AI시대 공직구조 개편과제
이종수(중앙대)
- 목 차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. AI시대의 공직구조 개혁 Ⅲ. 공무원 증원의 사회, 제도적 문제점 Ⅳ. 외국과 국립외교원 사례 및 대안 Ⅴ. 50만 공시족(7∼9급)문제와 과제
참고문헌 |
Ⅰ. 들어가는 글
근래 미래학자 짐 데이터 하와이대 교수는 “기술은 급속히 발전하는데 세계의 정부들은 200년 전의 정부와 관료제도에 의존”하고 있어, “AI 시대 미래정부에 적절한 인재를 육성 활용하기 위한 인사정책을 모색해야”한다고 일갈했다.
4차 산업혁명의 핵심 보안기술로 꼽히는 ‘블록체인’이 공공 부문과 산업계 전반으로 확산되고 있다. 블록체인은 거래 기록을 중앙 서버가 아닌 참여자 모두에게 분산시켜 공유하고 거래 정보를 분초 단위로 수집하는 ‘디지털 장부’로 향후 정보처리 환경을 획기적으로 바꿀 게임 체인저로 주목받는다.
저출산, 고령화 등 인구요인 변화도 주요한 변수가 되어 우리 정부에 압박을 가하고 있으며, 삶의 질 50위를 기록하는 한편 ICT 기술 1위 국가의 개가는 정부구조 개혁을 통하여 투명하고, 신속한 행정과 행정자동화를 통한 조세 절감 등의 여력을 국민 복지에 투입할 수 있는 여지도 남기고 있다.
이 글은 최근 인구감소, 4차 산업혁명, AI 시대 공직구조의 개혁내용을 국립 행정전문대학원 구조 도입을 위해 고시생 실태, 공무원 충원 문제점, 특정대학의 독점구조 등의 해악과 외국의 사례 등을 토대로 행정전문대학원 체제를 중심으로 접근하고자 한다. 최근 인구의 급감과 AI 기술발전에 따른 공직구조의 변화가 필연화 될 전망이며, 인공지능(AI) 도입으로 인간이 쓸모없게 되어 가고 있다(서울신문, 2017.10.21.). 앞으로 전체 일자리의 52% 이상을 대체한다고도 한다.
이하에서는 최근 인구감소와 4차 산업혁명, AI 시대 공직구조의 개혁내용을 국립 행정전문대학원 구조 도입과 관련 고시생 실태, 공무원 충원 문제점, 특정대학의 독점구조 등의 해악과 외국의 사례 등을 토대로 행정전문대학원 체제 개선과 동시에 7∼9급 채용구조 개편과제를 중심으로 접근하고자 한다.
Ⅱ. AI시대의 공직구조 개혁
제1절 인공지능과 고시지원 실태
1. 인공지능
먼저 국가를 운용하는 관료제는 “정보처리기계”로 자동화 행정시스템이다. 둘째, 블록체인 논리법에 따라 서비스 제공을 가능케 하며, 기계화가 가능하다. 셋째, 블록체인은 인간보다 신속, 정확하게 서비스를 제공하게 된다. 공공부문도 블록체인 시장에 뛰어들고 있다. 온두라스와 조지아는 토지대장 조작을 막기 위해 블록체인 계약 시스템을, 호주는 여권 관리에, 에스토니아는 전자시민권 발급에, 아랍에미리트 두바이는 2020년까지 모든 정부 문서를 블록체인화 해 총 25억 시간을 절감하겠다는 목표다. 조폐공사는 ‘현금과 동전없는 사회’구현을 위해 블록체인에 미래 걸다. 서울시도 공공서비스 IT 인프라에 블록체인 기술 도입, "IBM 및 마이크로소프트 등 글로벌 IT업체나 국내 IT기업들도 금융, 유통, 공공부문으로 블록체인 시장을 확대하고 있다"며, 확장성, 표준규격을 갖춘 플랫폼을 구축해 사업간 공동활용함으로써 중복투자를 막고 효율성을 확보하고자 한다. 세계경제포럼(WEF)은 2025년 전 세계 국내총생산(GDP)의 10%(8조 달러)에 해당하는 거래가 블록체인에 저장될 것으로 전망한 바 있다.
글로벌 회계컨설팅회사인 프라이스워터하우스쿠퍼스(PwC)는 올해 3월 "2030년대 초까지 영국내 전체 직업의 30%가 자동화 될 것"이라는 비관적인 미래전망이다(머니투데이, 2017.11.18). 영국 법철학자 리처드 서스킨드(Richard Susskind)는 "2025년에는 법률보조원의 업무 중 94%가 자동화돼 AI가 변호사를 대신해 법률조언을 해주는 서비스가 제공될 것"이라고 예측했다. 경영컨설팅회사인 딜로이트(Deloitte)도 올해 3월 발표한 보고서에서 "향후 20년 내 법률분야의 10만개 이상 일자리가 자동화될 가능성이 높다"고 진단했다.
금융분야를 대표하는 회계사 역시 20년 후엔 컴퓨터로 대체될 가능성이 높은 것으로 나타났다. 일부 언론사는 이미 AI를 이용해 날씨, 천재지변, 주식시장 동향, 스포츠 경기결과 등의 속보성 기사들을 써내는 '로봇저널리즘'을 도입했다.
이들 직업군은 모두 정해진 알고리즘에 따라 업무가 진행된다는 공통점이 있다. 이러한 업무를 처리하는 능력은 컴퓨터가 인간보다 월등히 뛰어나므로 인간이 컴퓨터와의 경쟁에서 살아남기 힘들다. 텔레마케터, 운전기사와 공장근로자, 부동산중개 업무의 85%가 자동화된다.
그러나 치과의사, 영양사, 헬스트레이너, 초등교사, 레크리에이션 강사, 소방관 등이 컴퓨터로 대체될 가능성은 1%미만이다. 예술가나 과학자같이 창의력이 요구되는 직업이나 간호사처럼 고객과 긴밀한 관계를 구축해야 하는 직업은 자동화되기가 어렵다고 분석했다.
30년이 지난 2045년 전후 직업공무원이 사라질 전망이며, 정부 부처 사무실에는 인공지능(AI) 알파고가 공무원 틈에 섞여 일하게 된다. 직업공무원이 사라지고 업무에 따라 임기직, 시간제로 일하는 자유공무원으로 대체 등 직업공무원을 대체할 자유공무원제가 도입된다. AI가 5년 내 판사를 대체하여 신속, 공정한 판결로 사법불신을 제거하는 시대가 열리는 데, AI시스템으로 행정불신과 낭비, 관료부패 등을 방지해야 한다.
2. 고시지원 실태 분석
첫째, 사시응시자 합격률 2%, 9급 응시자 합격률은 3% 전후이다. 신림동은 고시준비생이 약 2만 여명으로 추산되며, 그들은 원룸이나 오피스텔에서 수험준비 중이며, 동작구청 추산 노량진은 7∼9급 공시족이 고시텔에 5만 여명과 통학생 포함 50여 만명이 출입한다. 매년 26만 여명이 응시하나 10명 중 1명이 합격하기 어렵다.
신림동은 고시준비생이 약 2만 여명으로 추산되며, 그들은 원룸이나 오피스텔에서 수험준비 중이다. 사법고시와 로스쿨, 행정·외무고시 등에 도전하는 수험생들은 약 13만 명으로 추산된다. 하지만 이들 시험의 한 해 합격자는 모두 합쳐 1,500명이 되지 않는다. 단순하게 말하면 13만 명이 시험을 봐서 13만명이 떨어진다. “다른 분야에서 발휘돼야 할 부분이 이 시장에서 사장되고 있으니 엄청난 사회적 낭비”라고 지적했다. 이처럼 20~30대 고시 낭인, 공시 낭인이 매년 30만여 명에 이르며, 사회적 비용도 만만치 않다. 2017년 마지막 사법시험 합격자는 55명이다.
2017년 54년 사법시험 역사에 마침표를 찍은 제59회 사법시험의 수석은 10년 넘게 고시촌에서 사시를 준비해 온 ‘장수생’ 이모씨(여)로 올해 사시 2차는 8번째 도전이었다.
둘째, 암기식 시험 문제가 직무수행 과정에 필요한 실용적 능력 평가를 어렵게 한다. 공직 내부의 상위직급이 고시 출신 위주로 구성돼 경쟁이 부족하고 다양한 시각과 경험을 배경으로 사회문제를 인식하고 해결할 수 있는 능력이 미흡하다는 문제점이 있다. 근래 제4차 산업혁명 도래에 따른 정부기능의 변화와 재조정 등에 주도적으로 대응할 수 있는 인력양성에 무력하다.
