천만불(＄)이다. 몽골정부에 등록된 한국 기업은 동년 현재 843개 기업이 있으며, 주요 투자분야는 무역, 요식업, 관광, 운송, 경공업, 보건, 미용업 등으로 아직은 활발한 지원이 이루어지고 있지는 못하다(외교부, 몽골개황, 2006).
2. 몽골의 국제 신인도
첫째, 외채상환 관련 외채규모는 큰 편이나 자익채무가 대부분이다(수출입은행해외경제연구소, 2009.2 : 12). 둘째, 경상수지 적자에 따른 외환보유액 감소로 외채상환 악화우려가 있다. 셋째, 국제시장 평가 관련 국제신인도는 S&P는 B+, Moody's는 B1, Fitch는 B+등의 국제평가기관의 평가를 받고 있다. 넷째, 경제동향과 잠재력은 1) 경제측면의 구조적 취약성이다. 취약한 경제구조는 국제원자자재 가격 등 외부요인에 민간하다. 2) 산업기반 부족과 경제구조 취약으로 성장에 한계를 갖고 있다. 중국과 러시아 중심의 교역의존도가 높다. 3) 인프라 부족으로 물자의 효율적 이동에 제약을 갖는다. 4) 외부의존적 경제(ODA 등)구조를 띠고 있다(수출입은행 해외경제연구소, 2009.2)
몽골의 주요 潛在力은 풍부한 광물자원 보유로 경제성장 동력을 확보하고 있어 외국인 투자유입이 지속되고 있다(수출입은행 해외경제연구소, 2009.2).
끝으로, 한국과의 관계는 2006년 5월, 정부간 신재생 에너지분야 협력 MOU 체결, 2008년 4월 축산품 안전관리시스템 구축사업 체결, 동년 5월 동몽골 할흐골지역 농업개발마스터플랜사업 체결 등을 수립하였다. 2008년 10월 한, 몽골 총리회담이 이루어졌다(뉴시스, 2008.10.15). 주요 내용은 몽골 ODA를 “2021국가개발전략”에 우선적으로 활용하도록 중점지원하며, 동 몽골 농업개발 마스터 플랜(KOICA), 장학생 확대 등에 따른 지원, 황사방지와 고비사막화 방지책 등도 포함되었다.
3. 몽골지원 사업의 부처별 프로그램과 평가
정부의 부처별 지원 내역을 몽골을 중심으로 살펴 보면, 과기부의 개도국 과학기술지원사업, 교육부의 개도국 교육정보화 지원, 해외 한국학지원, 외국인 장학생지원, 국제청의 국세청 공무원 교육 훈련, 노동부의 산업안전보건공무원 초청 연수, 농림부의 축산물 개발 컨설팅, 문화재청의 문화재 보존과학, 보건복지부의 한방해외의료봉사활동지원, 산림청의 사막화 방지사업, 산업자원부의 아시아중소기업 경영인 연수, 외교통상부의 해외 한국전공 대학원생 장학제도, 한국어 펠로우십 등이다(경실련, 2008 : 19-26).
한국의 ODA 지원은 외교부(한국국제협력단)과 수출입은행이 주가 되지만, 그 이외 중앙부처와 지방자치단체들이 개별적으로 사업을 시행하고 있다(경실련 국제위원회, 2008.6). 예컨대 서울시는 강유역 개발을, 경기도는 교육을, 강원도는 새마을 운동 경험 등을 지원하고 있다.
한국의 ODA는 지난 20여년 간 꾸준히 증가하여 왔으나 원조액, 지원방식, 원조 구성 및 지역 안배 등에서 몇 가지 문제점이 드러난다(고경민 외 : 74). 1) 한국의 경제규모에 비해 규모가 작다. 2) 다자간 원조에 비해 양자간 원조 비중이 높다. 3) 유상원조의 비중이 무상원조에 비해 높다. 4) 양자 간 원조의 대부분은 구속성 원조이다. 2007년 현재까지의 ODA 지원효과는 1) 유, 무상원조의 긍정적 효과 미미 2) 수출증진효과 미미 3) FDI 효과 미미 등으로 미약하게 나타나고 있는 것으로 평가된다(이계우 외 : 69-72).
