이 글은 2017년 1월 24일 국회의원회관에서 개최된 제1차 대한민국미래전략포럼 발제문임,
지방자치형 분권헌법의 개정 과제
이 종 수(중앙대 행정대학원 연구교수)
- 목차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. 지방자치형 분권헌법 개정의 의의 Ⅲ. 지방자치권 실태분석, 평가 Ⅳ. 지방자치형 분권 개헌의 방향 Ⅴ. 나가는 글 |
Ⅰ. 들어가는 글
1987년 제9차 개헌 이후 약 30여 년의 기간이 경과되는 동안 우리나라는 여러 가지 사회적, 제도적 한계와 딜레마에 빠져 있다. 정권마다의 게이트와 최근 박정부의 최씨 게이트, ‘미르재단’ 사례 등은 단임제, 제왕적 대통령제 권력과 그러한 절대 권력하에서 대통령의 독주나 의회 정치의 종속화 등이 심화되었으며, 동시적으로 공직을 농단한 공직사유관 등에 대한 ‘촛불’민심의 반영 필요성 등도 절실해 졌다.
『荀子』는 “君舟民水, 水能載舟, 亦能覆舟”라고 하여, 백성이 군주를 바꿀 수 있다고 했다. 2016년 교수신문은 사자성어로 군주민수(君舟民水)를 선정했다.
그렇다면 이와 같은 국가기본법인 헌법 30년 노후화 문제, 중앙집권형과 독단적 대통령제의 폐해 노정, 최씨 게이트를 초래한 제도적 한계를 극복할 수 있는 지방분권주의 실현을 위한 분권개헌론을 중심으로 무엇을 어떻게 할 것인가에 대한 공론형성 필요성이 제기된다.
이하에서는 여말 선초 새로운 사상을 『조선경국전』에 담은 삼봉 정도전의 헌법사상을 재조명하여 국가제도를 정초한 지혜와 시사점을 民本思想과 司諫院(제도적 왕권견제), 鄕憲(반자율적 주민통제)등의 제도형성에서 찾아 보고자 한다. 삼봉은 백성, 국가, 군주의 순으로 그 중요성을 자리매김한다(한영우, 1972 : 788). 그의 사상의 맹아에는 백성을 가장 중시한 민유방본(民惟邦本)의 사상이 깃들어 있다. 효령대군의 하명에 따라 시행한 삼봉의「함흥향헌」에 그 실천 내용이 담겨 있으며, 이러한 사상적 토대인 민본과 윤리 도덕성의 내용과 기타 주요 외국제도의 시사점을 참고하여 기본적인 개헌논의의 결과를 국민이 선택하게 하는 방안을 제안하고자 한다.
주요 내용은 지방자치 시행 21년 경과에 따라 나타난 지방자치 운용의 실패를 자치제 실시 시행상에 나타난 자치권 변화내용을 법규적 측면에서 조망하고 헌법, 중앙정치권의 한계점을 중심으로 그 극복대안을 자치권 강화를 위한 지방자치형 분권헌법개정(안)(이종수, 2013 ; 2015) 등으로 제언하고자 한다.
Ⅱ. 지방자치형 분권헌법 개정의 의의
제1절 지방분권의 의의
1. 지방자치와 지방분권
(1) 집권과 분권
지방자치와 지방분권 측면이다. 지방자치는 단체자치와 주민자치로 구분된다. 단체자치는 중앙-지방관계에 초점을 둔 개념으로 ‘법률적 자치’라고 한다. 한편 지방정부와 주민과의 관계에 초점을 둔 것이 주민자치이다(정용하 : 49). 지방자치는 지방의 정치 행정에 주민참여를 통하여 완성된다. 지방자치는 지방분권의 정도와 지방의 자율성 정도로 수준이 결정되기도 한다.
권력의 집중을 집권, 권력의 분산분권이라고 한다면 참여정부에서 중시된 지방분권의 의미는 첫째, 국가 생산성 측면이다. 지방분권은 국가운영을 ‘통합관리시스템으로부터 분권, 분업형 시스템’으로 전환하여 생산성을 강화시킨다는 의미다. 현대 사사회의 다원화에 대한 주민의 자발적 참여와 창의성을 촉발시키고자 한다. 둘째, 의사결정 측면에서는 지역의 정보에 정통한 주체가 지역정부이기 때문에 지역정부에 분권을 제도화하여 지역문제를 해결하는 것이다. 셋째, 민주주의 실현 측면에서 지역주민의 자발적 참여를 촉진시켜 민주주의 실현에 기여할 수 있기 때문이다. 넷째, 국가경쟁력 측면에서 국가의 균형적 발전을 촉진시켜 국가의 총체적 경쟁력을 향상시키는 데 기여한다는 점이다.
(2) 현대헌법과 지방차치
첫째, 지방자치는 민주적 국가구성의 기초원리이다. 민주주의는 본질적으로 권력을 행사하는 주체와 권력의 지배를 받는 상대방이 가능한 일치할 것을 요구하는 자기지배의 원리이다(김호정 : 256). 아래로부터의 민주주의적 구조는 지역주민이 자신이 속한 지방자치단체의 사무에 실질적으로 참여하고, 그에 대한 책임을 부담함으로써 실현되는 데, 대의제 민주주의 하에서는 주민이 자신이 선출한 대표기관을 통하여 지역행정에 참여하는 것이 민주주의 내용이다.
자치란 자기의 일을 본인 스스로 처리하는 행위라고 정의한다면 지방자치는 지역주민이 지역의 문제를 스스로 선택, 결정, 집행하고 그 결과에 대하여 책임을 지는 제도라고 할 수 있다(이종수, 이병렬, 2015).
국가의 주인은 국민이고, 그 권력은 국민으로부터 나온다는 민주주의의 가장 근본적이고 일반적인 원리로부터 태동한 제도가 지방자치이다. 지방자치는 민주주의 실현을 위한 가장 기본적인 제도이다(정용하, 2006 : 48).
지방자치 구현을 위한 지방자치권과 분권이란 먼저 자치권을 지역문제의 자주적, 자율적 해결의 위한 제도적, 헌법적 보장이라고 한다면 지방분권은 자치제도의 구체적 실천을 위한 집권주의의 탈피와 민주적 정치행정의 제도적 보장책으로 구분한다(이종수, 2015.5/6 : 65).
그 제도적 보장이 헌법과 지방자치관계법이다. 지방자치는 지방분권의 정도와 지방의 자율성 정도로 수준이 결정되기도 한다. 자치입법권은 자치권 중의 하나로 자치단체가 법령의 범위안에서 자기권한에 속하는 사항을 규정할 수 있는 능력이다. 자치입법권의 보장은 지방자치의 핵심적 내용으로 지방정부가 독립된 자주적인 자기표현의 보장이 된다.
본 고에서는 자치란 자기의 일을 본인 스스로 처리하는 행위라고 정의하고, 지방자치는 지역주민이 지역의 문제를 스스로 선택, 결정, 집행하고 그 결과에 대하여 책임을 지는 제도(이종수, 이병렬, 2015)로, 지방분권을 지방자치 구현을 위한 제도적, 절차적 측면의 자치권 배분 결과로 정의하고, 자치입법권은 지방자치단체가 지역문제 해결을 위해 자치권에 의거하여 제정하는 자치법규(조례와 규칙 등)로 정의한다. 이상의 내용과 관련하여와 본 고에서는 地方自治政策을 국가(정부)가 지방자치실현을 위하여 주요한 지방자치 정책을 결정하고 배분하는 일련의 행위라고 잠정 정의한다.
