지방분권 23년 평가

지방분권 23년 평가와 과제

 

이 종 수(서울대 총동창신문 논설위원)

 

- 목 차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. 지방자치 23년 분권평가 Ⅲ. 자치학회 분권 DB 분석 Ⅳ. 지방분권평가와 극복 과제 Ⅴ. 나가는 글 참고문헌

 

 

Ⅰ. 들어가는 글

 

본 연구는 지방자치 23년과 자치권의 변동요인을 중심으로 분석하고자 한다. 분석의 주요 내용은 지방분권의 변동내용을 자치학회 DB 중심으로 분석해 보고, 주요 한계 극복과제를 제안하고자 한다.

본 연구의 필요성 측면으로는 먼저 자치단체장 직선제도를 도입한지 23년이 되는 시점에서 그 동안의 지방자치제도 시행결과를 자치권의 변동요인을 중심으로 분석 평가해 보고자 한다. 주요 내용은 지방자치 23년 시행경과와 그 순, 역기능 분석과 부정적 자치 이미지 탈피를 위한 지방자치 대안의 발굴 필요성과 그를 극복하기 위한 제 대안을 모색함에 있다.

본 연구의 창의성 측면은 지방자치 23년 경과 평가를 통해 미래 지방자치 애로요인 확인과 미래예측 및 대응과제를 발굴, 제언하고자 한다. 특히 중앙정치적 한계와 헌법적 한계, 장애요인으로서의 정치권, 중앙정부 등의 규제 등으로 추출하고 그 극복대안을 지방분권형 헌법개정(안)으로 제언하였다(이종수, 2013 ; 2015 ; 2016 ; 2017).

분권 평가 측면의 주요 선행연구들로서 1995년 이래 역대 정권별 지방분권 연구물들은 주로 제도적, 절차적 측면에 초점을 맞춘 연구들로서 본 연구에서 접근하는 방법과는 다소 차이가 있다. 방법적 측면은 주요 선행연구 분석 및 전문가 의견, 일반 주민 대상의 여론조사 결과와 주요 일간지 등을 중심으로 분석하고, 필자의 선행연구(이종수, 1994∼2017)와 직관력을 병행하여 분석한다. 주 내용은 학회 DB 키워드 분석 지방분권의 변동요인을 중심으로 분석해 보고, 주요 한계 극복과제를 제안하였다. 분석의 시기와 주제 측면은 먼저 시기별로는 1989〜2015년까지로 한정하고, 주제별로는 33논문을 대상으로 분석한다. 지방분권 구분 키워드 200여개 논문, 지방분권 키워드 1은 10여개 논문, 지방분권 키워드 2는 전무, 지방분권 키워드 3은 4개 논문, 지방분권 키워드 4는 1개 논문이다. 지방분권은 국가권력 구조와 중앙, 지방정부간 권력의 제도적 이양(위임)의 근거인 지방자치권(입법, 행정, 조직, 재정권)을 포괄하는 의미로 한정한다.

 

Ⅱ. 지방자치 23년 분권평가

 

제1절 지방자치 성과와 평가

 

1. 지방자치 성과

 

자치 성과 측면은 첫째, 민주성(김순은, 2014 : 3-12) 측면의 긍정적 내용은 구조적(제도적) 측면과 절차적(운영적) 측면의 내용으로, 부정적 측면의 내용 또한 구조적(제도적) 측면과 절차적(운영적) 측면으로 정리된다. 먼저 긍정적 측면으로 중앙, 지방분권 분위기에 긍정적이다. 둘째, 효율성 측면과 셋째, 형평성 측면의 주요 내용을 분석했다.

지방자치 20년 여론조사 결과를 보면 먼저 지방자치 20년의 성과 측면은 민주주의 발전, 주민생활 개선, 특색있는 지역발전, 지방행정 개혁 등을 들 수 있다(홍정선 : 6-11). 2015년 한국리서치 조사결과(자치의정, 2015.6/7 : 122)를 정리하면 첫째, 분권형 개헌 찬성 비중은 48.2%였다. 둘째, 자치 기여도 측면은 특색있는 지역발전 44%, 주민관심 제고 43.4%, 삶의 질 향상 36.4%, 풀뿌리 민주주의 강화 33.8% 등으로 응답하였다.

긍정적 변화로는 지방자치는 우리 사회의 중앙집권적, '관 주도형' 사고에 일대 변화를 촉발했다. 민선 2∼3기에는 주민감사청구제도와 주민조례제정청구권, 주민투표 등이 도입됐고, 주민 생활과 밀접한 사업을 지자체로 이관하는 지방이양촉진법이 시행됐다. 2006년에는 더 광범위한 자치권을 주는 제주특별자치도가 생겼다.