Ⅲ. ODA 支援內容上 主要 爭點과 問題點
이하에서는 ODA의 쟁점을 제시하고, 주요 문제점으로 원조 규모 과소, 지원주체, 효과 평가, 국민의 지지정도 측면을 중심으로 제시하고 주요 시사점을 찾고자 한다.
1. ODA 주요 쟁점과 문제점
몽골 등 기타 지원대상국들에 대한 ODA 지원정책의 쟁점은 목적, 규모와 구성, 효율성 측면에서 제기되고 있다. 1) 무엇보다도 ODA 목적의 불명이다. 누구를 위하여, 어떤 이익을 위해서 국제사회에 이바지하느냐 등의 국민적 합의가 이루어져 있지 못하다. 2) 지원규모에 있어 OECD회원국들은 GNI 비율로 평균 0.31%를 지원하고 있다. 한국은 2012년까지 0.15%를 계획하고 있을 뿐이다. 3) 효율성 면에 있어서 우리나라의 ODA는 무상, 유상원조 이원구조로 이루어져 국내 지원기관 간 조정이 어렵고(강선주, 2008. 4), 수원국들의 필요를 반영하지 못하여 비효율을 초래하고 있다(이종수, 2009.8.26).
ODA 문제점은 1) 경제력 대비 원조규모의 과소화 2) 무상원조 비율의 저조, 3) 비구속성 원조 비율이 저조 등과(김영일, 유웅조, 2008) 다른 한편 다양하고 일관성 없는 지원과 긍정적 효과의 부재 문제점이다(이계우, 박지훈, 2008). 4) 지원주체의 분산 및 5) 여론의 관심과 지지 부족 등을 들 수 있다.
첫째, 원조규모의 과소 문제이다(김영일 외 : 144) 경제력 대비 원조규모의 과소화 및 무상원조 비율의 저조, 비구속성 원조 비율이 저조 등이다(김영일, 유웅조, 2008). 2006년 기준 국제사회의 GNI 대비 ODA 평균이 0.31%인데 비해 한국은 0.05%로 1/6 수준으로 극히 저조하다(고경민 외, 2008 : 74). 한국은 OECD DAC 22개 회원국과 비(非) DAC 7개국(한국, 슬로바키아, 아이슬란드, 체코, 터키, 폴란드, 헝가리)을 포함하여 총 22개국 중 최하위인 29위이다(http://www.odakorea.go.kr.).
둘째, 지원주체의 분산이다. 중앙정부(국가)의 ODA 지원사례는 위에서 본 몽골지원 프로그램사례에서도 나타나듯이 부처별 중복정도 등의 문제가 심각하다(경제정의실천시민연합, 2008). 예컨대 2009년 몽골에 대한 녹색혁명프로그램 지원의 경우 강원도가 온실을 짓고, KOICA가 채소재배 온실지원사업을 통하여 과채류(오이, 토마토, 고추, 가지 등)등을 시판중(연합뉴스, 2009.8.13)이라는 지원사례에서도 그 일면이 감지된다. 지방정부의 ODA 지원사례 또한 서울시의 베트남 하노이에 홍강개발협력사업 지원, 경기도의 카자흐스탄 한국문화 교육사업(경제정의실천시민연합, 2008.6.2) 등으로 분산되어 다각도에서 이루어지고 있어 그 효율성이 문제시된다. 다른 한편 민간의 개별 지원사업도 다각도에서, 다른 분야별로 이루어지고 있어 같은 문제가 발생되고 있다.
셋째, 부국의 중산층 돈을 모아 빈국의 부패한 정권을 돕는 문제를 방지할 수 있는 ‘프로그램 효과 평가’가 반드시 이행되어야 한다(조선일보, 2009.11.13). 선진국 ODA가 수혜국 지배엘리트의 권력강화를 위한 도구라고 비판(Wood, 1986 ; Hayter & Watson, 1985)하고 있음을 주의해야 한다.
넷째, 여론의 관심부족과 국민의 지지 부족이다(김영일, 유웅조, 2008 : 154). 이에 대해서는 지원결과의 가시적인 성과나 효과, 양국 간 우호 증진이나 수원국민의 민족도 등을 적극 홍보하여 여론과 국민의 지지를 얻어내야 할 것이다.