2. 자치의 실질화 방법으로서의 분권제도
현행의 헌법에 따른 과도한 중앙집권주의는 최소한도의 지방자치주의와 헌법적 차원에서 결합하여 정치, 경제, 사회, 문화의 제역역에서 ‘중앙의 압도’와 ‘지방의 몰락’이라는 비정상적 불균형을 심화시키고 있다(조충훈, 2016.5 : 21). 따라서 지방분권이 필요하고 지방자치의 본류는 지방이라는 인식을 강화하기 위해 헌법적 차원에서 개정이 필요하며, 새로운 국가적 비전으로서 지방자치의 확고한 보장을 헌법적으로 이루어야 하는 것이다.
지방분권 개헌의 본질적 의미는 주민중심의 지방자치를 성숙시켜 주권재민의 세상을 만들고자 함이다. 자치를 근거로 하는 지방분권의 이념은 자유민주주의가 지향하는 자유와 민주의 헌정이념에 친화적이다(조충훈, 2016.5 : 20).
제2절 분권 평가, 문제점, 쟁점
1. 자치제도 성과와 분권평가
(1) 지방자치의 주요 성과
지방자치 21년 여론조사 측면을 보면, 먼저 지방자치 20년의 성과 측면은 민주주의 발전, 주민생활 개선, 특색있는 지역발전, 지방행정 개혁 등을 들 수 있다(홍정선 : 6-11).
2015년 한국리서치 조사결과(자치의정, 2015.6/7 : 122)를 정리하면 첫째, 분권형 개헌 찬성 비중은 48.2%였다. 둘째, 자치 기여도 측면은 특색있는 지역발전 44%, 주민관심 제고 43.4%, 삶의 질 향상 36.4%, 풀뿌리 민주주의 강화 33.8% 등으로 응답하였다.
긍정적 측면의 변화로서는 먼저 지방자치는 우리 사회의 중앙집권적, '관 주도형' 사고에 일대 변화를 불러왔다. 민선 2∼3기에는 주민감사청구제도와 주민조례제정청구권, 주민투표 등이 도입됐고, 주민 생활과 밀접한 사업을 지자체로 이관하는 지방이양촉진법이 시행됐다. 2006년에는 더 광범위한 자치권을 주는 제주특별자치도가 생겼다.
주민이 단체장과 지방의원을 직접 선출하면서 지방행정은 주민의 목소리에 귀를 기울이지 않을 수 없게 됐다. 중앙정부의 획일적인 방침에서 탈피해 새로운 정책 시도도 가능해졌다. 이중에는 중앙정부에 채택되거나 영향을 미친 것도 적지 않다. '서울형 어린이집'이나 여러 지자체의 마을공동체 사업, 필수예방접종 확대사업 등이 대표적인 사례들이다. 한국지방행정연구원이 작년 실시한 지방자치 인식조사 결과를 보면 '지방자치가 필요한가'라는 질문에 일반 국민 86.8%가 동의했다.
(2) 자치권 평가
지방자치의 한계분석을 위한 지방분권의 변동요인을 입법권, 조직권, 행정권, 재정권 등에 대한 변동사항을 중심으로 분석한다. 첫째, 입법권 평가측면이다. 조례에 위임하는 사례가 증가하고 있다. 실제로 자치입법(조례)의 양적, 질적 다양성이 확대되고 있다. 서울시의 경우 민선 1기 287건에서 민선 5기 742건으로 약 3배 증대되었다(하민지, 2015 : 93). 그럼에도 불구하고 중앙과 서울시의 입법제정의 경우 그 산출 비율은 8:2에 불과하여 근본적인 변화는 없었다(도회근, 2016 : 165).
둘째, 사무배분 분야는 중앙행정권한을 자치사무로 이양한 결과에 기인했다. 2009년 현재 국가사무는 80%이다. 자치사무와 자치행정권(권경석 : 9)의 경우 사무공동배분은 권한과 책임의 한계를 모호하게 한다. 지방사무 비중은 산업경제와 사회문화 분야 중심의 사무이양이 이루어지고 있으나 행재정 지원없는 사무배분과 실질적 이행확보의 제도적 장치 부재로 체감도가 낮다(하민지 : 101). 2013년 기준 국가 총사무수는 46,005개 이며, 국가 대 지방의 비율은 8:2정도이다(도회근, 2016 : 164 ; 지방자치발전위원회, 2015 : 15).
셋째, 자치재정권측면이다. 부산시의 경우 예산의 80%는 중앙이 관여하고, 20% 이내에서만 시의 자율성이 인정되고 있으며, 이는 전국적인 현상이다. 이와 같은 환경에서 지역에 알맞은 지방자치를 주체적으로 처리하는 것은 불가능하다. 서울시는 지속적인 세입 확대, 시민수요에 대응한 자체사업비중 확대, 복지지출 확대 등의 변화를 보이고 있으나 여전히 자주재원 확보가 어려운 세수 구조의 문제가 노정된다(하민지 : 100). 지방자치제 실시 자치재정과 관련한 재정진단 결과 재정분야는 41.4%로 가장 낮다.
자치재정권(권경석 : 10)은 조세법률주의 기속으로 중앙종속을 초래하는 원인이 된다. 2009년 현재 재정자립도는 53.6%이다. 최근 국세와 지방세 비율은 78.6% 대비 21.4%였다(도회근, 2016 : 165).
넷째, 인사, 조직권 측면이다. 조직인사 평가 결과는 77.2%로 분권화 수준이 가장 높게 진행되었다(이종수, 2013). 조직인사 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’, ‘지방공무원 정원’ 증원 등에 기인하여 평가하였다. 서울시의 경우 조직운영 효율성 확대, 전문성 강화, 외부 전문가 등 시민참여 및 소통확대의 효과가 있으나 여전히 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다(오준근, 2015 : 49-51 ; 하민지 : 96-97).
다섯째, 지방자치법적 한계이다. 구체적으로 보면 자치입법권의 한계는 조례제정권의 한계로 법률우위원칙과과 법률유보의 원칙을 든다. 문상덕(2008 : 68-69)은 조례에 대한 법률우위원칙과 법률유보의 원칙을, 김동건(2014 : 285)도 법률우위와 유보를 들었다. 김수연(2016 : 4-6)은 자치법의 일반법지위, 정부관계 측면, 불완전한 자치권을 들고 있다.
기타 지방자치 21년의 주요 성과와 한계를 지방분권, 자치역량, 주민 참여 중심으로< 표 1 >에 정리한다.
<표 1 > 민선 21년 성과와 한계
영역 | 구분 | 평가내용 |
지방분권 | 성과 | 지방주도- 국가지원시스템 전환기반 구축 특별자치의 확대, 제주특별자치도와 세종특별시 지방재정 자율성 확대 |
한계 | 자치권능 취약, 중앙정치의 예속화, 중앙규제 존속, 획일적 지방자치 | |
자치역량 | 성과 | 의정경험축적, 단체 간 협력구조, 주민중심 대응 자세 |
한계 | 책임성 부족, 역량부족, 협력관행 미정착 | |
주민참여 | 성과 | 주민의식제고, 주민참여확대, 직접민주주의 |
한계 | 이기적 참여, 성장지체, 주민자치 참여 미흡 |
김병국(2015 : 6-9). 필자가 발췌함.