셋째, 5급 공채자들은 하나의 이익집단 세력으로 규제완화, 지방분권, 보조금 축소 등을 어렵게 하고, 부처이기주의가 판을 치는 것도 이들 탓이다. 다른 한편의 문제는 퇴직자와 재직자간의 결탁 가능성으로 재직자는 퇴직 후 갈 만한 기관에 미리 호의적 결정을 내리고, 그 기관에 간 이후에는 대정부 로비스트가 된다.
2017년 국가공무원 5급 합격자 275명의 평균 연령은 26.3세다. 연령대별로는 25~29세가 163명으로 전체 합격자의 59.3%를, 최고령자는 39세, 최연소자는 22세였다. 성별로 보면 여성 합격자는 120명(43.6%)을 차지했다.
넷째, 폐쇄체제 측면으로 公職 내부에서의 緣故主義의 폐해도 극심하다. 地緣·血緣·學緣을 가지고 본다면 공직 내부에서는 아무래도 學緣이 가장 큰 요소로 작용하며, 특정대학의 독점구조의 비효율성 측면이다. 2009년 현재 행정고시 합격의 SKY비중 평균은 70.4%다. 고시를 준비하는 사람들의 출신 배경은 다양한데 합격자는 정형화가 가능하다. 2017년 행시 합격자는 275명이며, 이 들은 서울대 93(고려대 38, 연세대 29) 명으로 약 세 명 중 한 명은 서울대 출신이다(한양대 27, 성균관대 24, 이대 12, 서강대 9, 중앙대 4 등임).
다섯째, 행시합격자들은 관료 조직에 들어가 그들만의 카르텔을 만들어 타인들을 배척한다. 고시 출신들은 그들의 성을 만들어 민간 채용 전문가 그룹은 물론이고 하위직 채용 공무원들을 배재한다. 선배, 형 같은 사적인 호칭을 통해 그들만의 유대감을 과시한다. 일방적인 지시를 통해 업무가 추진, 고시 출신이 아닌 경우 업무에 대한 자신감이나 창의력을 키울 수 없게 된다.
그런데 일본은 물론, 대다수 국가가 행정고시 같은 고위급 공무원 채용 시험제도를 폐지 또는 불채택한 이유는 사회가 복잡해지고, 다원화되면서 이런 능력을 시험으로 평가하는 것이 어려워지고, 논리력이나 기획력, 협상 능력은 공무원 업무를 수행하면서 쌓이기 때문이다.
끝으로, 고시제도 폐지 의견에 대하여 “폐쇄적인 공직사회를 그대로 두고 효율성을 논하는 건 어려우며, 고위직 독점을 끊어야 치우치지 않는 정책결정에 유리하다.” “부처나 조직 이기주의는 개인 마인드의 문제가 아니라 관성과 풍토에 달렸다. 4차 산업혁명으로 그 어느 때보다 유연함과 신속성이 중요해졌다. 지금 구조로는 공공부문이 뒷다리 잡는다는 비판을 면하기 어렵다. 이제는 철밥통을 깨야할 때가 됐다.”
결과적으로 사법시험의 폐지와 법학전문대학원 체제로의 구조개편은 지금까지 무수한 젊은 인재들의 정력과 시간, 수험 비용이 1년간 17조원이라는 재정낭비를 방치했던 구제도를 폐지했다는 점에서 이후로는 청년들의 사회적 활용을 위한 사회경제적 정책과 대책이 시급하다.
제2절 고시제 폐지효과와 인공지능 사례
1. 고시폐지 필요성과 효과
고시제도의 필요성 측면에서는 계파, 학파, 지역, 고시 기수 등의 혁파 필요성으로 관료충원제도 개혁안 제안(권해수, 2003 ; 백완기, 1999)을 통하여 국민신뢰도 제고와 국가 경쟁력의 밑거름으로 활용할 필요성 대두, 전략적 인력관리 필요성 등이다.
동시에 고시파벌의 혁파 효과, 퇴직후 낙하산 문제의 해소, 고시폐지를 통한 관피아 문제 해소, 고시낭인 방지효과 등이다. 따라서 행정고시제도를 폐지하고, 중견관리의 인력양성 구조를 선진화시켜야 한다. 왜냐하면 AI시대의 전략적 인력관리가 필요하기 때문이다. 고시폐지 효과로는 20대 청년층의 시간과 정력 낭비 방지효과 등이다.
2. 국가, 기업 등 대응사례
(1) 외국 사례
인공지능(AI) 도입으로 인간이 쓸모 없게 되어 가고 있다(서울신문, 2017.10.21.). 앞으로 전체 일자리의 52% 이상을 대체할 것이라고도 한다. 일본 지바시의 경우 인공지능을 도입, 직원 30여명이 50시간 할 일을 인공지능에게 맡겼더니 불과 몇 초 만에 해결을 했으며, 그 효과는 공무원이 한 일과 똑 같다는 것이다.
블록체인 시장을 선점하려는 움직임도 활발하다. 가장 적극적인 업체는 미국 IBM이다. 세계 최대 해운사 머스크와 손잡고 블록체인 기반 선박 물류 솔루션을 개발 중이고 올 초 식품 오염원을 신속하게 추적할 수 있는 기술도 선보였다. 중국 완샹그룹은 지난해 블록체인 기반 스마트시티 건설을 위해 7년간 2000억 위안(약 34조 원)을 투자하겠다고 밝혔다. 중국 중안보험은 닭 사육 과정을 추적해 오염식품을 걸러내는 블록체인 솔루션을 개발했다. 일본 소프트뱅크는 글로벌 통신사가 참여하는 컨소시엄을 구성해 최근 블록체인 결제 지원 실험을 마쳤다.
공공부문도 블록체인 시장에 뛰어들고 있다. 온두라스와 조지아는 토지대장 조작을 막기 위해 블록체인 계약 시스템을 구축 중이다. 호주는 여권 관리에, 에스토니아는 전자시민권 발급에 블록체인을 활용한다. 아랍에미리트 두바이는 2020년까지 모든 정부 문서를 블록체인화해 총 25억 시간을 절감하겠다는 목표다. 한국조폐공사도 모바일 신분증 등 프라이빗 블록체인을 개발하고 있다.
블록체인은 전자투표의 신뢰를 높이는 수단으로도 쓰인다. 지난해 미국 대선 후보 선정 과정과 스페인 정당 투표는 물론 국내에서도 2월 경기도의 사업공모 투표에 블록체인이 적용됐다(동아, 2017.10.16.).
(2) 삼성과 조폐공사
15일 삼성 SDS에 따르면 관세청 등 31개 기관이 참여한 ‘해운물류 블록체인 컨소시엄’은 지난달 중간점검을 통해 블록체인의 시장성을 확인했다. 기존에는 화물을 선박에 실을 때 발행받는 선하증권과 이를 토대로 작성되는 통관서류를 검증하려면 화주, 선사, 중개인 등을 일일이 거쳐야 했다. 하지만 블록체인을 통해 이 과정을 단축시켰다. 또 블록체인에 사물인터넷(IoT) 기술을 접목해 화물 위치정보와 컨테이너 온도까지 실시간으로 확인해 선박 위치만 파악했던 기존 수준을 개선했다. 수출입 문서의 위·변조도 불가능해졌다.
금융권에서는 은행 18곳이 내년 상반기(1∼6월) 상용화를 목표로 블록체인 기반의 공동 인증망 구축에 속도를 내고 있다. 게임업체 넥슨이 최근 가상화폐 거래소 코빗을 인수한 이유도 블록체인 기술 때문이다. 블록체인이 각광받는 이유는 전체 컴퓨터를 해킹하지 않고서는 위·변조가 불가능하고, 중개기관 없이 정보를 실시간으로 확인해 시간과 비용을 줄일 수 있기 때문이다. 세계경제포럼(WEF)은 2025년 전 세계 국내총생산(GDP)의 10%(8조 달러)에 해당하는 거래가 블록체인에 저장될 것으로 전망한 바 있다.
삼성SDS는 국가별로 다른 인증, 서명을 표준화하는 전자계약관리 블록체인 프로젝트를 추진 중이다. 서울대병원도 병원별로 상이한 의료 데이터를 모으고 보안은 높이는 플랫폼을 연구 중이다.
조폐공사는 ‘현금과 동전없는 사회’구현을 위해 블록체인에 미래 걸다(전자신문, 2017.10.27.). 블록체인은 전자화폐, 개인정보, 문서 등 거래내역을 암호화하며 거래 참여자의 컴퓨터 시스템으로 모든 거래내역을 공유, 대조해 위변조를 어렵게 만드는 기술이다. 비트코인같은 가상화폐가 대표 활용사례로 알려져 있고 금융권에서 활용 가능성을 검토, 실험 중이다.