2. ODA 집행과 정책상 문제점
ODA 무상원조와 관련된 문제점으로 ODA 집행과 정책문제점을 든다(경실련, 2008 : 28). 첫째, 정책집행상 문제점이다. ODA 집행의 문제점은 실적자료 부재, 결산문제, 부처별 ODA 사업 이해부족, 사업의 인수,인계 허술 문제를 들 수 있다. 예컨대 부수적 업무 취급, ODA 통합예산시스템 부재 등이다. 1) 부처마다 ODA 사업을 집행하였으나 사업자료를 제시하지 못한다. 2) 각 부처별 ODA 담당자등의 이해부족이다. 3) ODA 사업상 주요 내용의 인수인계의 허술 등을 들 수 있다. 둘째, ODA 정책상 문제점으로는 1) ODA 목적과 불합치, 2) 부처별 중복과 비전문성, 3) 부처별 ODA 사업종합계획 부재 등을 들 수 있다. 이러한 내용들은 위의 제2장 제2절 2항 몽골지원프로그램 부처별 평가에서 도출된 사항들이다.
3. 시사점
이상과 같은 문제점 분석을 통하여 다음과 같은 정책적 대응전략의 필요성을 시사받을 수 있다. 첫째, ODA는 국제외교정책의 틀 내에서 입안되어야 한다. 특히 ODA의 효율성 제고를 위해 중앙기구설치를 고려할 필요가 있다(안병준, 2009.10.23 ; 박성훈, 2009.10.27). 둘째, 원조예산의 확대와 무상원조를 증대시키고, 유상원조를 줄여야 한다. 한국이 2012년까지 ODA GNI 대비 0.15% 목표를 달성하기 위해서는 유상원조의 지출확대와 동시에 무상원조 증액이라는 2가지 접근이 동시에 이루어져야 할 것으로 보인다. 한국의 무상원조 비율은 2006년 현재 약 31.5%인데, DAC 평균 81.8%에 비한다면 훨씬 뒤진다. 2009년 상반기 의결된 ODA규모는 1조 860억원으로 GNI 대비 0.102% 수준에 불과하다. 우리의 경제규모에 알맞은 규모라면 유, 무상원조를 합하여 30억 달러는 되어야 한다. 셋째, 대외원조기본법(가칭)등 법제화가 필요하다. 호주, 핀란드, 프랑스, 독일 등은 대외원조를 위한 법률을 구비하고 있다. 여기에서 원조의 목적, 이념, 대상국, 평가와 감시 시스템 등의 내용을 법제화 할 수 있다. 넷째, 민간부문과 적극 협력하여야 한다. 미국의 경우 2005년 개도국으로 유입된 자금 중 공공부문은 16.8%, 민간은 83.2%로 민간의 영향력이 엄청나다. 이처럼 민간부문과의 협력을 통한 지원체제(governance)를 개발해야 한다. 다섯째, 특히 개도국의 우선순위에 근거한 개발사업 투입프로그램을 개발해야 한다(이종수, 2009.8.26). 즉 수원국의 수요(needs)를 충분히 반영하여 투자사업의 극대화를 기해야 할 것이다.(권율, 2008) 여섯째, OECD DAC에 가입한 이후는 DAC 지침을 최대한 고려한 ODA를 이끌어 내야 할 것이다.
끝으로, 국민의 관심과 정치적 지지를 확보하여야 한다. 국민들의 ODA에 대한 성원과 지지없이는 그 규모를 증대시키기가 어렵다. 따라서 여론과 정치적 지지를 이끌어 내어 국민들을 설득하여야 할 것이다(외교백서, 2009 : 187). 2009년 11월 외교부의 의뢰를 받아 실시한 여론조사에 의하면 국민 72%는 “대외 원조가 국가 이미지와 지위향상에 기여”한다고 긍정적으로 평가하고 있으나, “지원 규모 증대”에 대해서는 현 수준 유지(53%), “줄이거나 중단”(28%)로 부정적(조선일보, 2009.11.9)임에 따라 국민의 지지를 얻을 수 있는 지혜를 모아야 할 것이다. 예컨대 대외원조 확대와 군사적 기여측면을 보면, 세계적 경제침체기에 국민의 사회안정망사업 확충을 위한 재원도 부족한데 어떻게 남의 나라를 돕느냐 및 해외 파병확대에도 부정적이다(국민일보, 2009.11.15).