2. 자치제도의 문제점
자치권 평가를 통하여 드러나는 자치제도의 문제점은 먼저 첫째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다는 점이다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다는 점이 근본적인 문제점이다. 지방자치 관련 조문의 수나 보장의 정도에 있어서 외국의 경우와 비교했을 때 상대적으로 취약하다(안성호, 2011 : 233).
지방자치의 제도적 접근은 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조).
따라서 진정한 의미에서 지방분권체제의 확립을 위해서는 분권화의 구체적인 헌법 원리화가 요구된다. 곧 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 파트너십을 보장하고 상호 유기적, 능동적 관계 설정을 위한 권력구조 개편이 필요하다. 왜냐하면 지방자치는 분권을 촉진하고, 주민참여를 증대시키는 순기능이 있기 때문이다.
둘째, 중앙정치 예속화 측면으로 정치의 분권화가 절실하다. 지역정치는 중앙의 영향을 갈수록 크게 받고 있다. 정당공천 후보의 당선 비율은 기초단체장이 1995년 77.0%에서 지난해 87.2%로, 광역의원은 82.7%에서 97.5%로 각각 증가했다. 광역단체장은 1995년, 2006년, 2010년을 제외하고는 100% 정당공천 후보자가 당선됐다. 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다.
셋째, 입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다(최병선, 김선혁, 2007). 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점에 따라 자치입법권이 무력화 상태에 있다. 지방자치와 자치입법권과 관련된 주요 핵심적 쟁점은 지방자치법 제22조, 제27조 등으로 실질적인 지방자치를 실행하는 데는 많은 어려움이 따르고 있다(문상덕, 2008 ; 김동건, 2014).
넷째, 행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무배분에 있어서 자치사무에 대한 사무도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다. 지방이양문제는 1) 단위사무 중심의 지방이양 추진 2) 단순 집행적 사무의 이양 3) 중앙의 일방적 이양 4) 공급자 중심의 하향적 이양 5) 사무배분 원칙 준수의 미흡 6) 광역-기초 간 불명확 이양 7) 행정, 재정 특성의 불 고려 8) 국가의 포괄적 지도, 감독권의 유지 등이다.
다섯째, 재정적 측면 재정 여건을 보면 이러한 실태가 여실히 드러난다. 자치단체로 각종 사업이 이양되고 복지비 부담이 갈수록 무거워지는데도 조세 총액 중 지방세가 차지하는 비중은 1995년 21.2%에서 2013년 21.0%로 거의 변화가 없다. 이는 자치단체가 살림살이를 할 때 중앙정부에 손을 벌려야 하는 부분이 갈수록 커진다는 것을 의미한다.
지자체 자체수입의 비중은 1995년 68.9%에서 2013년 58.9%로 감소했고, 지방교부세와 국고보조금 등 의존재원은 같은 기간 22.2%에서 36.9%로 늘었다. 이에 따라 재정자립도(일반회계)는 2000년 59.4%에서 지난해 44.8%로 떨어졌다.
그런데 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택함에 따라 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다(변해철, 16-18). 1) 법률이 정한 범위 내에서의 재원에 대한 자유로운 처분 2) 모든 종류의 조세부과 가능성 인정 3) 자치단체 자체의 조시수입 및 여타 재원의 비중 강화 4) 권한과 재원의 동반 이전 등이다. 한편 단체장과 국회의원 등을 대상으로 한 설문조사에 의하면 가장 시급한 과제로 1) 국세와 지방세의 조정을 통한 지방재정 확충(57.8%)1) 중앙권한의 지방이양 3) 감사제도 개선을 든다. 자주재원의 확충방안은 ‘국세의 지방이양’(74.9%)를 들었다(국회 지방자치발전위원회 2006.6, 21).
여섯째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.
일곱째, 헌법상 감사원의 감사권은 지방정부의 직무감찰, 회계검사까지 지나치게 광범위하게 감사할 수 있도록 제도화하고 있다. 헌법은 국회에 국정감사권을, 감사원에 국가기관 감사권을 부여하여 전방위적인 감사와 중복적인 감사가 심각한 수준이다.
일곱째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다.
제3절 선행연구와 분석의 틀
1. 선행연구 분석
먼저, 분권형 헌법개정 연구를 일별한다(허진성, 2015 ; 장영수, 2012 ; 김배원, 2010 ; 도회근, 2016 ; 전학선, 2015 ; 장영철, 2016 ; 조규범, 2008 ; 이종수, 2016, 2013 ; 김일환, 2008 ; 신주호, 2016).
둘째, 1995년 이래 역대 정권별 지방분권과 그에 평가 연구물들은 홍정선(2015)의 자치 20년 평가, 김병국(2015), 지방자치의 제 쟁점, 김순은(2010), 분권화 정책평가, 김순은(2014), 지방자치 20년 평가, 김필두, 류영아(2014), 지방자치 인식 분석, 이종수(2013), 지방분권형 헌법 개정, 정용하(2006), 지방자치 성과와 평가, 오준근(2015)의 자치제도 개선 방향 등을 들 수 있다.
셋째, 분권특성은 입법, 조직, 인사권 등(권경석, 2015)이나 권한, 기능배분, 지방재정, 역량강화, 협력과 공감대 등과 주요개선 과제(김병국, 2015: 13-18) 측면의 변동을 분석, 평가하였다.
자치(입법)권 측면의 주요 내용들을 일별한다(김동건, 2014 ; 문상덕, 2012 ; 오준근, 2006). 이 연구들의 특성적 측면은 자치입법권의 제도적 한계와 대안을 제안한다는 점이다. 기타 지방자치와 입법권의 한계(헌법재판소,2006) 등을 분석하였다. 김동건은 조례와 법률의 갈등관계를, 오준근은 제주특별자치법제를 분석하였다. 홍정선은 조례의 법리와 한계를 분석하였으며, 대체적으로는 자치제도적 환경의 한계를 확인시켜 주고 있다.
이상의 연구물들의 연구결과는 대체로 자치입법권과 조례제정권의 한계로 법률우위원칙과과 법률유보의 원칙을 든다. 문상덕(2008 : 68-69)은 조례에 대한 법률우위원칙과 법률유보의 원칙을, 김동건(2014 : 285)도 법률우위와 유보를 들었다. 이 연구들의 특성은 자치법규 측면의 한계와 대안제시에 있다는 점이다.
2. 분석의 틀
본 연구는 지방자치 21년 자치입법권과 분권평가를 자치권의 변동요인을 중심으로 분석하고자 한다. 본 고에서의 분석의 주요 내용은 자치권의 평가와 한계 및 극복과제를 중심으로 분석(이종수, 2012 ; 2013 ; 2015)하고, 헌법적 한계와 중앙정치적 한계(이종수, 2013)의 극복대안을 지방자치 법제개선을 중심으로 제시함에 선행연구들과 차별성이 있다. 헌법학적 접근, 자치경험과 한계적 접근, 자치권 한계 극복대안으로서의 자치형 헌법 개정 제언을 중앙집권요인으로서의 취약한 자치권의 실태 평가 근거를 중심으로 제언하였다.