주민이 단체장과 지방의원을 직접 선출하면서 지방행정은 주민의 목소리에 귀를 기울이지 않을 수 없게 됐다. 중앙정부의 획일적인 방침에서 탈피해 새로운 정책 시도도 가능해졌다. 이중에는 중앙정부에 채택되거나 영향을 미친 것도 적지 않다. '서울형 어린이집'이나 여러 지자체의 마을공동체 사업, 필수예방접종 확대사업 등이 대표적인 사례들이다.

주행세, 지방교육세, 지방소비세, 지방소득세 등이 도입되면서 지방세수는 1995년 15조 3천 159억 원에서 2005년 35조 9천774억 원으로, 2015년에는 58조 7천828억 원(잠정)으로 늘어났다(연합뉴스, 2015.6.2).

각종 지방분권제도가 도입·유지되는 데에도 지방자치가 결정적 역할을 했다는 점도 부인할 수 없는 사실이다. 20년 전 지방자치는 반대와 우려를 무릅쓰고 시행됐지만 이제는 국민 대부분이 지방자치를 '당위'로 여긴다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 지방자치 인식조사 결과를 보면 '지방자치가 필요한가'라는 질문에 일반 국민 86.8%가 동의했다.

 

2. 지방분권 평가

 

2011년 12월 일반국민을 대상으로 한 폴리시앤리서치의 조사에 의하면 지방분권형 헌법개정에 대하여 56.2%가 찬성, 반대 15.8%로 나타나 분권형 헌법개정을 지지하며, 68%의 국민들이 지방자치 수준이 낮다고 인지하고 있다(폴리시앤리서치 2011, 27 ; 김성호, 2012 , 420).

지방자치나 지방분권화 정도는 예컨대 지방이양, 재정분담, 교육자치 등에 대한 만족도 분석을 통해서 파악할 수 있다. 허훈(2008), 이승종(2005), 이기우(2005), 이상윤, 이종수(2006) 등의 연구를 들 수 있다. 분권화 정도는 58.8%로 진단된다. 주요 지표는 조직인사, 사무, 재정 측정지표를 통하여 측정하였다. 이상윤, 이종수(2006)는 시민, 공무원들에 대한 자치만족도 평가 자료를 토대로 지방자치 만족도를 Ｃ+로 평가하였다. 또 다른 연구는 1991년 지방의원선거 이래 2006년 현재까지 과도한 중앙집권(중앙과 지방사무의 비율은 76:24) 현상이 지속되고 있으며, 지방재정의 구조적 취약성, 지방자치의 능률성과 종합성의 취약 등을 든다. 이하에서는 분권의 정도, 지방 재정 등을 중심으로 평가한다.

분권 평가는 허훈(2008), 이승종(2005), 이기우(2005), 홍준현(2008), 이상윤, 이종수(2006) 등을 참조하였다. 허훈(2008, 215-225)은 참여정부 분권정책을 과정을 중심으로 3기로 나누어 평가하였다. 이승종(2005, 4-6)은 2005년 현재 지방자치는 집권, 통제, 종속, 갈등의 비중이 커서 당분간은 분권, 참여, 중립, 협력의 필요성을 강조하였다. 구체적으로는 1) 조례제정권 강화 2) 지방자치단체연합의 법률제안권 부여 3) 기관구성의 자율성 부여 4) 지방재정의 확충 등을 들었다.

 

제2절 지방분권의 쟁점과 한계 및 외국 사례

 

1. 쟁점과 문제점

 

(1) 주요 쟁점

 

지방분권의 쟁점사항은 1) 법률의 제한으로 인한 자치입법권 제한으로 조례제정 범위의 제약 등을 들 수 있다. 2) 지방이양 문제로서 정부 간 사무, 권한, 책임 불분명의 문제이다. 3) 재정분담 문제로서 중앙정부 중심의 재정제도에 따른 재정의 구조적 문제이다. 4) 정부의 입법과 정책결정에 있어서 지방정부 참여 배제문제이다. 5) 국가감사 범위의 문제 등을 들 수 있다.

첫째, 입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다(최병선, 김선혁, 2007). 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점에 따른 자치입법권의 무력화이다.