(3) 서울시
서울시는 공공서비스 IT인프라에 블록체인 도입을 예고, 블록체인 자문위원회를 구성했다. 내년 3월 2018~2022년간 ISP 수립 계획 (ZD NetKorea 2017.09.19.). 이 분야 전문지식, 실증경험을 보유한 대학교수, 연구원이 참여하는 자문위원회를 구성하고 지난 1일 첫 회의를 열었다. 이달말 블록체인 인식확대를 위한 컨퍼런스도 개최하기로 했다. 시는 "IBM 및 마이크로소프트 등 글로벌 IT업체 뿐만 아니라 국내 IT기업들도 금융, 유통, 공공부문으로 블록체인 시장을 확대하고 있다"며 "전 세계 시장규모도 2015년 3억달러에서 2024년에 200억달러로 급증할 전망"이라고 강조했다. 2017년 9월 18일 서울시가 공공서비스에 블록체인을 도입한다는 구상을 발표했다.
시는 복지, 문화, 보건, 안전, 기후, 교통 등 시정업무 전체에 적용이 가능한 미래 모델을 발굴, 설계하고 효과성, 타당성을 검토해 선도사업을 확정하기로 했다. 확장성, 표준규격을 갖춘 플랫폼을 구축해 사업 간 공동 활용함으로써 중복투자를 막고 효율성을 확보한다는 구상이다. "블록체인 기술이 서울시 행정업무에 도입되면 개인정보 보호 강화, 이력 관리 등으로 행정신뢰도가 향상되고 행정절차도 간소화 될 것"이라며 "행정의 투명성, 공정성을 강화해 시민에게 보다 편리한 행정서비스를 제공하겠다"고 말했다.
Ⅲ. 공무원 증원의 사회, 제도적 문제점
1. 고시제도의 제도적 문제점
(1) 제도적 문제점
첫째, 우리나라 관료충원제도는 역사적으로 국가고시제를 골간으로 정부인력을 충원해 왔다. 국가고시제도의 장점은 공무원 선발의 공정성과 객관성, 사회유동성(social mobility), 유능한 엘리트 관료의 양성, 부정부패 방지에 기여, 공무원의 사기, 자긍심 고취에 기여 등과 서민 출신의 젊은이들에게 입신양명의 꿈을 키워주는 ‘신분 사다리’ 역할을 하였다.
둘째, 목적과 수단의 전치, 고시준비와 수업의 괴리, 신화성, 글로벌 거버넌스의 부적응, 효과성 의문, 면접시험의 형식성, 기수와 서열 문제, 지역균형 차원 문제 등임(이선우, 2003 : 1-9).
셋째, 대학교육과 고시제도의 연계성 취약문제로 고시에 매달리는 학생이 많아지면 학교 수업 정상화가 어려울 뿐 아니라 대학에 설치된 학과와 국가고시 간에 상호 연계성이 미약하여 대학교육과 사회교육 시스템을 왜곡시키고 있다.
넷째, 5급 공채자들이 하나의 거대한 이익집단이 되었다. 규제완화, 지방분권, 보조금 축소가 잘 안 되고, 부처이기주의가 극성인 이유도 이들 탓인 경우가 많다. 고위공무원이 이를 제어해야 하는데 이들도 모두 5급 공채출신이다. 5급 공채자는 국장까지는 당연히 간다고 기대한다. 5급 공채를 유지하는 한 이들의 고위공무원단 독점을 막을 수 없다. 지금도 고위공무원단의 20%를 민간과 경쟁시키고 있으나 승자는 대부분 공무원이다. 5급 공채를 폐지하고 고위공무원단을 100% 개방해도 결국 민간출신과 7급 출신이 균형을 이루게 될 것이다.
다섯째, 문제는 퇴직자와 재직자간의 결탁 가능성이다. 재직자는 퇴직 후 갈 만한 기관에 미리 호의적 결정을 내리고, 그 기관에 간 이후에는 대정부 로비스트가 된다. 이를 해결하려면 공직자가 60세 정년까지 공직에 남아 있어야 한다. 그러려면 5급으로 뽑으면 안 된다(한국일보, 2017.9.27.).
끝으로, 고시제도 폐지 의견에 대하여 “폐쇄적인 공직사회를 그대로 두고 효율성을 논하는 건 어렵다는 생각이 들었다” “고위직 독점 끊어야 … 5·7급시험 합쳐 6급 뽑자” “각 분야에서 열린 사회로 나아가자는 요구가 있고, 공직사회도 마찬가지다”고 지적했다. ; 퇴직해도 공직 근처를 맴돈다. 안에 있는 후배는 선배의 청탁을 들어줄 수밖에 없다. 그 역시 자신의 미래기 때문이다. 이런 잘못된 동료의식의 출발점은 기수 문화에 있다. 크게 흔드는 수밖에 없고 5급이든, 7급이든 채용 시스템을 건드리는 게 가장 효과적이다.” “조직 이기주의는 개인 마인드의 문제가 아니라 관성과 풍토에 달렸다. 이걸 그대로 두고선 어떠한 개혁도 불가능하다. 4차 산업혁명으로 그 어느 때보다 유연함과 신속성이 중요해졌다. 지금 구조로는 공공부문이 뒷다리 잡는다는 비판을 면하기 어렵다. 이제 철밥통 좀 깰 때가 되지 않았나.”(중앙일보, 2017.9.27.)
현대경제연구원은 5일 「공시의 경제적 영향 분석과 시사점」 보고서에서 일반공무원을 준비하는 청년 수는 지난 2011년 약 18만5000명에서 2016년 25만7000명으로 7만2000명이나 증가했다. 이는 2016년 기준 청년층 비경제활동 인구 498만명 중 5.2%가 공시생인 셈이다.
(2) 재정적 문제점
고시 비용 등 ‘사회적 낭비’가 막대하다. 사법고시와 로스쿨, 행정·외무고시 등에 도전하는 수험생들은 13만 명으로 추산된다. 하지만 이들 시험의 한 해 합격자는 모두 합쳐 1500명이 되지 않는다. 단순하게 말하면 13만 명이 시험을 봐서 13만명이 떨어진다. ‘고시낭인’이 속출할 수밖에 없는 구조다. 임승빈 명지대 행정학과 교수는 “책값, 고시원 비용 등 한 달 평균 86만원으로 모두 합치면 몇 조원 시장”이라며 “다른 분야에서 발휘돼야 할 부분이 이 시장에서 사장되고 있으니 엄청난 사회적 낭비”라고 지적했다(서울신문, 2010.9.8.). 2017년 선발예정 인원(5,7,9급)은 행정 6,500여명, 경찰 4,000여명, 소방 4,500여명 등 약 15,000 여명이다. 문정부의 공무원 17만명 채용비용은 18조원에 이른다(한경, 2017.11.16.). 5개년 동안 투입되어야 하는 인건비는 20여 년간 모두 329조원이 소요된다.
(3) 폐쇄체제의 문제점
公職 내부에서의 緣故主義(연고주의)의 폐해도 극심하다. 우리나라 공무원 제도상 實績主義(실적주의)가 주요 원칙의 하나로 강조되고 있으나 문제는 공무원의 실적을 측정할 수 있는 객관적인 방법이 마땅치 않다는 것이다. 그러다 보니 年功序列(연공서열)이 우선시되고 주관적 판단이 개입하여 情實(정실)인사를 낳게 하는 것이다. 地緣(지연)·血緣(혈연)·學緣(학연)을 가지고 본다면 공직 내부에서는 아무래도 學緣이 가장 큰 요소로 작용하는 것 같다. 이러한 현상은 고위직에 갈수록 심해진다. 가령 승진 인사가 있으면 人事權者는 미리 승진자를 정해 놓고, 「조직의 안정을 위해 年功序列을 중시」, 「조직의 活力을 위해 능력 중심의 과감한 발탁인사」, 「실적에 상응한 보상원칙」 등 여러 가지 그럴 듯한 인사원칙 중 승진자에 적당한 것을 골라 내세우면 된다. 실적주의라는 원칙은 그야말로 「코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이」에 불과하게 되는 것이다.
(4) 특정대학의 독점구조
5급 공채(7, 9급 공채)의 비효율성 측면이다. 2009년 현재 행정고시 합격의 SKY비중 평균 70.4%, 고시준비생 13만명임. 2016년 4월 9일 치러지는 9급 공무원 시험에는 역대 최다인 22만 2650명이 지원해 54대 1의 경쟁률을 기록함(한겨레, 2016.4.8). 선발인원은 4천 120명이다.
고시를 준비하는 사람들의 출신 배경은 다양한데 합격자는 정형화가 가능하다. 2016년 행시 합격자는 307명이다. 이 중 서울대가 108명으로 35.2%를 차지, 세 명 중 한 명은 서울대 출신이다. 그나마 2007년 40.8%, 2008년 40.7%에서 줄어든 것이다. 3년간 평균은 38.9%로 행시 합격자 10명 중 4명에 육박한다.