Ⅲ. 지방자치권 실태분석, 평가
제1절 자치권의 실태 분석과 평가
1. 지방실태
지방자치나 지방분권화 정도는 예컨대 지방이양, 재정분담, 교육자치 등에 대한 만족도 분석을 통해서 파악할 수 있다. 이승종(2005), 이기우(2005), 홍준현(2008), 이상윤, 이종수(2006) 등의 연구를 들 수 있다. 홍준현(2008, 20-26)은 분권화 정도를 58.8%로 진단하였다. 주요 지표는 조직인사, 사무, 재정 측정지표를 통하여 측정하였다. 이상윤, 이종수(2006)는 시민, 공무원들에 대한 자치만족도 평가 자료를 토대로 지방자치 만족도를 Ｃ+로 평가하였다. 또 다른 연구는 1991년 지방의원선거 이래 2006년 현재까지 과도한 중앙집권(중앙과 지방사무의 비율은 76:24) 현상이 지속되고 있으며, 지방재정의 구조적 취약성, 지방자치의 능률성과 종합성의 취약 등을 든다. 이하에서는 분권의 정도, 지방 재정 등을 중심으로 평가한다.
분권 평가는 이승종(2005), 이기우(2005), 홍준현(2008), 이상윤, 이종수(2006) 등을 참조하여 평가한다. 이승종(2005, 4-6)은 2005년 현재 지방자치는 집권, 통제, 종속, 갈등의 비중이 커서 당분간은 분권, 참여, 중립, 협력의 필요성을 강조하였다. 구체적으로는 1) 조례제정권 강화 2) 지방자치단체연합의 법률제안권 부여 3) 기관구성의 자율성 부여 4) 지방재정의 확충 등을 들었다.
따라서 예컨대 조례의 경우 제한된 범위 내에서의 신체적 자유 구속과 재산권 제한 및 조례로 세목과 세율을 결정할 있도록 제도화 할 필요가 있다(부산일보, 2008.9.9). 물론 이 경우 지역토호세력의 ‘집단적 부패’를 방지할 수 있는 내, 외부 통제장치 활성화가 선행되어야 한다.
2. 분권 평가
이하에서는 지방분권의 변동요인을 입법권, 조직권, 행정권, 재정권 등에 대한 변동사항을 중심으로 분석한다. 첫째, 입법권 평가측면이다. 조례에 위임하는 사례가 증가하고 있다. 실제로 자치입법(조례)의 양적, 질적 다양성이 확대되고 있다. 서울시의 경우 민선 1기 287건에서 민선 5기 742건으로 약 3배 증대되었다(하민지, 2015 : 93).
둘째, 인사, 조직권 측면이다. 조직인사 평가 결과는 77.2%로 분권화 수준이 가장 높게 진행되었다(이종수, 2013). 조직인사 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’, ‘지방공무원 정원’ 증원 등에 기인하여 평가하였다. 서울시의 경우 조직운영 효율성 확대, 전문성 강화, 외부 전문가 등 시민참여 및 소통확대의 효과가 있으나 여전히 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다(오준근, 2015 : 49-51 ; 하민지 : 96-97).
셋째, 사무배분 분야는 중앙행정권한을 자치사무로 이양한 결과에 기인했다. 2009년 현재 국가사무는 80%이다. 자치사무와 자치행정권(권경석 : 9)의 경우 사무공동배분은 권한과 책임의 한계를 모호하게 한다. 지방사무 비중은 산업경제와 사회문화 분야 중심의 사무이양이 이루어지고 있으나 행재정 지원없는 사무배분과 실질적 이행확보의 제도적 장치 부재로 체감도가 낮다(하민지 : 101).
넷째, 자치재정권측면이다. 부산시의 경우 예산의 80%는 중앙이 관여하고, 20% 이내에서만 시의 자율성이 인정되고 있으며, 이는 전국적인 현상이다. 이와 같은 환경에서 지역에 알맞은 지방자치를 주체적으로 처리하는 것은 불가능하다. 서울시는 지속적인 세입 확대, 시민수요에 대응한 자체사업비중 확대, 복지지출 확대 등의 변화를 보이고 있으나 여전히 자주재원 확보가 어려운 세수 구조의 문제가 노정된다(하민지 : 100).
지방자치제 실시 자치재정과 관련한 재정진단 결과 재정분야는 41.4%로 가장 낮다. 재정분야는 자치단체 지출, 재정자주도 등을 토대로 평가하였다(홍준현 2008, 21-22). 재정분야는 ‘지방채 발행총액 한도제’ 도입, 국세와 지방세의 조정이 완료된다면 약 11.2%p 증가할 것으로 예상된다(2008년 52.7% 추정). 자치재정권(권경석 : 10)은 조세법률주의 기속으로 중앙종속을 초래하는 원인이 된다. 2009년 현재 재정자립도는 53.6%이다.
재정 여건을 보면 이러한 실태가 여실히 드러난다. 자치단체로 각종 사업이 이양되고 복지비 부담이 갈수록 무거워지는데도 조세 총액 중 지방세가 차지하는 비중은 1995년 21.2%에서 2013년 21.0%로 거의 변화가 없다. 이는 자치단체가 살림살이를 할 때 중앙정부에 손을 벌려야 하는 부분이 갈수록 커진다는 것을 의미한다.
지자체 자체수입의 비중은 1995년 68.9%에서 2013년 58.9%로 감소했고, 지방교부세와 국고보조금 등 의존재원은 같은 기간 22.2%에서 36.9%로 늘었다. 이에 따라 재정자립도(일반회계)는 2000년 59.4%에서 지난해 44.8%로 떨어졌다.
제2절 외국제도 분석
1. 외국의 사례
첫째, 스위스는 영방주의적 지방분권국가이다(안성호, 2011 : 237). 스위스 정체(政體)는 나라의 중심의 아래(지방과 시민)에 있는, 곧 지방분권과 시민참여가 극대화 된 헌정질서구조이다. 스위스 지방세제도는 매우 분권적이고 지방의 재정자주성 내지 과세자주권을 강하게 보장한다. 지방세에 대한 자주입법권이 칸톤에 있으며 지방세목이 칸톤의 세법으로 규정된다(이기우, 2013 : 114).
둘째, 프랑스는 1982년 ‘신지방자치법’과 1983년 ‘사무배분법’을 제정하였다. 1986년부터 실질적인 지역정부(Region)체계를 구축하였으며, 중앙정부도 이와 함께 지방자치 20년의 경험을 토대로 사무배분법에서 규정해 온 ‘총체적 권한이양 원칙’의 실효성을 위해 2003년 헌법수정을 하면서, ‘지방분권 조직에 의한 단일국가’ 임을 헌법 제1조에 재규정하였다. 주요 내용은 1) 지방자치단체의 자유로운 행정을 위한 의사결정의 자치 2) 권한배분의 기본원칙으로서 보충성원칙의 확인 3) 재정자치의 보장과 재정조정제도 4) 의사결정 형 주민투표제도의 도입 등이다(전훈 2005, 557-576 ; 변해철 2004, 13-18).
2003년 3월 28일에 제정된 2003-276호 헌법률(loi constitutionnelle)에 따라 지방분권에 대한 헌법적 과제를 “(프랑스공화국)의 조직은 분권화된다”는 문구가 추가되어 지방분권(la decentralisation)이 국가 조직의 근간임을 분명히 하였다(전훈, 2010 : 14).
특히 신설된 헌법 제72-1조는 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다(국회사무처, 2008).