둘째, 행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무배분에 있어서 자치사무에 대한 사무도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다. 지방이양문제는 1) 단위사무 중심의 지방이양 추진 2) 단순 집행적 사무의 이양 3) 중앙의 일방적 이양 4) 공급자 중심의 하향적 이양 5) 사무배분 원칙 준수의 미흡 6) 광역-기초 간 불명확 이양 7) 행정, 재정 특성의 불 고려 8) 국가의 포괄적 지도, 감독권의 유지 등이다. 과도한 행정명령(대통령령, 총리령, 부령 등)의 폐해도 줄여야 한다(김순은, 2017, 9-10 : 25)

셋째, 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다(변해철, 16-18). 1) 법률이 정한 범위 내에서의 재원에 대한 자유로운 처분 2) 모든 종류의 조세부과 가능성 인정 3) 자치단체 자체의 조시수입 및 여타 재원의 비중 강화 4) 권한과 재원의 동반 이전 등이다. 한편 단체장과 국회의원 등을 대상으로 한 설문조사에 의하면 가장 시급한 과제로 1) 국세와 지방세의 조정을 통한 지방재정 확충(57.8%)과 자주재원의 확충방안은 ‘국세의 지방이양’(74.9%)을 들었다(국회 지방자치발전위원회, 2006.6, 21).

지자체 자체수입의 비중은 1995년 68.9%에서 2013년 58.9%로 감소했고, 지방교부세와 국고보조금 등 의존재원은 같은 기간 22.2%에서 36.9%로 늘었다. 이에 따라 재정자립도(일반회계)는 2000년 59.4%에서 지난해 44.8%로 떨어졌다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다.

최근의 연구들의 경우 부가가치세 절반을 지방세로 돌리면 년 22조원 세수확보 가능하다고 진단하고 있으며(동아일보, 2017.9.27), 국세와 지방세 비율을 6대 4로 개선하여 실질적 분권을 이루기 위해서는 52조원이 필요하다고 보고 있다. 국세의 지방세 이양을 통한 재정 확충안과 지방소비세 20% 인상, 지방교부세율 21%로 지원하는 방안 등이 제기되고 있다. 재정분권의 주요 내용(유태현, 2017.9.22)은 재정분권과 재정조정(곽채기,2017.10.13). 측면에서 지방세 비중을 높이고, 지역간 재정격차 줄여야 실질적 ‘지방분권’이 가능해진다(파이낸셜 뉴스, 2017.11.13). 국세와 지방세 비율은 현재 76:24에서 60:40으로, 지방소비세율은 11%에서 20%로, 지방소득세율은 10%에서 20%로, 지방교부세는 19.24%에서 21.24%로 재조정이 필요하다.

넷째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.

다섯째, 헌법상 감사원의 감사권은 지방정부의 직무감찰, 회계검사까지 지나치게 광범위하게 감사할 수 있도록 제도화하고 있다. 헌법은 국회에 국정감사권을, 감사원에 국가기관 감사권을 부여하여 전방위적인 감사와 중복적인 감사가 심각한 수준이다.

여섯째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다.

 

(2) 자치제도 시행 문제점

 

첫째, 문제점 측면으로는 수도권 집중 77.4%, 열악한 지방재정 38.6% 등을, 둘째, 자치 활성화 대안으로는 지방재정의 안정성 확보 31.7%를, 셋째, 정당공천제는 폐지해야 67.6% 로 나타났다. 넷째, 몇 가지 한계점은 제도자치와 권한배분에 집중되어 있으며, 지방의원과 단체장의 전문역량 미흡, 재정의 중앙의존 심화 등에 따른 주민체감도가 낮고 신뢰도도 낮다는 점이다(홍정선 : 11-12). 다섯째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.

지방자치 불신과 관련 첫째, 지방자치의 역할과 필요성에 대한 이러한 긍정적 인식과 달리 지방자치의 실태에 대해서는 부정적인 평가가 지배적이다. 지방행정연구원의 같은 조사에서 일반 국민 중 63.2%는 '지방자치가 잘되지 못하고 있다'는 견해를 나타냈다. '잘 되고 있다'는 의견은 36.8%에 그쳤다.

전문가들은 우리 지방자치의 문제점으로 중앙정부에 지나치게 의존적이라는 점을 우선 꼽는다. "지방자치법이 있지만 각 부처에서 대통령령과 부령으로 다 제어를 하기 때문에 실질적인 자율권이 보장되지 않는다"고 지적했다.

둘째, 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다. 지방분권형 개헌의 제도적 시사점과 관련 선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다.

셋째, 단체장과 지방의원의 끊이지 않는 비리와 불법선거도 지방자치에 대한 불신을 키운다. 2010년 동시지방선거에서 선출된 민선5기 자치단체장 244명 중 10%가 넘는 27명이 실형(24명)을 선고받거나 사임해 자격을 상실한 통계가 이를 잘 보여준다. 전북의 한 기초자치단체는 민선 1∼5기 군수 4명(재선 포함) 중 3명이 구속되고, 이 가운데 5기 군수는 정치자금법 위반으로 임기 중 퇴출된다.