Ⅳ. 對몽골 ODA의 綠色成長 協力課題
1. 주요 과제와 정책방향
2010년 OECD/DAC에 가입하는 경우 2005년 3월 OECD/DAC가 원조효과성 제고를 위한 파리선언(Paris Declaration on Aid Effectiveness)의 주요 목표와 세부기준을 충족시킬 수 있어야 할 것이다(권율, 정지선, 2008.8). 예를 들면 수원국의 주인의식(ownership), 공여국 원조의 수원국 개발전략 시스템 일치(alignment), 성과중심의 관리(managing for results), 상호책임(mutual accountability) 등 5가지가 주 내용이다. 또한 구체적인 12개 지표를 설정하여 2012년까지 각 지표에 대한 효과적인 원조추진체제 구축을 권고하고 있다(권율, 정지선, 2008).
첫째, 수원국의 주인의식(ownership)을 들 수 있다. 수원국의 개발정책, 전략 및 원조활동을 적극 주도하는 대로 지원한다.(권율 외 : 12) ‘파리선언’은 그 지표로 실행가능한 개발전략 유무를 들고 있다. 둘째, 공여국 원조의 수원국 개발전략 시스템 일치(alignment)문제이다. 수원국의 경우 자국의 프로세스 및 시스템 강화를 위한 노력이 충분치 않고, 이에 대한 공여국의 지원 역시 부족한 실정이다. 셋째, 성과중심의 관리(managing for results) 체제가 활성화되어야 한다. 넷째, 상호책임(mutual accountability) 확보이다. 수원국과 공여국은 기존 국가 메커니즘에 따라 원조효과성 관련 합의된 사항의 상호 이행성과를 공동으로 평가해야 한다. 이를 위하여 모든 국가가 상호성과 측정체제를 도입해야 할 필요가 있다.
한편, 원조효과성 제고 측면에서도 한국은 현지 조달시스템 사용, 원조 예측성, 원조 언타이드 강화가 요청되고 있다. 특히 타 공여국과의 공동제도와 절차 활용, 현지조사 및 국가 분석의 공동실시와 관련 매우 미미한 성과를 보여 공동평가(joint evaluation) 등을 시행할 필요가 있다.
첫째, 원조 언타이드의 경우 DAC 평균 언타이어율은 90%가 넘으나, 한국은 80% 이상이 타이어드 또는 부분 타이어드 방식이어서 2010년까지 단계적 언타이드 추진이 요구된다(권율, 정지선 : 6). 둘째, 원조 공여국의 역할 분담이다. 선진 공여국 주도로 역할분담 움직임이 강화되는 추세에서, 원조규모가 작고 경험이 부족한 한국의 경우 국제사회 노력에 동참하는 동시에 우리만의 비교우위 분야를 개발, 발전시켜야 할 것이다. 셋째, 원조정책의 수립, 효과성 제고와 국민적 지지의 확보이다. 특히 원조정책 수립 및 시행, 효과성 제고와 양적 확대의 중요성에 대해 정치적, 국민적 지지를 확보해야 한다.
2. 몽골 ODA 지원 방향
2009년 현재 몽골정부는 농지개발과 농업육성을 위해 동몽골의 광할한 평야를 농토로 바꾸려는 ‘할흐골’지역 농업개발사업을 추진중이다. 정부(KOICA)도 2010년부터 농업과 정보통신분야를 중심으로 대몽골 ODA 지원사업을 활성화하고자 한다(포커스 인 아시아, 2009.8.14). 사업이 성공적일 경우 우리나라의 해외식량 공급기지 확보가 가능해진다. 따라서 주요 추진 방향으로는 첫째, 차별화된 몽골 ODA 전략이 수립되어야 한다. 참고로 기존의 ODA에서 효율화를 위한 방안으로서 라오스 현지담당자(KOICA)와 아시아 개발은행 직원과 인터뷰한 결과를 < 표-6 >에 정리한다(이요한 : 210 참조).
< 표-6 > ODA 효율화 방안
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기존 ODA |
효율화 방안 |
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ODA 사업순위 |
공여국이 우선순위 결정 |
현지 필요에 따른 정부 및 기관과의 협의를 통해 결정 |
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상호관계 |
일방적 관계 |
호혜적 관계와 파트너십 |
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ODA 후속방안 |
프로젝트 종료 후 철수 |
현지의 자급 및 자생적 결과에 초점 |
출처 : 이요한(2008 : 202).