지방자치에 대한 인식의 확대와 지방의 권한 증대 요구는 종래 국가의 일방적 정책결정에 대한 집행담당자에 불과했던 자치단체가 공익주체로서 그 지방의 이익을 위한 지방사무(les affaires locales)에 대해 주민의 민주적 참여가 존재한다는 것을 의미한다. 따라서 행정적, 행정법적 차원의 분권에서 헌법적, 정치적 의미의 분권이 추가되어야 할 것이다. 프랑스는 2003년 개헌을 통해 헌법 제1조에서 “국가조직은 지방 분권화 된다”고 명시, 1789년 대혁명에 이은 제2의 혁명으로 평가된다.
프랑스 헌법 개정의 한국적 시사점은 첫째, 지방분권 국가의 선언이다. 즉, 지방자치에 관한 헌법적 보장의 확대, 강화라는 점이다. 개헌 이전보다 지방자치에 관한 중요성을 분명히 하고자 하는 헌법적 의지표출이라는 점을 들 수 있다. 둘째, 지방재정 자주권의 헌법상 보장으로서 지방정부 경쟁력의 원동력이 되고 있다(안성호, 2011 : 236 ; 조충훈, 2016 : 21 ; 조규범, 2008 : 148).
셋째, 미국 수정헌법 제10조는 “헌법에 의해 연방정부에 귀속되지 않은 권한 혹은 헌법에 의해 주정부에 금지되지 않은 권한은 주(州)나 혹은 시민들에게 귀속된다”고 정의한다. 이에 따라 연방제는 연방정부나 주정부가 각각 주권을 갖는 이른바 이중연방제(dual federalism)이다(최병선, 김선혁, 2007). 미국은 입법권이 중앙의 연방정부와 주(지방)정부와 나누어 갖게 되므로 그 범위 내에서 자치권이 확보된다. 사무의 배분은 4가지 원칙이 중시되는데, 경제적 효율성, 재정적 형평성, 정치적 책임성 및 행정적 효과성을 중심으로 배분된다. 미국의 자치입법제도 측면의 경우 기관구성의 형태조차도 자치법규인 헌장으로 명문화하여 시행한다(문상덕, 2008 : 81).
넷째, 독일은 1992년 12월 기본법 개정을 통해 제23조 제1항에 “독일 연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적 및 연방주의적 제 원리와 함께 보충성의 원칙에 구속되며” 라고 ‘보충성의 원칙’을 규정한다. 이는 사무 및 권한배분과 관련 상위조직의 관여로 하위조직이 과제를 충분히 수행할 수 없을 때에만 정당화 되는 것으로, 보조적 형태로서만 나타난다. 다섯째, 이탈리아는 2001년 헌법 개정으로 입법권의 연방주의 방식을 채택하였고, 특히 중앙정부의 법적 대행권(droit de substitution)을 폐지하였다. 나아가 중앙-지방정부간 대등한 관계에서 공동사무 수행을 위한 협약 및 계약 방식과 (공동)사무를 수행하도록 헌법상 지방자치권을 보장하였다.
여섯째, 스웨덴은 헌법 제1조에 “스웨덴 민주주의는 자유로운 의견 개진과 보편적이고 평등한 참정권에 기초한다. 그리고 스웨덴 민주주의는 주민의 대표인 의회정치와 지방자치단체를 통해 실현된다.”고 하여 주민의사에 기초한 지방자치를 국가적 차원에서 중시한다. 제7조는 “ 스웨덴은 시의회와 군 의회를 갖는다, 지방자치단체의 의사결정권은 선출된 의원들에게 있다”고 규정한다.
끝으로, 일본은 제2차 대전까지는 중앙집권적이었으나 전후 미국에 의하여 영, 미식 주민자치제가 도입되면서 1947년 <지방자치법>이 공포되었다. 이후 1999년 7월 <지방분권일괄법>을 제정하고, 2004년 <지방자치법>을 개정하였다. 일본은 우리나라 지방자치법 제22조 단서조항을 두지 않고, 자치사무 등에 관한 주민의 권리제한, 의무 부과, 벌칙규정, 지방세 등을 법령에 위반하지 않는 한도에서 설정하고 있다.
2. 외국자치형 개헌제도의 시사점
첫째, 외국헌법의 시사점을 도출하면 제 외국의 경우 중앙-지방정부간 관계는 헌법사항이다. 독일, 프랑스, 스위스, 미국 등의 헌법은 중앙,지방정부관계, 행정 재정관계, 권한배분, 정책결정 참여 등 실체적 사항을 규정하고 있다(김성호, 2016.3 : 29). 세계 주요국가의 지방자치 ‘보장’ 평가(분권화 정도의 산술적 점수)는 다음과 같다(최병선, 김선혁 , 2007). 독일(96), 이탈리아(81), 스페인(75), 대만(72), 프랑스(67), 스위스(53), 일본(35), 한국(28) 등의 순위이다.
둘째, 지방분권형 개헌의 제도적 시사점 첫째, 선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다. 둘째, 광역 시, 도의 2차적 법률제정권, 조세 제정권, 사무배분권과 재정균등화 틀이 헌법 개정에 반영되어져야 할 것이다. 이에 따라 다양화 된 유형의 지방정부 설치가 가능해진다.
프랑스 헌법 개정의 한국적 시사점은 첫째, 지방분권 국가의 선언이다. 즉, 지방자치에 관한 헌법적 보장의 확대, 강화라는 점이다. 개헌 이전보다 지방자치에 관한 중요성을 분명히 하고자 하는 헌법적 의지표출이라는 점을 들 수 있다. 둘째, 지방재정 자주권의 헌법상 보장으로서 지방정부 경쟁력의 원동력이 되고 있다.
선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다. 둘째, 광역 시, 도의 2차적 법률제정권, 조세 제정권, 사무배분권과 재정균등화 틀이 헌법 개정에 반영되어져야 할 것이다. 이에 따라 다양화 된 유형의 지방정부 설치가 가능해진다. 선진 주요 국가의 헌법상 지방분권의 내용을 < 표 2 >에 제시한다.
< 표 2 > 선진국의 헌법상 지방정부 자치입법권
헌법 | 헌법에서 보장하는 지방분권 명문 규정 |
독일연방기본(헌)법 | 제28조-2 법률에 근거한 조례제정권 인정 권한의 범위 내에서 자치행정권 인정 |
이탈리아 헌법 | 제5조 지방자치권 인정 제114조 지방정부 종류의 명문화 |
스페인 헌법 | 제137조 지방정부 종류 제시, 자치행정권 인정 제150조 ‘자치지역정부’에 법률제정권 위임 |
영국 | 1998년 정치분권법에서 지역의회에 2차 법률제정권 위임 |
프랑스 헌법 | 제1조 지방분권 조직에 기초한 국가임을 선언 |
한국 헌법 | 제117조 ‘법령의 범위 안에서’ 자치규정 제정 가능, 종류는 법률로 함 제118조 자치단체의 조직, 운영을 법률로 정함. |
출처 : 최병선, 김선혁(2007)
외국의 정부형태별 지방자치제도의 시사점을 정리하면 1) 중앙정부 의존의 탈피 2) 자치연합체 등 정부 간 관계 자율성 증진 3) 지방 3권(입법권, 재정권, 행정권)중 최소한 1개 이상 대폭 이양 4) 사후 감독, 시민 참여, 견제의 보장 5) 이상의 내용을 법적으로 제도화(법률이나 헌법에 반영)하였다는 점이다.