이 밖에 여러 지자체가 경쟁적으로 시행하는 대형 국제행사와 전시성 사업, 호화 청사 등 무수한 혈세 낭비사례는 '돈만 드는 지방자치를 왜 하는지 모르겠다'는 무용론마저 일으키고 있다. 이러한 불신은 중앙정부가 지방의 자율권과 재정권을 제약하는 논거가 된다(연합뉴스, 2015.6.2).

 

2. 한계점

 

우리나라는 지난 1995년 이후 자치제도 시행 23년이 경과하는 현재의 도시화율은 91%에 이르는 등 도시화가 가속화되었으나 도시정부의 자치권은 여전히 헌법과 법률의 구속, 중앙정치 예속, 지방재정의 한계 등에 의해 제대로 작동되지 못하고 있다. 특히 중앙정부의 통제와 관여에 따라 제한적인 자치제도를 시행중이나 4차 산업과 국제화 추세에 대응하기 위한 자치제도, 자치권 확대가 절실한 과제이다. 예컨대 제도적인 한계점으로는 법률의 일반법 지위, 수직적 정부관계, 불완전한 자치권 등의 한계이다.

 

(1) 제도적 측면

 

법규적 한계(지자법 제22조, “법령의 범위 안에서”)측면에서 보면『지방자치법』의 지방자치, 헌법과 지방자치법의 관계 측면이다. 한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계이다. 지방자치의 제도적 접근은 첫째, 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조).

구체적으로 보면 한국헌법은, 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약, 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족, 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다. 1948년 제정된 지방자치법은 2014년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다(이종수, 2013 ; 2015). 동시에 과도한 행정명령(대통령령, 총리령, 부령 등)의 폐해(김순은, 2017. 9-10 : 25)도 막대하다. 둘째, 추진기구의 한계이다. 셋째, 정치의 중앙집권화이다. 넷째, 법규적 한계(지자법 제22조, “법령의 범위안에서”)측면이다.『지방자치법』의 지방자치, 헌법과 지방자치법의 관계 측면이다.

한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계이다. 지방자치의 제도적 접근은 첫째, 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조). 구체적으로 보면 한국헌법은, 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약, 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족, 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다. 1948년 제정된 지방자치법은 2014년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다(이종수, 2013 ; 2015).

 

(2) 자치권 측면

 

첫째, 행정명령의 과다측면이다. 제도적 측면의 자치단체 통제의 행정입법적 명령위임의 문제점(김순은, 2017 : 25)과 자치입법권의 주요 한계(권자경, 2016 ; 하혜영, 2017)이다. 법률유보, 법률우위, 사무 제한, 죄형법정주의, 조세법률주의, 정부 관여 등의 한계(권자경, 2017 : 109)등이 자치입법권을 무력화한다(이기우, 2017.9-10 ; 김순은, 2017 : 23).

둘째, 법규적 한계(지자법 제22조, “법령의 범위안에서”)측면이다. 『지방자치법』의 지방자치, 헌법과 지방자치법의 관계 측면이다. 한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계임. 지방자치의 제도적 접근은 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조). 구체적으로 보면 한국헌법은, 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약, 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족, 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다. 1948년 제정된 지방자치법은 2014년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다(이종수, 2013 ; 2015).

헌법 제117조 “법령의 범위 내에서” 관련 헌법 제75조, 제95조의 법규명령(대통령령, 총리령, 부령)의 한계 측면으로 헌법의 지방자치 조항 개정만으로는 한계가 있으므로 근본적으로 중앙과 지방법률정책의 개선이 필요하다(이기우, 2017 : 13). 따라서 진정한 의미에서 지방분권체제의 확립을 위해서는 첫째, 분권화의 구체적인 헌법 원리화가 요구된다. 곧 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 파트너십을 보장하고 상호 유기적, 능동적 관계 설정을 위한 권력구조 개편이 필요하다. 왜냐하면 지방자치는 분권을 촉진하고, 주민참여를 증대시키는 순기능이 있기 때문이다.

셋째, 헌법상, 법률상 한계점 등과 기타 한계점(강인태, 2012 : 114)으로 소관사항의 원칙, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 권한의 분리와 배분의 원칙, 광역 및 기초자치단체의 조례의 관계의 원칙 등을 들 수 있다.