서울대를 포함해 고려대와 연세대, 이른바 ‘SKY’가 차지하는 비중은 2007년 74.5%, 2008년 72.6%, 2009년 64.2%다. 3년간 ‘SKY’ 출신이 행시에서 차지한 평균은 70.4%. 행시 합격생 10명 중 7명이 ‘SKY’ 출신이라는 것은 이른바 명문대를 나오지 않으면 행시에 합격하기 어렵다는 것을 방증하는 셈이다. 최근 3년간 한번이라도 10명 이상의 합격자를 낸 대학은 ‘SKY’를 합쳐서 7개 대학뿐이다. 출신 학교를 중심으로 한 동질 문화는 행시 기수에서도 그대로 적용된다.
2. 장점과 한계점
우리나라의 전통적인 국가고시제도의 장점은 공무원 선발의 공정성과 객관성, 사회유동성, 유능한 엘리트 관료의 양성, 기회 균등 보장 등이다(이종수, 경향신문, 2017.5.2.).
이런 장점에도 불구하고 많은 단점이 존재한다. 가장 먼저 지적되는 것은 고시 낭인 양산이다. 20~30대 고시 낭인, 공시 낭인이 매년 30만여 명에 이르며, 사회적 비용도 만만치 않다. 둘째, 암기식 시험 문제가 직무수행 과정에 필요한 실용적 능력 평가를 어렵게 한다. 공직 내부의 상위직급이 고시 출신 위주로 구성돼 경쟁이 부족하고 다양한 시각과 경험을 배경으로 사회문제를 인식하고 해결할 수 있는 능력이 미흡하다는 문제점이 있다. 근래 제4차 산업혁명 도래에 따른 정부기능의 변화와 재조정 등에 주도적으로 대응할 수 있는 인력구조 개편 필요성이 제기된다. 셋째, 대학에 설치된 학과와 국가고시 간에 상호 연계성이 미약해 대학교육과 사회교육 시스템을 왜곡시키고 있다.
이와 같은 공무원 채용의 폐쇄적 구조를 개선하기 위해서는 고시제도를 폐지하는 것이 좋다고 본다. 고시제도를 폐지하면 공무원 조직 내의 계파, 학파, 지역, 고시 기수 등을 혁파하는 효과를 기대할 수 있으며, 퇴직 후 공무원 낙하산 문제 해소, 관피아 문제 해소, 고시 낭인 방지효과 등을 기대할 수 있다.
기존의 공무원채용제도는 잠재능력을 가진 인력을 선발하는 특징이 있으나 행정현장에 바로 투입하여 적응하는 데 한계가 노정됨에 따라 행정전문대학원을 설립하여 행정에 대한 전문성을 키우며 행정실무를 적극적으로 담당할 수 있는 구조개편이 요청된다. 이들 행정전문대학원 출신자들은 일반행정가 임용. 동제도의 장점은 폭넓은 교육을 통하여 전문성을 강화하고, 대학교육의 정상화를 기하며, ‘공시생’ 인력 및 재원 낭비를 막고, 정부 각 부처가 현장에서 요구되고, 해당 자리에 적합한 자질과 능력을 갖춘 인재를 적재적소에 배치하게 함으로써 정부경쟁력과 투명성, 인력관리의 예상과 관리가능성이 커지게 된다는 이점이 있다.
3. 경쟁력 측면
민간부문과의 경쟁력을 유지하면서 우수한 인재를 공공부문에 유인하기 위해서는 여러 가지 문제점이 상존한다. 첫째 암기지식위주의 평가이다. 둘째 시험과목의 과다로 인한 수험부담이 가중되고 있다. 채용시험과목이 민간부문에 비해 지나치게 많아 공직지원자의 수험부담이 가중되어 우수인력의 공직 기피현상 심화되고 있다. 셋째 수험주기의 장기화로 국가인력의 효율적 활용이 저해되고 고시 낭인의 증가와 국가 전체적인 인력의 효율적 활용을 저해한다. 넷째 개방화․정보화시대의 대처능력이 미흡, 다섯째 대학교육과 고시제도의 연계성 미약, 여섯째 다양한 지식을 체계적이고, 종합적으로 평가하지 못하고 있다.
Ⅳ. 외국과 국립외교원 사례 및 대안 분석
제1절 ENA와 국내외 사례
1. 프랑스(ENA)
이 지점에서 선진 제국의 관료충원 시스템의 장점과 문제점들을 동시에 검토하고 우리나라 행정시스템의 현실에 적합한 모델을 찾기 위한 노력을 기울일 필요가 있다. 프랑스(ENA)는 외부경쟁시험과 내부경쟁시험 구조이다. 연수와 교육은 일반행정가 양성에 중점, 수습과 교육의 연계, 개인과 집단적 문제 해결책 함양교육에 중점을 둔다. 교육훈련은 이론보다 실무위주의 문제해결능력 배양에 중점을 두며, 국제화 수준 제고, 현장중심의 문제해결 능력 측정, 내부 승진자 기회 배려 등이다.
있다. ENA에 대한 평가로 ENA는 단지 공무원 교육훈련기관이라기 보다 전후 프랑스의 지배시스템을 상징한다. 2차 대전의 패배를 딛고 국가를 재건할 정부의 엘리트 양성 역할을 담당, 특히 국유화의 강한 전통하에서 ENA출신들은 정부에서 일정기간 근무후 국영기업의 고위관리층으로 이동했다.
교육훈련은 이론보다 실무위주의 문제해결능력 배양에 중점을 둠. 국제화 수준을 제고하며, 현장중심의 문제해결 능력을 측정함. 내부 승진자에게 기회균등 배려함(고려대, 2001 : 37).
행정고시 시험내용의 변화를 한다면 미래 공직에서 요구되는 전문 지식은 물론 행정 현장에서의 정책적 대안능력을 본질적으로 평가할 수 있는 시스템 컨텐츠의 구성이 필요하다고 본다.
프랑스의 국립행정원같은 시스템의 장점과 문제점들을 동시에 검토하고 우리나라 행정시스템의 현실에 적합한 모델을 찾기 위한 노력을 더 기울여야 한다고 국민들은 보고 있다(오마이뉴스, 2003.1.27.).
교육과정 측면의 교육기간은 총 27개월(2년 3개월)이다. 현장수습(Internship Program) 12개월은 도청(7개월), 대사관․기업체․국제기구 등(5개월)이며, 수업 및 연구(Study Program) 15개월은 스트라스부르(8개월), 파리(7개월)이다.
교과내용 측면은 ENA는 특정분야의 전문가보다는 폭넓은 지식과 통찰력을 지닌 고위공무원 양성이 주목적이므로 교과내용은 이론보다 실무에 중점을 두고, 다양한 행정실무 지식과 경험 습득, 창의력 개발, 국제적 소양과 사명감 함양 등을 중심으로 이루어진다.
주요 과목은 공문서 및 법률안 작성 실습, 경제실무, 행정관리 실습, 정책 세미나, 현장 서베이, 국제관계 실무 및 어학과 컴퓨터 등이다. 각 과목별로 10-15명의 그룹(분임조)을 구성․운영하며, 각 그룹에는 1-2명의 외국인을 배치하여 상호학습 추고이다.
교수진 구성은 전임교수나 강사는 없으며, 매년 약 400명의 관계전문가를 외부에서 초빙․활용하는 데, 고위․중견공무원(70%), 대학교수(15%), 국영기업 등 간부(10%), 기타 사회단체장(5%) 등으로 구성된다. 특별강사로 전․현직 장관, 사회저명인사 등을 초빙한다. 평가체계는 각 교과목 종료시 기말시험을 실시, 최종평가는 현장수습(30%) 및 수업․연구활동(70%)에 대한 평가결과를 합산하여 산정한다.
2. 외무부 국립외교원
외교부는 후보생을 선발해 국립외교원에서 집중 교육한 뒤 외교관으로 임용하는 ‘선 교육 후 임용’ 방식을 도입했다(외교관후보자과정 양성 39명 사례). 후보생들은 49주 동안 총 3학기, 30여 개의 과목을 교육받았다. 수업은 공직소명의식, 전문지식, 외교역량, 외국어 등 네 개 축으로 진행됐다. 특히 외교역량 분야에서 실전에 곧바로 투입해도 손색이 없을 만한 자질을 키우기 위한 하드트레이닝 코스다.