따라서 헌법적 차원에서 구체적인 실천 방안을 모색하면 첫째, 헌법상 분권화와 지방자치규정의 신설, 둘째, 지방자치의 객관적 보장 범주의 설정 셋째, 지방자치의 주관적인 법적 보장 범주의 설정, 넷째, 주민참여 규정의 신설 등으로 요약된다(최병선, 김선혁 2007, 124).
3. 적용가능성
첫째, 외국의 정부형태별 지방자치제도의 시사점을 정리하면 1) 중앙정부 의존의 탈피 2) 자치연합체 등 정부 간 관계 자율성 증진 3) 지방 3권(입법권, 재정권, 행정권)중 최소한 1개 이상 대폭 이양 4) 사후 감독, 시민 참여, 견제의 보장 5) 이상의 내용을 법적으로 제도화(법률이나 헌법에 반영)하였다는 점이다.
둘째, 선진 5개국의 자치제도 비교를 통하여 1) 중앙정부의 집권화 완화 2) 자치단체 연합체 기능 강화 3) 지방자치권 신장 4) 시민참여제도 보장 5) 제도변화의 헌법 수용 등을 들었다(최병선, 김선혁 2007, 165-168).
Ⅲ. 지방분권형 헌법개정의 필요성과 당위성
1. 자치형 지방분권헌법 개정의 필요성
지방분권형 헌법개정의 필요성은 첫째, 지방정부 자율성을 제한하는 현행 지방자치제도 문제점을 개선하기 위하여 필요하다. 우선 지방정부의 자율성을 저해하고 있는 죄형법정주의, 조세법률주의, 헌법상 법률유보의 조례유보조항 등의 개정이 필요하고, 빈약한 지방재정과 중앙위주의 세원구조 개선으로 자주재정이 확보되어야 한다.
둘째, 또한 국가의 일방적인 입법, 정책결정방식을 상향식 결정방식으로 전환하여야 할 필요성, 즉, 지방화시대의 상호 협력을 바탕으로 하는 상향식 입법 및 정책결정과정으로의 전환이 필요하다.
셋째, 개헌의 필요성 관련 최근자료들은 국민 개헌 찬성 71.1%(서울경제, 2016.12.20) 등으로 지지율이 높게 나타났다.
넷째, 21세기 국가발전전략으로서 분권의 제도화가 필수적이다. 국경 없는 경쟁에서 우위를 점하기 위해서는 다양한 경쟁주체들의 실질적인 경쟁력 확보가 무엇보다 중요하다.
다섯째, 분권의 실효성을 보장하기 위해서는 재정분권과 권한의 이양에 관한 헌법적 보장이 필수적이다.
여섯째, 21세기 국가발전전략으로서 분권의 제도화가 필수적이다. 국경 없는 경쟁에서 우위를 점하기 위해서는 다양한 경쟁주체들의 실질적인 경쟁력 확보가 무엇보다 중요하며, 이는 지방자치를 통한 지방정부의 역할 강화에 의해서만 달성할 수 있다. 지방분권은 국가권력의 조직과 통제에 관한 권력구조와 밀접한 관련이 있고, 지방정부도 그 자체로 민주적 정당성에 의한 통치권 일부(자치권)를 가지므로 국가권력구조의 기본질서인 헌법개정으로 이를 제도화 하는 것이 필수적이다. 끝으로, 과도한 중앙집권주의는 최소한도의 지방자치주의와 헌법적 차원에서 결합하여 정치, 경제, 사회, 문화의 제역역에서 ‘중앙의 압도’와 ‘지방의 몰락’이라는 비정상적 불균형을 심화시키고 있다. 따라서 지방분권이 필요하고 지방자치의 본류는 지방이라는 인식을 강화하기 위해 헌법적 차원에서 개정이 필요하며, 새로운 국가적 비전으로서 지방자치의 확고한 보장을 헌법적으로 이루어야 하는 것이다.
2. 당위성
국가 권력구조 개편의 당위성은 첫째, 환경변화에 대응하기 위한 적응력과 신축성 확보 둘째, 분권을 통한 다양성, 가변성, 통합성 지향을 위한 자치와 분권화가 세계적 추세로 나타나고 있다(홍준형, 2008.7). 1) 法理的 當爲性은 첫째, 헌법을 개정하지 않을 경우 지방자치법 제15조에 의한 조례제정권의 범위를 극복할 수 없는 애로에 봉착한다는 점이다. 둘째, 헌법 개정으로 분권화와 자치정책 범주를 조문화할 경우 국가입법으로부터의 도전이나 위협을 방어할 수 있다(홍준형, 2008). 2) 헌법 정책적 당위성 첫째, 자치와 분권화 보장은 입법자나 기타 정책결정권자들에게 정책적 지향점을 제시해 준다는 점이다. 둘째, 헌법 개정은 헌법이 지니는 동화적(同化的) 기능을 통해 헌법 신설과정에 대한 시민참여 계기와 법적 거점을 제공한다.
동시에 분권을 보장하기 위해서는 재정분권과 권한의 이양에 관한 헌법적 보장이 필수적이다(전훈, 2010 : 20-21 ; 이종수, 2013).
Ⅳ. 지방자치형 분권 개헌의 방향
제1절 개선의 기본방향
1. 주요 방향
21세기 세계화, 정보화, 분권화 시대의 특성을 감안하면, 앞으로 새로운 권력구조 개편을 위해서는 1) 협치 구조의 제도적 반영 2) 수평적, 분산적 구조 정립 3) 연결기능 중심의 성격을 갖는 정부 권력구조로 그 방향이 설정되어질 필요성이 높다. 따라서 분권형 국가정립의 기본방향으로는 첫째, 국가, 지방정부간 수직적 기능분담으로 행정역량 강화 및 둘째, 권한과 책임일치로 정부 간 경쟁력 강화체계 구축(전국시도지사협의회 : 17-19), 셋째, 지방재정의 보장 및 넷째, 주민참여의 확대 등을 담을 수 있는 방향으로 그 개정이 요구된다.
따라서 분권형 헌법개정(안)의 기본방향으로 1) 지방입법권 보장 2) 합리적 기능배분과 재원배분 3) 감사범위의 구체화 4) 지방의 국가정책결정 참여 제도화 등이 포함되어야 함을 시사한다(이종수, 이병렬, 2016, 봄 : 53).
첫째, 중앙과 지방간의 구체적인 상생관계 구축이 필수적이다. 대통령과 시, 도지사 등 지방정부 대표자로 구성되는 실질적인 지방정책결정협의체를 법정화 한다(이종수, 2015.5/6).
둘째, 감사원은 국가기관의 회계감사에 한정한다. 감사원의 지방감사 범위를 명확히 정리해야 할 것이다. 즉 감사원의 감사는 국가기관의 회계감사에 한정하고 지방정부에 대한 감사는 단일감사 원칙을 적용하도록 제도화한다. 기초자치단체의 경우 감사대비로 인한 행정낭비가 심각한 실정이다. 특히 시, 군, 구의 경우 연간 근무일 수 절반 가까이를 감사 준비에 매달리고 있어 지방행정 수행에 막대한 지장을 초래하고 있다. 국가의 전 방위적 감사제도를 폐지하고, 위법, 의심사항에 대해 중앙부처를 통해 간접적으로 통제하는 방향에서 개선이 요청된다(부산일보, 2008.9.9).