예컨대 라오스는 1) 농촌개발 2) 교육 3) IT를 3개 원조 중점분야로 선정해 줄 것을 요청한다. 따라서 이에 대한 대응책은 현지에 대한 이해와 현지화 된 프로그램 실시 및 심층적 수요 조사를 통한 우선순위 설정이 요구된다(이요한, 2008: 202). 몽골의 경우도 유사한 요청사항으로 교육, IT, 농업 등에 우선순위를 두어줄 것을 요청하고 있다. 따라서 몽골이 중시하는 농업개발계획과 연계할 수 있는 ODA 전환이 필요하다. 이것은 저탄소 녹색산업과도 맥을 같이 한다.
둘째, 몽골지역의 현지 집중 연구이다. 2008년 몽골은 한국의 주요 무상원조 협력대상국이 되었으며 1,158만 달러를, 2009년 1,275만 달러를 지원한다(포커스 인 아시아, 2009.8.14). 2009년 현재 KOICA 단원 73명이 몽골에서 활동 중이며, 몽골 공무원 등 56명을 국내에서 연수시킬 예정이다. 그러나 보다 심층적 연구를 위해서는 몽골전문연구자, 기타 전문가, NGO 등과 한국행정학회 몽골연구회 등의 적극적 활용을 도모할 필요가 있다. 또한 지지부진한 국내 대졸 인턴십 프로그램을 몽골 등 ‘해외인턴십 프로그램’으로 변경, 신설하여 적극 활용하거나 유학생을 상호 교환하는 것도 주요한 방안이 될 수 있다.
셋째, 선진국에 비해 ODA규모가 소규모인 점을 감안 선진국들과 차별화된 한국형 국제농촌개발협력 프로그램을 모색할 필요가 있다(김용택, 박경철, 2007 : 46). 농촌개발협력은 1) 국제사회 대응 2) 식량수급 불안정 대비 3) 국제농업 통상 대응 등의 이점이 있다. 지금까지 농촌개발협력이 부족한 이유는 1) 농촌개발 중요성에 대한 이해 부족 2) 단기적 효과중심의 지원구조 3) 전문가 부족 등에 기인하다. 몽골은 1995년부터 채식을 권장하는 녹색혁명 프로그램을 추진했으나 실패하였으나 근래 한국 KOICA 등이 채소재배 온실지원사업을 펼치면서 채소재배가 활성화될 전망이다(연합뉴스, 2009.8.13).
넷째, 국제농업 ODA사업의 과제이다. 농업분야 국제협력사업은 정부기관 사이의 협조, 조정이 이루어지지 못하고, 중복투자로 비효율을 초래하고 있다. 따라서 농업지원의 경우 농식품부와 연계한 협력방안이 구체화 될 필요가 있다(허장, 2009.9).
3. 대외 협력의 발전과제
ODA 정책의 성공조건은 무엇보다도 경쟁력있는 원조분야를 발굴 지원하는 것이 시급하며, 다른 한편 지원된 재원이나 물품 등이 효과적인 사업으로 결실되고 있는가 등에 대한 사후평가와 관리전략이 시급하다(국민일보, 2009.11.15). 즉 대상국의 우선순위에 근거한 개발사업 프로그램을 개발해 원조국들의 수요를 충실히 반영해야 한다. 주요 발전과제를 예시한다(이종수, 2009.8.26).