교육목표는 21세기 급변하는 국제환경 속에서 대한민국을 대표하고 이끌어 갈 외교 인재 양성(국립외교원 홈페이지, 2016.4), 국가관과 공직가치를 정립하고, 외교업무에 요구되는 전문지식과 실무역량을 겸비한 외교 인재 배출한다. 교육대상은 외교관후보자 선발시험 합격자(2015년 37명 입교), 외교관후보자 정규과정은 공직가치. 전문지식. 외교역량을 융합한 교육과정으로, 크게 '공직소명의식', '전문지식' '외교역량', '외국어'의 4가지 분야로 구성된다(국립외교원, 2017.9.6.). 후보생들은 49주 동안 총 3학기, 30여 개의 과목을 교육받았다.
첫째, 공직소명의식 분야는 바람직한 공직관 함양을 위한 과목으로 구성, 둘째, 전문지식 분야는 외교 분야에서 필요로 하는 법, 정치, 경제, 글로벌 이슈 등에 대한 지식을 축적하기 위한 과목으로 구성, 셋째, 외교역량 분야는 외교 분야에서 주로 활용되는 교섭역량, 소통역량, 관계구축역량 등 다양한 역량을 습득하고 연습하기 위한 과목으로 구성, 넷째, 외국어 분야는 외교관에게 필요한 영어 및 제2외국어 과목으로 구성된다.
특히 외교역량 분야에서 실전에 곧바로 투입해도 손색이 없을 만한 자질을 키우기 위해 하드트레이닝을 받았다. 협상·교섭 능력 배양, 외교문서 작성 방법, 공관 업무까지 다양한 과목에서 가상 훈련을 거쳤다. ‘실전’에 방점을 찍은 과정이었기 때문에 실무 전문가들이 강사진에 대거 포함됐다.
3. 미국(Master of Public Administration, MPA)
미국 공공행정학 석사과정은 공공분야의 미래의 공무원을 양성하고 정부정책을 통한 사회 각 분야의 발전방향을 연구하는 학문분야다. 정치과학과 운영법에 비중을 두어 다루고 있다. 미국 MPA의 공통된 목적은 공공분야의 정의, 보안, 효능, 그리고 공공정책의 효율성, 비과세단체, 비영리단체 운영과 발전방향까지도 커버한다.
서구권 국가들과 개발도상국들과의 정부정책, 정부기관 인프라, 도시개발계획 등 공공분야의 차이를 중점적으로 연구한다.
MPA프로그램은 공공분야의 운영과 정책개발, 인프라구축 등을 연구하는 학문으로서, 경제학적 논제를 중요하게 다루며, 구체적으로 Microeconomic issues, markets, rationing mechanisms, macroeconomic issues, national debt 등의 논제를 집중적으로 다루는 프로그램이 많다. MPA전공에서 집중적으로 다루는 이슈는 각 대학원의 프로그램마다 조금씩 차이가 있으나 대동소이하다. 주요 커리큘럼은 다음과 같다. Public Policy ; Political Economy ; Political Science ; Democratic and Socialist ; Developing Society ; Human Relations ; Economic Development ; Energy ; Health Policy ; Information Systems ; Environmental Policy & Natural Resource Management ; International Development ; Security Nationalism ; Administration of Justice ; Emergency Management and Homeland Security ; Environmental Science and Public Policy ; Human Resource Management ; Nonprofit Management ; Public Management ; Public and Nonprofit Finance ; Policy Studies ; State and Local Government ; Third Party Governance.
4. 서울대 행정대학원(2017년)
첫째, 석사, 박사 공통과목은 공공인턴십(Public Intership), 행정이론(Administrative Theory), 경제분석(Economic Analysis), 행정법(Administrative Law), 공공윤리와 리더십(Ethics and Leadership), 계량분석(Quantitative Analysis for Public Administration and Policy), 조사방법론(Research Methods for Public Administration and Policy), 정책이론(Theories of Public Policy)이며, 둘째, 행정학석사과정(예시) ;공공조직론(Theories of Public Organizations), 인적자원관리(Human Resource Management in the Public Sector), 재무행정론(Financial Administration), 지방행정론(Local Administration), 비교행정(Comparative Administration), 행정부와 의회(Administrative and Parliamentary Politics of Budgeting), 정부간관계론(Intergovernmental Relations), 현대 복지국가의 거버넌스(Governing the Welfare State in Post-modern Era), 환경과 행정(Environment and Public Administration), 행정정보체계론(Administrative Information System), 부패와 정부(Corruption and Government), 성과관리론(Performance Management in Public Sector), 시민참여론(Civil Participation), 국가와 행정(State and Public Administration), 행정과 사회이론(Public Administration and Social Theory), 한국행정사(History of Korean Public Administration), 정부와 NGO(Government and Non－ Governmental Organizations), 행정과 기업(Public Administration and Business), 도시정책(Urban Policy), 행정과 커뮤니케이션(Public Administration and Communication) 등이다.
5. 시사점
이 지점에서 선진 제국의 관료충원 시스템의 장점과 문제점들을 동시에 검토하고 우리나라 행정시스템 현실에 적합한 모델을 찾기 위한 노력이 요청된다.
프랑스(ENA)는 외부경쟁시험과 내부경쟁시험 구조이다. 연수와 교육은 일반행정가 양성에 중점, 수습과 교육의 연계, 개인과 집단적 문제 해결책 함양교육에 중점을 둔다. 교육훈련은 이론보다 실무위주의 문제해결능력 배양에 중점을 두며, 국제화 수준 제고, 현장중심의 문제해결 능력 측정, 내부 승진자 기회 배려 등이다.
주요 과목은 공문서 및 법률안 작성 실습, 경제실무, 행정관리 실습, 정책 세미나, 현장 서베이, 국제관계 실무 및 어학과 컴퓨터 등이다. 교수진 구성은 전임교수나 강사는 없으며, 매년 약 400명의 관계전문가를 외부에서 초빙․활용한다.
미국(PMI)의 경우 능력 측면에서는 정책능력, 조직관리, 교양지식, 2외국어, 전산계량, 외부지지획득, 갈등 중재, 기업혁신, 법률지식, 예산관리, 공직관, 경제지식 등을 평가한다. 동 프로그램은 1977년 카터 대통령의 행정명령(executive order)에 의해 도입되었다. 석,박사 학위취득예정자 및 졸업자만 지원 가능하며, 1-3차 심사를 거친다. 2년 연수과정을 인턴십 교육과정은 인턴십 1년차를 대상으로 필수 80시간 이상, 2년차는 근무처가 담당한다.
또한 미국의 인사관리처(OPM)는 각 부처가 시행할 채용시험 및 채용기준만 제시하고, 부처별로 재량권을 갖고 채용하며, 입직 후 승진이나 승급 등도 독립적이며, 영국은 각 부처별로 공개, 임시, 기간 외, 한시 채용 등 필요에 따라 신축적으로 채용하며, 시험 또한 에이젼시가 대행한다. 각 정부기관이 스스로 공무원을 채용, 선발하는 개방형 임용체제이다.
미국 공공행정학 석사과정((Master of Public Administration, MPA)은 공공분야의 미래의 공무원을 양성하고 정부정책을 통한 사회 각 분야의 발전방향을 연구한다. MPA프로그램은 공공분야의 운영과 정책개발, 인프라구축 등을 연구하는 학문으로서, 경제학적 논제를 중요하게 다루며, 구체적으로 미시경제(Microeconomic issues), 시장(markets), 합리기구(rationing mechanisms), 거시경제(macroeconomic issues), 국채(national debt) 등의 논제를 집중적으로 다루는 프로그램이다.
영국 속진임용제(FS)는 임용후보자를 약 250명 선발한다. 발전잠재력, 학력, 연령, 종합적 사고력 평가 등에 의한다. 분야는 일반행정, 유럽, 경제, 통계, 과학기술 등이다. 연수는 집중적, 단계적 연수이다. 특징은 3단계 시험으로 30-80% 탈락 등 경사도가 심하다. 년 3회 시행구조이다. 관리기관이 민영화됐다. 1차 예비시험, 2차 인사위원회(CSSB) 심사, 3차 SSB 면접이다.
중국도 프랑스 ‘에나르크(Enarchie)’를 벤치마크하여 제도를 개혁했다. 중국공무원 제도는 재덕(才德)겸비를 표준으로 삼는다. 인민을 위한 봉사자를 목표하고, 공정 청렴을 지향한다. 국무원에서 필요한 중하위 직위를 공모, 선발하고, 선발된 이들은 업무 추진하면서 리더십, 업무능력, 조직 친화력 등을 바탕으로 상향, 하향식 평가를 통해 고위직으로 갈 수 있는 길이 열린다. 이들 인재는 다시 현급, 성급 당학교에서 교육을 받는다. 베이징에 있는 당학교에서 교육과 선발을 통해 최고급 인재로 성장하게 된다. 조선시대 삼봉 정도전의 관료 포폄(근무성정평정)제도에서도 재덕을 중심으로 평가하였다.