셋째, 지방정부의 국정참여 장치로 ‘지역 대표형 상원(上院)’ 설치(안성호, 2016 ; 김수연, 2010 : 323)이다. 지방정부의 국정참여를 위한 제도적 개선의 필요성이다. 지방자치의 헌법보장의 제도적 장치로 국회에 지방을 대표하는 ‘상원’을 설치하여 지역을 대변, 이익을 보호하고 정부 간 갈등조정 역할 등의 기능을 수행하며, 실효성 있는 지방의 국정참여를 위하여 지방대표로 구성되는 ‘지역 대표형 상원’을 설치하여 국가 입법과정에 반영되도록 한다(최철호, 2012). 지방 상원 설치의 필요성과 효과성은 1) 국가수준에서 지역을 대표하고 2) 지역단위별 공론의 장을 제공하며 3) 지역과 국가를 직접 연결해 준다는 점 등과, 그것의 효과성은 1) 지방분권의 촉진 2) 지역균형 개발 3) 지역할거주의 보완 4) 국민통합 5) 정치 선진화 등을 들 수 있다. 동일한 맥락에서 국가의사결정 구조를 국가원과 지방원으로 구성하자는 주장도 있다.
넷째, 주민 참여제도 보완이다. 지방정부의 중요한 의사결정 과정에 주민이 직접 참여할 수 있는 기회를 최대한 보장할 필요가 있다. 예컨대 프랑스의 경우 헌법은 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다는 점을 상기할 필요가 있다. 프랑스의 개정헌법 제72-1조 제1항은 주민청원권과 직접민주주의(주민투표제 및 지방에 대한 자문)제도를 규정하고 있다.
2. 지방자치형 분권헌법 개헌(안)
분권형 헌법개정(안)의 기본방향으로 1) 지방분권 국가의 천명 2) 지방입법권 보장 3) 행정권의 합리적 기능배분 4) 재원배분 5) 감사범위의 구체화 5) 지방의 국가정책결정 참여 제도화 등이 포함되어야 함을 시사한다.
제1조 ① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력을 국민으로부터 나온다. ③ 대한민국은 지방분권형 국가이다(허진성, 2015 : 17).
첫째, 지방분권 국가의 천명이다. 헌법 제1조 ① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력을 국민으로부터 나온다. ③ 대한민국은 지방분권형 국가이다.
둘째, 입법권관련 국가의 법률은 법률과 자치법률(광역의회)로 구분한다. 광역자치정부는 광역자치정부령을 발할 수 있다.
셋째, 행정권은 사무배분의 보충성과 책임성 확보가 요구된다.
넷째, 재정권측면의 자주재정 신장이다. 재정권과 과세권의 보완이 요구된다. 정부 간 과세권을 법률과 조례로 규율하고, 독일 헌법처럼 주요 세목의 공동세화를 헌법에 규정하여 지방정부의 안정적 재원배분을 보장한다. 곧, 지방정부 사무처리비용을 자치 책임 하에 충당하기 위해 필요한 세원을 가져야 하며, 세율도 자율적으로 결정할 수 있도록 하여야 한다. 지방자치세의 세율과 구체적인 세목 및 징수방법은 자치법률로 정한다.
다섯째, 단체별 종류의 법규화이다.
여섯째, 주민투표, 주민 참여제도 보완이다. 지방정부의 중요한 의사결정 과정에 주민이 직접 참여할 수 있는 기회를 최대한 보장할 필요가 있다. 1400년대 초반 함흥에서 시행한 효령과 삼봉의 ‘鄕憲’은 현대적인 주민자치의 嚆矢가 된다.
일곱째, 중앙과 지방간의 구체적인 상생관계 구축이 필수적이다. 대통령과 시, 도지사 등 지방정부 대표자로 구성되는 실질적인 지방정책결정협의체를 법정화 한다.
여덟째, 감사원은 국가기관의 회계감사에 한정한다. 감사원의 지방감사 범위를 명확히 정리해야 할 것이다. 즉 감사원의 감사는 국가기관의 회계감사에 한정하고 지방정부에 대한 감사는 단일감사 원칙을 적용하도록 제도화한다.
아홉째, 지방정부의 국정참여 장치로 ‘지역 대표형 상원(上院)’ 설치이다. 지방정부의 국정참여를 위한 제도적 개선의 필요성이다. 지방자치의 헌법보장의 제도적 장치로 국회에 지방을 대표하는 ‘상원’을 설치하여 지역을 대변, 이익을 보호하고 정부 간 갈등조정 등의 기능을 수행하며, 실효성 있는 지방의 국정참여를 기할 수 있게 제도화 한다.
열번째, 조선시대의 王에 대한 간쟁과 論駁을 통하여 전제적 왕권을 견제했던 司諫院의 기능을 현대적으로 부활시켜 절대권력을 순화시키는 수단으로 활용한다.
3. 접근방법
접근방법측면에서 먼저 아이슬란드 국민회의(헌법회의)는 ‘아래로부터의 헌법시대, 시민참여형 개헌을 끌어냈다. 둘째, 아일랜드, 남아공 등도 시민주도의 개헌을 추진한다. 아일랜드 시민의회 등의 예를 들 수 있다. 셋째, 제10차 헌법개정의 사상적 토대로서 여말 선초 정도전의 헌법사상을 재조명하여 국가제도를 정초한 그의 백성, 국가, 군주 순위 사상 중심에는 백성을 가장 중시한 민유방본(民惟邦本)의 사상이 자리하였음을 상기하여, 삼봉의 사상적 토대인 민본과 도덕성을 중시한 개헌초안을 국민이 참여하여 선택하게 한다. 한국형 접근 대안으로 지방자치 분권형 ‘개헌국민회의’(가칭)를 제안한다. 각 분야별로 일정 수의 국민을 추첨을 통하여 선출하고, 개헌국민회의에서 개헌내용을 논의하고, 결정하게 할 것을 제안한다.
Ⅴ. 나가는 글
이 글은 지난 1995년 본격 시행된 후 2016년 현재 21년을 맞이하는 시점에서의 정치권의 지방자치정책 평가와 그 한계를 중심으로 지방자치정책내용을 분석하고 발전적 차원의 자치권 극복과제를 제안하였다.
연구의 문제로는 지방자치 시행 21년 경과에 따라 나타난 지방자치 운용의 실패를 자치제 실시 시행상에 나타난 자치권 변화내용을 법규적 측면에 서 조망하고 헌법, 지방자치법과 중앙정치권의 한계점을 중심으로 천착하고, 그 대안을 개헌에서 찾을 수 밖에 없음을 제언하였다.
주요 방법과 내용은 전문가 의견, 일반 주민 대상의 여론조사 결과와 주요 일간지 등을 중심으로 분석하고, 특히 자치제도 안정화와 관련 중앙정당 자치정책의 한계와 헌법적, 지방자치법적 한계, 장애요인으로서의 정치권, 중앙정부 등의 규제 등으로 추출하고, 그 극복대안을 자치입법권 강화를 위한 지방분권형 헌법개정(안), 지방자치법 전면개정(안) 등으로 제언하였다.