자치분권 실현가능성 높이려면 제왕적 권한의 분권화, 감사원 소속 변경, 인사권의 제한 및 집권체제의 분권화 등(서울신문, 김순은, 2017.9.19.)의 조치와 특히 20여년 전 법에 구속되어 자치권(입법, 조직, 재정권)이 제한적이고(국민일보, 2017.10.25.), 2017년 현재 재정자립도는 53%에 저조한 구조를 개헌으로 개혁하지 않으면 안된다는 점이다.

끝으로, 정치의 중앙집권화나 중앙정치 예속화 측면으로 정치의 분권화가 절실하다. 지역정치는 중앙의 영향을 갈수록 크게 받고 있다. 정당공천 후보의 당선 비율은 기초단체장이 1995년 77.0%에서 지난해 87.2%로, 광역의원은 82.7%에서 97.5%로 각각 증가했다. 광역단체장은 1995년, 2006년, 2010년을 제외하고는 100% 정당공천 후보자가 당선됐다. 지방행정연구원의 조사 결과 '중앙정부에 지방자치 의지가 있다'는 대답은 5명 중 1명 꼴(19.3%)에 그쳤다(연합뉴스, 2015.6.2). 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다(서정화, 2017.6).

 

3. 외국의 사례

 

첫째, 제 외국 지방분권의 제도적 시사점은 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점으로 주요 국가들은 미국과 독일, 스위스 등과 프랑스, 뉴질랜드, 일본 등을 들 수 있다(이종수, 2013).

둘째,「유럽지방자치헌장」은 지방자치의 원리와 관련 헌법에서 실질적으로 지방자치를 보장하고, 국내법에도 규정할 것을 명시했다(제2조). 지방자치의 개념(제3조)도 “법률의 제한 내에서 지역자체의 의무와 주민의 이해에 관한 공공사무의 기본적인 부분을 규제, 감독할 권리와 능력을 의미하고, 이러한 권리는 주민의 선거에 의해 선출된 대표자인 의회에 의해 집행된다”고 정의한다. 헌재(헌재 2005 헌마 985.1037, 2006 헌마 11)도 같은 내용의 지방자치 개념을 정의했다(이종수, 2017.9/10).

셋째, 「지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제가이드라인」은 지방자치 보장 방향으로 민주제도로서의 지방자치 가치, 지방정부의 권한과 책임, 타 기관과의 관계 측면, 지방재정 보장 등을 헌법과 법률에서 지방자치를 규정해야 하고 지방정부의 권한, 책임도 분권을 기반으로 해야 한다고 규정한다. 「유럽 지방자치헌장」과 「지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제가이드라인」은 실질적 법정주의, 보충성의 원칙, 포괄적 자치권, 자주재정권, 청문권 등을 보장하고 있다(서정화, 2017.6).

외국의 자치입법제도의 시사점으로는 미국이나 일본의 경우 일정 한도내에서 주민의 권리 제한, 의무부과, 벌칙규정, 지방세 부과가 가능하다(문상덕, 2008 : 80-82).

 

국가별 분권제도의 근거를 < 표 1 >에 예시한다.

 

< 표 1 > 국가별 분권제도의 근거

외국헌법	헌법 보장 분권 수준	한국헌법
독일연방기본법	제28-2조 법률에 근거한 조례제정권 인정, 권한의 범위 내에서 자치행정권 인정 제70조 주정부의 법률제정권	- 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(지자법 제117조 제1항) -자치단체의 종류는 법률로 규정(제117조 제2항) - 자치조직권 및 자치행정권은 법률로 유보(제118조 제2항)
이태리헌법	제22조 지방자치권 인정 제114조 지방자치단체 종류의 명문화 및 인정 제117조 레종(region)의 자치입법권 보장, 국가로부터 법률제정권의 위임 인정
스페인헌법	제137조 지방자치단체 종류 제시, 자치행정권 인정 제150조 자치지역정부에 대한 법률제정권 위임
영국지방분권법	1998년 정치적 분권법(스코틀랜드법, 웨일즈법)에 의한 지역국회를 창설하고, 2차적 법률제정권 위임(레종의 자치입법권 보장)
프랑스 헌법	제1조 지방분권에 기초한 국가임을 선언 제37조 지방자치단체의 종류를 명문화하고, 자치단체 상호간의 평등한 법인격임을 인정, 자치단체의 자치입법권 및 자치행정권 인정

금창호 외(2016 : 62)

 

제3절 선행연구와 분석의 틀

 

1. 선행연구 분석

 

1995년 이래 역대 정권별 지방분권과 그에 평가 연구물을 일별하면 홍정선(2015)의 자치 20년 평가, 김순은(2010), 분권화 정책평가, 김순은(2014), 지방자치 20년 평가, 김필두, 류영아(2014), 지방자치 인식 분석, 소순창(2009), 역대정부의 분권평가, 이종수(2013, 2015, 2016, 2017), 지방분권형 헌법 개정, 정용하(2006), 지방자치 성과와 평가, 조성호 외(2010)의 분권헌법 평가 등과 오준근(2015)의 자치제도 개선 방향 등을 들 수 있다.