첫째, ODA 규모의 확대문제이다. 국민총소득(GNI) 대비 ODA 비율은 0.09%로 주요국가중 가장 낮다. 사회적 공감대 형성이 필요하다(국민일보, 2009.11.15). 둘째, 국민의식의 문제점이다. 위에서 보다시피 지원규모가 적음에도 불구하고 현 수준 유지(53%), 감액(28%)로 나타나 원조에 소극적이다(조선일보, 2009.11.9). 셋째, ODA 기관 간 협력강화와 사후관리 적정화가 요구된다. 기관 간 협력 및 상호보완, 통합시스템 구축이 필요하다. 예를 들면 ‘대외협력청(가칭)’ 시설 등을 통한 통합을 들 수 있다. 또한 일본의 경우 해당국 국립대를 지원하면서 산하에 해당국과 일본연구센터를 설치, 일본문화를 전수하고, 장학생들을 선발하여 일본유학 기회를 제공하여 인적 네트워크를 활용, 성공전략으로 삼고 있다. 몽골과 한국 간 유학생을 상호 전략적으로 교환할 필요가 있다. 넷째, 거버넌스 지원체제의 정립이다. 공공문제에 대한 민간(기업)참여를 통한 빈곤대책 문제에 국제사회의 관심이 증대되고 있다. 이는 원조(Aid)의 개념이 개발(Development)로 이동됨에 연유한다. 또한 기업의 사회적 책임(CSR : Corporate social responsibility)에 대한 인식의 확대이다. 권율 외(2006.12 : 206-211)는 민간부문과 연계강화 구조를 제안한다. 즉, PPP프로그램 강화로서 PPP는 기업의 기금, 기술, 전문성을 공적원조에 결합시켜 원조규모 확대와 효율성 증진에 기여와 동시에 수원국에서 파트너십 참여기업의 이미지 향상과 안정적 성장에 도움을 준다. 공공, 민간 공동기금 설립 등 예를 들면 미국의 GDA, 독일의 특별기금, 영국의 도전기금 등을 들 수 있다(외교통상부 개발협력과, 2008.11 : 1). 다섯째, 지구온난화 등에 대한 녹색성장의 과제로서 녹색중심의 대외협력 구축을 들 수 있다. 예컨대 새마을 운동, 산림녹화 등을 수출한다(안병준, 2009.10.23). 비닐하우스 감자, 파 재배 등이 성공함에 따라 정착생활을 유도하고 확산시킨다(중앙, 2009.10.19). 여섯째, 다른 한편 세계는 슬로우시티, 슬로우 푸드, 슬로우 투어 등의 ‘느림의 미학’과 신토불이(身土不二), 지산지소(地産地所) 등 명소와 명품 지역만들기 등을 통한 지역농산물의 생산과 소비 및 구체적인 전원생활체, 1사 1촌 자매결연 등의 도농공동체 결성을 활성화시켜 나가고 있음에 비추어 양국의 농촌 간 자매결연 등을 통한 접근을 모색한다. 끝으로, 특히 국제화의 지역적 대응인 Local Food를 통한 지역문화 재발견 및 지역의 정체성구축, 경제적 독립, 환경보전과 식량안보와 안전한 먹거리 확보 등을 추구하여야 한다. 한, 몽골 상호간 농업, 식품, 농산품 등을 상호 교역하는 것 등을 들 수 있다.
Ⅴ. 나가는 글
본 연구는 근래 활성화되고 있는 한국의 대(對)몽골 ODA 지원시책의 문제점 등을 탐색하여 ODA의 제도적 실태와 쟁점, 문제점 등을 분석한 후 정책적 대응방안을 제시하고자 한 연구이다. 본 고가 대(對) 몽골 ODA에 주목하는 이유는 아시아 빈국 중의 하나이면서, 지리적 근접성과 문화적 동질성 및 무한한 자원을 보유한 국가라는 점에 있어서 자원외교 수립에 많은 도움을 줄 것이기 때문이다.
본 연구의 논리전개 구조는 첫째, 공적개발원조의 의의와 역사 둘째, 대몽골 ODA 현황 제시 셋째, ODA 주요 쟁점과 문제점 분석 및 넷째, 대몽골 ODA의 한국적 발전과제를 1) 원조의 정책 전환 2) 원조 효과성 제고 측면 및 3) 녹색농업 발전이라는 측면으로 구분하여 제시하였으며, 이어서 몽골 ODA 지원방향과 발전과제를 제시하였다.
본 고가 대(對) 몽골 ODA에 주목하는 이유는 아시아 빈국 중의 하나이면서, 지리적 근접성과 문화적 동질성 및 무한한 자원을 보유한 국가라는 점에 있어서 양 국가간 지원관계의 재설정은 아시아에서의 우리나라의 위상 확립과 자원외교 수립에 많은 도움을 줄 것이기 때문이다.
본 硏究의 限界와 後屬硏究課題로는 이론적 연구에 한정되다 보니 현지 사례 분석적 연구의 필요성의 미비를 지적하지 않을 수 없다. 따라서 현지, 현장 중심의 수원기구, 수혜민의 요청사항 수렴 등을 중심으로 자생력 신장에 도움이 되는 분야에 대한 지원방향 등을 현지조사와 분석을 토대로 한 후속연구가 수행되어질 필요가 있다.
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