우리 행정고시의 근간이 됐던 일본은 우리의 행정고시와 유사한 1종 시험과 2종 시험을 2012년부터 폐지하고, 종합직과 일반직을 신설했다. 종합직은 기획 업무를 담당하고, 일반직은 집행 업무를 담당한다. 이후엔 중국처럼 전문적인 연수와 업무 능력을 검증해 고위 간부로 육성한다. 연수는 인사원이 주관하여 실시, 인사원의 공무원연수소, 지방사무국(소) 및 연수심의실에서 실시한다.
외국의 사례를 보면 공무원 채용규제의 탄력성 보장 관련 독일의 민간인 신분의 공근무자 제도 및 영국의 파트타임 공무원제도 도입, 스웨덴은 공직이 민간시장에 완전히 개방되어 있을 뿐만 아니라 공무원 채용시험도 없고, 공무원법도 없으며, 공직에 결원이 생길 경우 채용공고를 통해 완전히 자유경쟁을 거쳐 임용한다. 미국의 인사관리처(OPM)는 각 부처가 시행할 채용시험 및 채용기준만 제시하고, 부처별로 재량권을 갖고 채용하며, 입직후 승진이나 승급 등도 독립적이며, 영국은 각 부처별로 공개, 임시, 기간외, 한시 채용 등 필요에 따라 신축적으로 채용하며, 시험 또한 에이젼시가 대행한다. 각 정부기관이 스스로 공무원을 채용, 선발하는 개방형 임용구조이다(이종수, 2017.5).
국내 법학전문대학원의 경우 사회적 사다리, 고비용문제, 입시공정성, 수의 적정성, 업무 능력 등에 있어 문제점을 노정하고 있으나 긍정적 측면은 고시낭인 방지효과 등을 들 수 있다. 외교부는 후보생을 선발해 국립외교원에서 집중 교육한 뒤 외교관으로 임용하는 ‘선 교육 후 임용’ 방식을 도입했다. 후보생들은 49주 동안 총 3학기, 30여 개의 과목을 교육받았다. 수업은 공직소명의식, 전문지식, 외교역량, 외국어 등 네 개 축으로 진행됐다. 특히 외교역량 분야에서 실전에 곧바로 투입해도 손색이 없을 만한 자질을 키우기 위한 하드트레이닝 코스다.
민간경력자 채용분야는 세계지역외교전문 분야, 국제통상 전문분야, 과학기술, 재정금융, 건설도시, 공정거래, 중소기업, 농수산 식품, 전산정보, 방송 통신, 기상, 항공, 산림, 복지 노동, 문화홍보, 인사 조직, 법무, 특허전문 분야 등이다.
영국의 추천제, 프랑스의 국립행정원같은 시스템의 장점과 문제점들을 동시에 검토하고 우리나라 행정시스템의 현실에 적합한 모델을 찾기 위한 노력을 더 기울여야 한다고 국민들은 보고 있다(오마이뉴스, 2003.1.27.).
제외국의 사례와 국내의 사례를 종합해 비교적 시사점을 < 표 1>에 예시한다.
< 표 1 > 비교적 시사점
구 분 | 미국 | 프랑스 ENA | 국립외교원 | 서울대 행대원 |
자격 | 학사 | 학사 | 학사 | 학사 이상 |
과목 | 공공분야의 운영과 정책개발, 인프라구축 등과 Microeconomic issues, markets, rationing mechanisms, macroeconomic issues, national debt 등의 프로그램 | 공문서 및 법률안 작성 실습, 경제실무, 행정관리 실습, 정책 세미나, 현장 서베이, 국제관계 실무 및 어학과 컴퓨터 등 | 공직소명의식, 전문지식, 외교역량, 외국어 등 | 공공인턴십, 행정이론, 경제분석, 행정법, 공공윤리와 리더십, 계량분석, 조사방법론, 정책이론 등 |
강사 | 대학원 교수 | 400여명의 외부전문가 풀 | 외부 전문가 | 대학원 교수 |
취업 | 인턴 | 중앙, 지방정부, 공공기관 | 추천 연결 | 인턴십 |
제2절 공직구조 개선방향
1. 기본방향과 관료자질
(1) 기본방향
산업시대 공직구조에서 인공지능시대 환경경변화에 따른 변법, 구조와 채용방식 모두 바뀌어야 한다. 공직구조 개편의 기본방향으로는 민주화, 유연화, 분권화, 정보화 및 국제화 등에 유연하게 대처 가능한 구조가 요청된다. 인구의 급감과 AI 기술발전에 따른 공직구조의 변화 필연적이다.
권력집중과 공직자 수를 줄이고, 민간의 창의, 자율능력을 제고할 수 있도록 제도, 헌법 등을 개정해야 한다. 관료화된 공무원조직이 산업혁신을 가로막고 있다(전자신문, 2017.11.2.). 기업과 함께 하는 마인드가 필요하다. 싱가포르는 정부조직이 철저하게 기업의 비즈니스 파트너가 되고 있다. 정부조직이 기업에 도움이 되어야 한다. AI, PC 대두 등 행정환경 변화대응(심우민, 2016)을 위한 개혁의 시기적 측면은 2020〜2030년을 상정하며, 최소한 2020년 까지는 신 제도 구축에 들어서야 할 것이다.
(2) 미래의 인력정책 방향과 관료자질
4차 산업혁명에 대응할 수 있는 공직자 자질개선을 위하여 인사처는 채용기준만 제시하고, 채용은 각 부처가 적절하게 상황에 맞게 채용할 수 있도록 혁신적인 공무원 채용 제도화가 요구된다.
중간관리자가 갖추어야 할 지식으로는 문제정의 능력 측면의 정책문제의 본질을 정의할 수 있는 능력과 문제해결 능력측면의 정부가 해결해야 할 문제를 정책의제로 개발, 채택하는 능력으로 예시하면 업무프로세스 지식으로서 환경에 적응할 수 있는 지식과 정보기술 활용능력 등과 비전제시 능력, 전문지식과 식견, 비전에 대한 소명의식, 기회포착능력, 설득력과 언어구사력, 국민지지 획득, 인상관리 능력 및 합의도출, 조정능력 등이다(이선우, 2003 : 6).
2. 점검 내용(시험과 교육)
첫째, 시험부담의 경감과 개선, 교양 및 종합적 사고능력 제고, PSAT의 전면적 실시 등이다(이선우, 2003 : 11-16). 선발측면은 모집단위는 외부경쟁시험과 내부경쟁시험 구조로 간다(백완기 외, 1999 : 55-59 ; 고려대 정부학연구소, 2001 : 36-38).
둘째, 연수, 교육은 일반행정가 양성에 중점, 수습과 교육의 연계, 개인과 집단적 문제 해결책 함양교육의 중점(임도빈 : 317)은 실무 위주, 문제해결능력 배양에 중점(고려대 정부학연구소, 2001 : 37-38), 국제화 수준 향상시험은 철저한 문제해결능력 측정임, 내부 승진자에게 기회균등 배려한다.
셋째, 한국전통과 한국적 문화정체성 관련 한국인의 정체성의 한 부분은 神氣와 文氣다. 그래서 선비정신이 필요하다가 74.5% 였다. 선비는 10-39세에 수기치인하고 벼슬에 들어 70전후 퇴임했다. 선비들의 정좌프로그램 도입 관련 미산 스님은 KAIST에 ‘마음근육(呼吸, 氣, 創意) 키우는 명상과학연구소 운영’(경향신문, 2017.9.1.) 한다.
(3) 직무 유형
첫째, 직업공무원제를 대체할 자유공무원제 도입하여 직무성격, 인력충원의 필요에 따라 공직 진출입을 자유롭게 할 수 있게 하고, 환경변화에 따라 필요성이 줄어든 직무, 수요가 늘어날 직무를 발굴해 직군과 직렬, 직급체계 단순화 하는 등 공무원 계급구조를 조정 할 필요가 있다.
둘째, 자유공무원제로 전환이다. 환경에 유연하게 대응할 수 있는 공무원 체계를 마련한다. 신분에 따른 차별의 필요성이 없어져 개개인의 희망에 따라 정규직이나 임기직, 시간제 등으로 자유로운 공무원 신분 유지한다.
셋째, 효율적 업무 처리를 위한 문진형, 다이렉트형 조직을 도입이다. 문진형 조직이란 조직의 형태를 납작하게 설계하여 수직적 계층을 단순화한 형태이고, 다이렉트형 조직이란 정보와 지식이 중간관리자에게 집중되는 것이 아니라 현장 또는 실무에 집중되는 형태다.
넷째, 직급체계의 단순화측면이다. 직무 재설계를 통한 직군과 직렬의 재조정과 채용제도 개편 ; 퇴화될 직무와 진화될 직무를 발굴하여 직군과 직렬을 재조정한다.