분권은 입법, 조직, 인사권 등(권경석, 2015)이나 권한, 기능배분, 지방재정, 역량강화, 협력과 공감대(최근열, 2013) 등과 주요개선 과제(김병국, 2015: 13-18) 측면의 변동을 분석, 평가하였다. 분권과 입법권 측면은 자치권(헌재, 2006 ; 문상덕, 2008, 2009, 2010 ; 강인태, 2012 ; 김병록, 2009 ; 강수경, 2006) 등을 들 수 있다. 분권 수준(최영출, 2013) 관련 분석과 서울시 측면은 금창호 외(2016), 권자경(2016, 2017) ; 하민지(2015) 등과 김순은(2017) 등을 들 수 있다.

 

이상의 주요 내용을 < 표 2 >에 정리한다.

 

< 표 2 > 선행연구 주요 내용과 본 연구의 차별성

구 분	선행연구 분석과 차별성
	연구목적	연구방법	주요 연구내용
지방분권측면	김순은(2010), 분권화 정책평가	〃	분권화정책평가와 과제
	김순은(2014), 지방자치 20년 평가	〃	평가와 전망
	김필두,류영아(2014), 지방자치 인식 분석	설문조사	자치인식과 대응과제
	소순창(2009), 역대정부의 분권평가	질적 접근	분권정책 3측면 평가
	이종수(2013), 지방분권형 헌법 개정	〃	분권확보 위한 개헌 필요성 제언
	정용하(2006), 지방자치 성과와 평가	〃	성과와 한계
	조성호 외(2011), 분권정책 평가	〃	분권평가, 과제
	하민지(2015), 서울시 분권제도 분석	〃	서울시 자치권 실태분석
	금창호 외(2016), 서울시 자치권 분석	〃	서울시 자치권 분석
본 연구의 차별성	중앙정치적 한계와 헌법적 한계, 문제점 극복대안으로 지방분권형 헌법개정 필요성 제기	전문가 의견조사 활용 등	중앙정치적 한계와 헌법적 한계 극복대안으로 지방분권형 헌법개정 방안 제시

 

2. 분석의 틀

 

본 연구는 지방자치 22년과 분권평가를 자치권의 변동요인을 중심으로 분석하고자 한다. 분권촉진위원회(2012)는 기능배분, 재정확충, 역량강화, 협력체제 강화(최근열, 2013 : 105) 등을, 소순창(2009 : 46)은 효과성, 민주성, 대응성 등을 들었다.

지방정부 환경에 미치는 외부 환경변화 요인과 변화대응의 내용과 방향을 세사변이행도이(世事變而行道異)로 잡고, 그 극복대안을 지방분권형 헌법개정(안)으로 제언한다(이종수, 2013 ; 2015 ; 2017).

본 고에서의 분석의 주요 내용은 지방분권(입법권, 조직권, 행정권, 재정권)의 변동요인을 중심으로 분석(이종수, 2012 ; 2013 ; 2015)하고 중앙정치적 한계(김병국, 2014)와 헌법적 한계(이종수, 2013)의 극복대안을 제시함에 선행연구들과 차별성이 있다.

 

Ⅲ. 지방자치 23년 분권DB 주제 분석

 

1. 역대정부 시기 구분

 

가. 보수정권

 

(1) 노태우정부(1988~1993)

 

김익식(1989)의 지방분권화의 최근 동향 분석 1편으로, 주요 내용은 지방분권화의 선, 후진국 비교 및 개도국의 분권화 과제를 제안했다.

 

(2) 이명박정부(2008~2012)

 

모두 14편으로 안성호(2008)의 제주특별자치도 연구, 권영주(2008)의 참여정부의 지방분권정책 성패, 안성호(2010)의 동아시아의 분권헌장, 소순창(2011)의 역대 정부의 분권정책, 정세욱(2012)의 분권형 대통령제와 지방분권형 개헌, 최민호(2012)의 행정중심복합도시와 세종특별자치시의 모순점, 안성호(2012)의 동아시아 지방분권 헌장, 최병대(2012)의 차기정부의 지방분권 방향, 권경득, 우무정(2009)의 참여정부 지방분권 정책 평가, 하혜수(2009) 지방분권형 지방행정 체제, 김순은(2012) 분권과 로커 거버넌스, 소순창(2011) 일본의 구조 개혁, 이세진 외(2012) 특별지방지방 행정기관 이전, 안경섭(2012) 특별지방행정기관 이전 등이다.