근래 제안된 지방분권형 헌법개정(안)은 제3장 ‘국가의 기본조직’과 제7장에 ‘자치의회와 자치정부’ 조항을 두고 자치의회와 자치정부를 국회와 정부에 대응하는 명칭으로 사용하여 그 모두가 헌법기관이라는 점을 명문화했다는 점과 지방의회는 자치법률제정권을 가지고, 자주조직권도 보장하고자 하는 점은 본 연구결과와 맥을 같이한다.
참고문헌
강경근.(2008.2). “국가제도의 자유민주주의적 정체성과 헌법 개정의 방향,” 『제도와 경 제』제21권 제1호.
권은희.(2016.7). “주민의 삶의 질 향상, 지방분권 강화와 국가균형발전에 달려있다,”『20대 국회 정책토론회』 한국기자협회 : 27-38.
김동건.(2014). “한국의 지방자치에서 법률과 조례의 갈등관계,”『지방자치법연구』제14권 3호, 한국지방자치법학회 : 283-305.
권경석(2015.5/6). “「지방자치발전종합계획」의 과제와 추진방향,” 『자치의정』 제18권 3 호, 지방의회발전연구원 : 8-29.
김병국.(2015.5/6). “민선지방자치 20년의 성과와 과제,” 『자치의정』제18권 3호, 지방의 회발전연구원 : 30-43.
김배원.(2010). “현행헌법 상 지방자치제도의 개정 필요성과 방향,” 『헌법학연구』16권 3 호, 한국헌법학회 : 147-195.
김성호.(2016.3). “20대 국회 지방자치발전과제,” 『지방행정』 : 28-31.
김성호.(2012.7). “외국헌법, 지방분권 어느 수준으로 규정되어 있나?,”『지방행정』 : 38-39.
김수연.(2010). “지방자치제의 헌법개정의 필요성과 방향,『헌법학연구』제16권 2호 : 299-337.
김순은.(2014.1). “지방자치 20년 평가와 전망,”『지방자치 20년 평가와 발전방안』한국지 방자치학회 : 1-20.
김필두, 류영아.(2014). 『지방자치에 대한 인식분석』한국지방행정연구원.
김호정.(2011). “지방자치와 한국헌법의 과제,”『외법논집』제35권 4호 : 한국외대 법학연 구소 : 255-272.
김일환.(2008).“입법가로서 정도전에 관한 헌법사적 고찰,”『성균관법학』20권 1호.
대통령소속 지방자치발전위원회. (2015).「성숙한 지방자치를 위한 청사진, 지방자치발전종 합계획」
도회근.(2016). “지방자치제도에 관한 헌법개정 방향,” 『공법연구』44권 4호, 한국공법학 회 : 159-188.
명재진.(2014). “분권형헌법을 위한 모델 연구,” 『동아법학』제65호 : 1-38.
문상덕.(2008). “자치입법제도의 문제점과 개선방안,”『서울법학』제16권 1호 : 시립대 법 학연구소 : 67-96.
변해철.(2004). “지방자치단체장 인사자치권의 비교헌법적 고찰 : 프랑스에서의 지방자치 제도 개혁, 2003년 3월 28일 헌법개정을 중심으로,”『지방자치법연구』제4권 1호, 한국지방자치법학회 : 9-21.
신주호.(2016). “정도전의 사상에 관한 헌법적 고찰,” 『경희법학』, 51권 3호.
오준근.(2015.12). “2015년 지방자치 관련 법과 제도의 개선방향,”『한국지방자치법학회 동 계학술대회논문집』.한국지방자치법학회 : 43-58.
안성호.(2011). “왜 지방분권형 개헌인가,”『형평과 정의』제26집 : 232-245.
이국운, (사)한국헌법학회 지방분권형 헌법개정안연구팀.(2015.8). “지방분권형 헌법개정안 프로젝트 ; 전면개정안(가안),”『하계학술대회 논문집』 한국지방자치학회 : 1-43.
이기우.(2006.1). “지방자치 보장을 위한 헌법개정,” 『지방자치』통권 208호 : 18-23.
-----.(2008.9). “헌법 개정과 지방분권,” 『자치행정』: 32-34.
이기우.(2013). 『지방세제도연구』한국지방세정연구원.
이상윤, 이종수. (2006). 『21세기 지방자치와 지역문화』 대왕사.
이승종. (2005). “선진 지방자치를 위한 비전 및 정책과제,” 『민선 지방자치 비전 및 정책 과제 토론회』 행정자치부.
이종수.(2016.11/12). “정치권의 지방자치정책에 대한 평가,”『자치의정』제19권 6호, 지방 의회발전연구원 : 38-54.
. (2016 봄). “민선지방자치 20년의 자치입법권 평가 : 자치입법권을 중심으 로,”『한국자치행정학보』제30권 1호, 한국지방자치행정학회: 45-59.
이종수. 2015. 12. “조선개국기 향헌의 현대적 활용방안과 과제”,『시민과 세계』27호, 참여연대.
이종수. (2015.5/6). “지방분권형 헌법의 개정과제,”『자치의정』제18권 3호, 지방의회발전 연구원 : 65-76.
이종수, 이병렬. (2015.3). “주민자치회 시범실시의 제도적 한계와 발전과제,”『한국자치행 정학보』제29권 1호, 한국지방자치행정학회: 157-180.
이종수, 이병렬. (2014.12). “정도전의 민본행정사상 연구,”『한국행정사학지』제35호, 한국 행정사학회 : 121-146.
이종수.(2013). “지방자치형 헌법개정,”『기억과 전망』통권 28호, 한국민주주의연구소: 357-388.
.(2013). “지방분권형 헌법개정 방향,”『공공정책과 국정관리』7권 1호, 단국대 사회 과학연구소 : 3-31.
.(2009.1). “지방분권형 헌법개정 방향,”『법제』법제처.
전국시장, 군수, 구청장협회.(2016). 『지방분권개헌 대국민 토론회』
전훈.(2010). “2003년 개헌 이후 프랑스 지방분권,”『지방자치법연구』10권 3호, 한국지방자치법학회 : 3-30.
조규범.(2008). “헌법상 지방자치 조항의 개정 방향,” 『공법학연구』11권 1호 : 139-163.
정용하.(2006). “한국지방자치 성과와 한계 : 지방분권과 관련하여,”『21세기 정치학회 특 별학술대회』: 47-64.
조충훈.(2016.5). “20대 국회 헌법개정과 지방자치,” 『지방행정』 : 20-23.
진희권.(2004). “조선초기의 관료제의 성립과 정도전을 통해서 본 사상적 기반,”『안암법 학』제18호, 고려대학교: 49-68.
최병선, 김선혁.(2007). 『분권헌법 : 선진화로 가는 길』(재)동아시아연구원.
한영우.(1972). “정도전의 정치개혁사상,”『창작과 비평』제26호, 겨울, 창작과 비평사 : 781-811.
홍정선.(2015.12). “지방자치 20년 평가와 패러다임 전환,”『한국지방자치법학회 동 계학술대회논문집』.한국지방자치법학회 : 3-20.
홍준형.(2008.7). “분권 헌법의 길 : 선진화를 위한 전략,” 『지방분권대토론회』, 부산분권 혁신운동본부.
하민지.(2015.12). “서울시 민선자치의 성과와 한계,”『해외 선진사례를 통한 서울시의 지방 분권 추진방향』한국지방자치학회 : 85-107.
헌법재판소.(2006). 「지방자치의 헌법적 보장 : 지방자치와 입법권의 한계」