(4) 추가 과목
5급 공무원 채용시험 및 교육과목 개편측면에서 Big Data, App Al, OS 프로그램 개발 등 소프트웨어 과목 신설 등 시험 및 교육과목 개편 등을 통해 고급 테크노크라트를 확충 및 양성한다. 퇴화직무로는 AI와 무인기술 혁신에 따라 집행성격이 강한 업무, AI+Big Data를 통한 민원, 회계, 법무 업무 대체측면이다.
둘째, 진화직무로는 무형자산 가치평가직(빅데이터, 탄소배출권, 가상머니), 위기관리직(위기관리론 일반 + 전문분야의 지식), 지속가능개발(기후변화, 그린기술), 기술윤리 규제직 등 진화 직무 발굴(사이버보안, 유전자복제) 등이다.
셋째, 기술직 채용의 확대로 미래기술에 대비하여 공직에 기술직공무원을 대거 유치한다. Big data 분석, 프로그래머 공직자 채용 확대와 기술정책집행(기술규제, 표준, 윤리, 공감 등) 전문가 양성, 기술규제전문가로 과학기술의 표준품질기준 및 전문규제에 관한 전문성 강화, 기술윤리전문가의 유전자복제 등 기술발달의 부정적 파급효과 급증에 따른 기술윤리 규제, 기술공감전문가의 기술정보 접근용이성으로 일반인의 정책과정 참여 증가에 따른 이해관계자 조정 등이다.
넷째, 정부운영을 위한 OS 도입 측면은 AI가 접목된 운영체제(OS)를 통해 의사 결정과 국정운영, 행정서비스를 수행한다. Generic Algorithm이 탑재된 프로그램을 통해 실시간으로 시민들의 의견을 수렴하고, 정책의 결과를 가상 시뮬레이션을 통해 확인하여 최적의 의사결정과 최상의 행정서비스를 추구한다.
3. 행정전문대학원(2017년 대통령 공약)
국립행정대학원이 2019년 세종시에 개원 예정이다. 시는 「세종시 5년의 성과와 과제」에서 국립행정대학원 설치를 위해 현재 투자유치협의회를 가동시키고 있다. 설립 형태는 크게 세 가지 방안이 제시되고 있다. 서울대 행정대학원 이전 또는 분원 설치, 한국개발연구원(KDI) 주도 시스템 신설, 국책연구소 연합대학원 개교 등이다(국회뉴스, 2017.10.15.). 국립행정대학원은 국가 주요정책 연구와 국내 특성에 맞는 정책 개발을 위한 전문가(산업, 보건, 복지, 환경, 고용, 교통 등) 양성 교육기관으로 현재 미국 하버드 케네디스쿨이나 프랑스 에나(ENA)가 해당 국가에서 이런 기능을 수행하고 있다.
정부 국정운영 5개년 계획에 포함된 국립 행정전문대학원의 설립 형태는 크게 세 가지 방안이 제시되었다. 서울대 행정대학원 이전 또는 분원 설치, 한국개발연구원(KDI) 주도 시스템 신설, 국책연구소 연합대학원 개교 등이다(국민일보, 2017.8.1.). 서울대 행정대학원 이전·분원 설치안은 최고 수준의 교육 인프라를 바탕으로 연착륙할 수 있다는 게 장점이다. 두 번째는 KDI를 중심으로 국책연구소가 참여해 대학원을 세우는 안이다. KDI와 행정대학원 간 시너지 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 마지막으로 전체 국책연구소가 공동으로 참여하는 연합대학원 개념이다. 대전 대덕연구개발특구 내 정부출연연구기관이 공동으로 설립한 연합대학원대학교(UST)가 유사한 모델이다(연합뉴스, 2017.8.1.).
국립행정대학원 설립에 따른 효과는 고시파벌 예방 효과, 20대 청년층의 시간과 정력 낭비 방지효과, 전문가 양성후 실전 배치 효과 및 기타 효과성 측면에서는 계파, 학파, 지역, 고시 기수 등 충원제도 개혁(권해수, 2003 ; 백완기, 1999), 국민신뢰도 제고와 국가 경쟁력의 밑거름으로 활용 효과이다.
4. 국립 행정전문대학원 과제
(1) 대학원 운용 측면
국립행정대학원은 공정성과 투명성, 개방성과 경쟁성, 전문성과 역량강화 측면의 대응이 요청된다. 특히 문제정의 능력 측면의 정책문제의 본질을 정의할 수 있는 능력과 문제해결 능력측면의 정부가 해결해야 할 문제를 정책의제로 개발, 채택하는 능력으로, 환경에 적응할 수 있는 지식과 정보기술 활용능력 등이다.
(2) 교육과 연구
대학원의 교육과 연구는 일반행정가 양성에 중점을 두며, 수습과 교육의 연계, 개인과 집단적 문제 해결책 함양교육과 실무 위주, 문제해결능력 배양에 중점을 둔다. 국제화 수준 향상시험은 철저한 문제해결능력 측정 등이며, 내부 승진자에게 기회균등을 배려한다.
동시에 교육연수의 내용은 신기술 교육뿐만 아니라 인본적 역량과 공직 가치 집중 교육을 통한 미래의 인재양성 및 신기술 발전에 따른 진화 직무에 부합하는 교육을 포함하여 감수성, 사색능력 등 인간본연의 능력 배양과 공직자로서의 소명과 가치 교육을 이수하게 한다.
(3) 신규과목
5급 공무원 채용시험 및 교육과목 개편은 Big Data, App Al, OS 프로그램 개발 등 소프트웨어 과목 신설 등 시험 및 교육과목 개편 등을 통해 고급 공무원을 확충 및 양성한다. 정부운영을 위한 OS 도입과 AI가 접목된 운영체제(OS)를 통해 의사 결정과 국정운영, 행정서비스를 수행케 한다. Generic Algorithm이 탑재된 프로그램을 통해 실시간으로 시민들의 의견을 수렴하고, 정책의 결과를 가상 시뮬레이션을 통해 확인하여 최적의 의사결정과 최상의 행정서비스를 추구한다. Big data 분석, 기술정책집행 전문가 양성 측면의 기술규제전문가, 기술윤리전문가, 기술공감전문가 육성 등도 추진한다.
(4) 한국적 문화 정체성
한국적 문화정체성 관련 한국인의 정체성의 한 부분은 神氣와 文氣다. 그래서 선비정신이 필요하다가 74.5%다. 선비는 우환의식(민족과 국가, 인류의 곤경에 대한 걱정근심)을 갖는 이들로 수기치인을 통해 벼슬길에 올라 사대부가 되거나, 뜻을 잃으면 초야에서 청담을 즐기거나 후학을 교육했다. 선비는 10∼39세에 수기치인하고 벼슬에 들었으며, 修己的 측면의 정좌를 생활화하였다는 점에 착안하여 수기와 정좌과목을 프로그램화 하여 신기와 문기를 전수하도록 한다.
주희(朱熹)는 이연평에게 靜坐를 배우고, 정주(程朱)의 주정(主靜)은 맹자의 ‘夜氣章’에 나옴을 알았다. 정좌는 마음을 거두어 들이는 것이다. 목은 이색(牧隱 李穡)은 “정좌하니 명리를 쫒는 것 모른다네”라고 했듯이 이색의 정좌가 佛家와 다른 점은 먼저 남들에게서 방해받지 않고 앉아 궁리하는 것이고, 둘째, 마음을 안정시키기 위해 고요히 명상하는 것이며, 마음의 상태는 물과 같다거나 높은 산봉우리 같다고 했다. 主靜이 선불교의 방법이라면 주경(主敬)은 성리학의 접근으로 심학의 출발점이 된다. 고려말 이입된 실천적 성리학은 안향, 이색, 포은, 삼봉, 사림파 등과 연계된다.
삼봉(三峯)의 거의소청(擧義掃淸)은 국운을 바로잡기 위하여 정의의 깃발을 들고 오랑캐나 소인배를 깨끗이 청소하는 일이다. 조선의 선비들은 인, 의, 바름, 슬기, 배려, 채임, 신뢰 등을 중시했다. 퇴계(退溪)의 ‘마음 다스림’의 방법은 정좌하여 고요한 마음상태에서 거경궁리(居敬窮理)하여 학문의 이치를 깨닫는 산수(山水)생활에 기반을 두었다. 최근 도산서원 선비문화수련원 부설 ‘도산서원 거경대학(居敬大學)’을 운영 중이다. 거경(居敬)은 성리학 수양의 두 가지 방법으로 거경과 궁리(窮理)에서 온 것으로 궁리는 외적 수양법이며 거경은 내적 수양법으로 몸과 마음을 삼가 바르게 가짐을 뜻한다. 둘 다 퇴계 선생이 매우 중요하게 여긴 학문의 기본이자 수양법이다.