 

(3) 박근혜정부(2013~2016)

 

모두 2편으로 고광용(2015)의 분권화의 성과와 제약 및 류영아, 김필두(2015)의 지방분권화와 활성화 방안이다.

 

나. 진보정권

 

(1) 김영삼 정부(1993~1998.2)

 

전무하다.

 

(2) 김대중정부(1998~2002)

 

모두 3편이다. 홍준현(2001)의 지방분권과 지역격차, 하혜수(2001)의 지방정부 자율성, 홍준현(2001)의 차등이양제도 등을 들 수 있다.

 

(3) 노무현정부(2002~2007)

 

모두 13편이다. 최길수(2004)의 지방분권과 정부개혁의 연계화, 오재일(2005)의 참여정부의 지방분권과 지역의 대응, 김순은(2005)의 지방분권특별법의 의의와 한계, 박길용(2006)의 지역혁신협의회, 김상봉(2006)의 행정중심복합도시, 김성호(2007)의 수직적 분권과 개헌과제, 노승용(2007)의 참여정부 분권 정책, 김순은(2003)의 일본의 지방분권, 소순창(2004)의 기능별 ‘지방일괄이양법’제정, 최낙범(2005)의 일본의 분권개혁과 기초단체 합병, 형시영(2006)의 차등적 분권화, 강형기, 허훈(2006)의 한,일의 지방분권 평가, 김재훈(2007)의 참여정부의 재정분권 평가 등이다.

 

(4) 문재인정부(2017~현재)

 

분석대상에 제외한다.

 

2. 자치학회 지방분권 DB 분석

 

가. 보수 정권

 

(1) 노태우정부(1988〜1993)

 

김익식(1989)의 지방분권화의 최근 동향 분석 1편이다. 주요 내용은 지방분권화의 선, 후진국 비교 및 개도국의 분권화 과제를 제안했다.

 

(2) 이명박정부(2008〜2012)

 

모두 14편으로 안성호(2008)의 제주특별자치도 연구, 권영주(2008)의 참여정부의 지방분권정책 성패, 안성호(2010)의 동아시아의 분권헌장, 소순창(2011)의 역대 정부의 분권정책, 정세욱(2012)의 분권형 대통령제와 지방분권형 개헌, 최민호(2012)의 행정중심복합도시와 세종특별자치시의 모순점, 안성호(2012)의 동아시아 지방분권 헌장, 최병대(2012)의 차기정부의 지방분권 방향, 권경득, 우무정(2009)의 참여정부 지방분권 정책 평가, 하혜수(2009) 지방분권형 지방행정 체제, 김순은(2012) 분권과 로커 거버넌스, 소순창(2011) 일본의 구조 개혁, 이세진 외(2012) 특별지방지방 행정기관 이전, 안경섭(2012) 특별지방행정기관 이전 등이다.

 

(3) 박근혜정부(2013~2016)

 

모두 2편으로 고광용(2015)의 분권화의 성과와 제약은 김대중정부부터 이명박 정부까지의 자치행정, 인사, 재정분야를 분석했으며, 제약요인으로 중앙지방관계를 들고, 극복대안으로 재정분권을 들었다. 이명박정부 때 지방재정분권 수준이 세입, 세출 모든 부분에서 하락했다고 분석하였으며, 김필두(2015)의 지방분권화와 활성화 방안은 주로 자치재정권 강화방향을 제안하고 있다. 2편의 논문 모두 지방재정권 확대를 주요 과제로 제시했다.

 

나. 진보정권

 

(1) 김영삼 정부(1993~1998.2)

 

지방분권 논문 키워드가 전무하다.

 

(2) 김대중정부(1998~2002)

 

모두 3편이다. 홍준현(2001)의 지방분권과 지역격차는 1990년대 분권화 수준과 지역격차를 측정, 비교하고 그 상관관계를 분석, 중앙의 지방재정 지원이 요구된다고 하였으며, 하혜수(2001)의 지방정부 자율성은 분권화, 자치권한을 토대로 자치능력 도출을, 홍준현(2001)의 차등이양제도는 부분선점과 지방이양위원회와 관련된 논의 등을 들 수 있다.