정좌는 현대인들의 두뇌중심의 스트레스 등 몸과 마음의 불일치, 부조화를 극복하는 데 도움이 되며, 이와 같은 심신의 자유를 얻은 예는 조선선비들의 마음공부의 사례와 효과가 예증(例證)한다. 全體(空, 虛, 淨, 無染, 眞虛, 眞寂, 眞淨 등)를 얻음은 공(空)을 얻음이요, 淸淨(맑고, 깨끗함)함이다. 따라서 중앙,지방공무원 교육원, 신설 예정인 국립행정대학원 교육프로그램에 신규과목으로 개설할 필요성이 제기된다.
Ⅴ. 50만 공시족(7∼9급) 문제와 과제
1. 공시족의 사회적 문제
최근 50만 여명에 이르는 남녀노소 공시족이 사회문제로 대두되고 있다. 특히 20∼30대 청년들의 과도한 공무원 열풍과 공시존폐 해악에 따라 여기에서는 공무원 채용구조 혁신을 중심으로 접근한다. 저출산에 따른 인구감소, 4차산업혁명, AI 파고 등의 현상에 따른 공직구조의 개혁내용을 공직구조 개혁방향을 타진하기 위하여 공시생 실태, 공무원 충원 문제점과 해법을 중심으로 접근하고자 한다.
첫째, 인구구조 변화측면에서 저출산•고령화 등 인구가 격감하는 데 공무원 수 늘려 국가재정을 투입하여 해결한다는 발상은 재고되어야 마땅하다. 20∼30년 후 물먹는 하마가 된다.
둘째, AI기술의 공공부문 활용가치가 높은데 공무원 수를 늘리는 것은 무엇이 잘못되도 한참 잘못됐다. 국제적 투자가 짐로저스는 얼마 전 ‘노량지 공시촌’을 찾아 수험생들을 만난 뒤, “한국은 흥미없는 투자처”라고 했다. 창조적 도전이 없어 아마존이나 구글이 없는 이유가 된다.
2. 실태 분석
첫째, 2017년 통계청의 ‘한국인의 삶’에 의하면 중, 고, 대학생 모두 공무원을 최고의 직업으로 꼽았다. 왜 공무원 시험에 몰리느냐 하면 공무원 수당, 연금포함하면 대기업 못지않아서이다. 근무시간, 봉급율, 재직기간 등을 민간과 비교하니 공무원이 민간보다 100시간 덜 일하고, 더 오래 재직하고, 돈을 더 많이 받는(중앙일보, 2017.10.2.) 불균등한 구조이다. 이처럼 공무원 평균연봉은 6,257만원, 근로시간은 2178시간으로 민간평균 5124만원, 근로시간 2293시간으로 보수도 많고, 민간보다 100시간 적게 일한다.
왜 공시에 몰리느냐면 보수, 안정성이 최고이기 때문이다. 그러나 공시족 문제점은 창의성 제로, 정부채용의 문제, 과도한 재정 투입, 경상비 지출의 과다 등이다.
통계청의 청년취업준비생은 약 65만명이며, 공무원 시험준비자는 257,000 여명으로 전체의 40%, 10명 중 4명이 준비생이다. 300명 선발하는 7,9급직에 9만명이 응시, 경쟁률 247.5대 1이다. 이들 중 90%는 공시에 낙방한다. 대부분 4∼5수 하다 ‘노량진백수’가 된다. 동작구청 추산 노량진은 7∼9급 공시족이 고시텔에 5만 여명과 통학생 포함 50여 만명이 출입한다. 매년 26만 여명이 응시하나 10명 중 1명이 합격하기 어렵다. 공시준비 기간은 평균 26개월, 월 62만원을 지출(국민일보, 2017.10.16.)한다.
둘째, 청년, 대학생 5명 중 1명(19-31세)이 대출 경험자들이다. 평균 1,300만원 대, 4명 중 1명학업과 임시직 병행 하는 현실이다.
셋째, 지난 10여년 동안 헬조선 국적 포기국민이 223,611만명이다(2007-2016). 인구 감소 우려와 경쟁력 손실로 이어지고 있다. 포기의 이유는 주기적인 대형참사, 자녀교육, 일류대를 못나오면 ‘흙수저’를 벗지 못한다는 점에 기인한다.
3. 공직구조 개혁과 변법과제
공시족인 무수한 젊은 인재들의 정력과 시간, 수험 비용이 1년간 17조원이라는 재정낭비를 방치했던 구제도를 폐지했다는 점에서 이후로는 청년들의 사회적 활용을 위한 사회경제적 정책, 대책이 시급하다.
첫째, 신분과 보수구조의 메리트(연금, 신분보장 등)를 없애지 않는 한 공시족 문제를 해결하는 것은 불가능하다. 현재의 공직제도는 신분보장과 연금(보수의 안정화)으로 회자되는 문으로 들어간 5% 내외 합격자들과, 95% 낙방자들의 문화, 경제적 문제에 따른 공시폐지효과와 대안 제시가 시급하다.
공직메리트를 줄이고, 중앙, 지방공무원법을 폐지하고, 대기업 중심구조에서 중소기업을 육성할 수 있는 대책을 강구해야 한다. 공약사항인 17만 공무원 충원 구조를 다른 방향으로 틀어야 한다. 그렇지 않으면 공시족을 줄이는 것은 불가능하다. 5년 동안 연금 94조원 포함, 인건비 재정부담액 374조원(서울경제, 2017.9.19.)에 이른다.
둘째, 대선의 5개년 간 ‘17만명 채용공약’이행은 재수정하여 20만 명 내외 수용분야를 지역정책과 연계하여 재구상 해야 한다. 지방정부와 협업, 민간주도 지역 R&D 서비스업 활성화 필요하다. 정부와 자치단체, 기업과 청년정책의 연결고리가 되어야 한다. 대학과 창업유관기관, 시민이 협업구조화한다.
5개년 간 17만 명 선발 시 20년간 모두 328조원 비용이 들어간다. 취업준비 청년층(15~29세)이 급증하고 있는 가운데 이에 따른 기회비용이 17조원에 달한다. 현대경제연구원의 「공시의 경제적 영향 분석과 시사점」보고서에 따르면 계속되는 경기 침체로 우리나라 노동시장이 위축되면서 지난해 기준 청년층의 실업률은 9.8%, 30대 이상의 실업률이 2~3% 수준인 것과는 대조적이다.
그런데도 11월 14일 국회예산결산특별위원회 자료, 49개 부처의 2018년도 증원요구 5만 7600여명, 1만 875명 증원 예정으로 법무부, 검찰청, 국세청, 관세청 등과 해수부, 국토해양부 증원 예정이다.
"정부가 창업 전폭 지원하니 프랑스 공무원 인기 떨어져"고 말한다. 파리의 투자 자문사 알렉스 파트너스의 최고경영자 알렉스 카르 드 말베르그(Carre de Malberg)는 "프랑스에서도 공무원이 오래 인기를 끌었지만, 정부가 창업 지원을 활발하게 하고 공공 부문을 축소하면서 몇 년 사이 공무원 인기가 뚝 떨어졌다"고 했다(조선일보, 2017.11.15. 03:04). "공무원을 늘려 월급을 주면 재정 적자가 커지고 민간 활력이 떨어지기 때문에 공공 부문을 줄일 필요가 있다"고 했다.
셋째, 7급과 9급직의 급여와 연금 등을 합치면 대기업 임원 수준이다. 공신고용직의 신화성(경상비, 인건비, 후생비 등)으로 연금만 94조원 투입해야 하며, 9급 공무원 30년 근속비용은 18억 8천만원(국회예산정책처), 24억원(납세자연맹) 등이다.
넷째, 7급과 9급 행정직의 경우 공무원시험, 과목 수를 줄인다. 인사처는 "공무원 시험과목을 모두 합하면 300개가 넘는다"며, 민간기업 시험에 써먹게 시험과목의 호환성을 높이겠다"고 말했다. "2017년부터 7급 국가공무원 필기시험 영어 과목이 토익·토플 등 영어성적표 제출로 대체된 것처럼 공무원 시험과목의 민간 호환성을 높이고자 한다". 직무능력 시험(NSC), NCS 대체범위를 확대하여 접근한다.
다섯째, 정부운영을 위한 OS 도입으로 AI가 접목된 운영체제(OS)를 통해 의사 결정과 국정운영, 행정서비스를 수행한다. 공무원 채용시험 및 교육과목 개편 관련 Big Data, App Al, OS 프로그램 개발 등 소프트웨어 과목 신설 등을 통해 고급 테크노크라트를 확충, 양성한다.
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