 

(3) 노무현정부(2002~2007)

 

모두 14편이다. 최길수(2004)의 지방분권과 정부개혁의 연계화, 오재일(2005)의 참여정부의 지방분권과 지역의 대응, 김순은(2005)의 지방분권특별법의 의의와 한계, 박길용(2006)의 지역혁신협의회, 김상봉(2006)의 행정중심복합도시, 김성호(2007)의 수직적 분권과 개헌과제, 노승용(2007)의 참여정부 분권 정책, 김순은(2003)의 일본의 지방분권, 소순창(2004)의 기능별 ‘지방일괄이양법’제정, 최낙범(2005)의 일본의 분권개혁과 기초단체 합병, 형시영(2006)의 차등적 분권화, 강형기, 허훈(2006)의 한,일의 지방분권 평가, 김재훈(2007)의 참여정부의 재정분권 평가 등이다.

 

다. 시기별 특징

 

(1) 보수정권

 

첫째, 노태우정부는 지방분권화 분석이다. 지방자치제도 시행 이전의 선진국 분권화 내용을 소개한다. 둘째, 이명박정부는 특별자치, 분권 헌장, 분권성패와 평가 등 주로 노무현 정부의 성과 평가에 초점을 둔다. 정권 후기에 특별지방행정기관 등이 나오고 있다. 셋째, 박근혜정부는 분권화의 성과와 제약, 분권 활성화 방안 등이다. 이명박, 박근혜정부의 지방분권정책의 특성적 측면은 대체로 지방자치와 분권, 지방재정 모두 후퇴한 것으로 나타났다.

 

(2) 진보정권

 

첫째, 김영삼정부는 전무하다. 둘째, 김대중정부는 분권과 지역격차, 지방정부 자율성, 차등 분권 등 지방자치를 제도화 한 정부같이 지방분권에 능동적으로 대응하고 있다. 셋째, 노무현정부는 분권과 3대 특별법 등을 제도화시켜 지방분권을 강력하게 시행코자 했으나 뒤를 이은 이명박, 박근혜정부의 보수화 정책에 따라 퇴색하고 말았다.

 

3. 주제별 특성

 

(1) 자치 입법권

 

지방분권과 자치입법권 관련 김성호, 정세욱 등의 수직권 분권과 분권개현의 필요성을 제기하고 있다. 명목뿐인 지방분권을 입법제도개선을 통하여 변화시키고자 하는 접근이라고 할 수 있다.

 

(2) 행정권

 

6개 키워드 및 8개 키워드가 나온다. 구체적인 측면에서 보면 ‘지방이양일괄이양법’ 2개가 나오며, 현 정부는 2018년 ‘100대 정책과제로’ 채택하여 접근하고자 한다.

 

(3) 조직권

 

분석의 시기의 지방분권 키워드 검색과 관련된 조직권 대상논문은 없다.

 

(4) 재정권

 

지방재정 분석 관련 고광용(2015)의 분권화의 성과와 제약은 김대중정부부터 이명박 정부까지의 자치행정, 인사, 재정분야를 분석했으며, 제약요인으로 중앙지방관계를 들고, 극복대안으로 재정분권을 들었다. 이명박정부 때 지방재정분권 수준이 세입, 세출 모든 부분에서 하락했다고 분석하였다. 김필두(2015)의 지방분권화와 활성화 방안은 주로 자치재정권 강화방향을 제안하고 있다. 2편의 논문 모두 지방재정권 확대를 주요 과제로 제시했다.

대체적으로 지배적인 문제와 과제는 지방재정부족과 그 확보라는 데 과제가 모아지는 것으로 분석되었다.

 

Ⅳ. 지방분권 23년 평가와 과제

 

제1절 주요 발전과제

 

1. 자치입법권 확대

 

자치입법권 확대 관련 문대통령은 “내년 개헌 때 지방분권 강화 추진” 하고자 17개 시도지사와 만나 지방분권화에 초점을 맞춘 개헌 추진 의지를 밝혔다. 시도지사들과의 제2국무회의를 추진하겠다고 공약했던 문재인 대통령이 17개 시.도 지사들을 청와대로 초청 "내년 개헌때 헌법에 지방분권을 강화하는 조항과 함께 제2국무회의를 신설할 수 있는 근거를 마련하겠다"고 했다. 예시하면 조례안 제안, 심의의 개선, 조례입법권의 범위, 과태료 측면, 재의와 제소 측면, 조례 제정과 개폐내용의 개선 등이다.

 

2. 조직권 확보

 

2015년 현재 서울시 자치조직권의 경우 조직운영 효율성 확대, 전문성 강화, 외부 전문가 등 시민참여 및 소통확대의 효과가 있으나 여전히 중앙정부의 조직구성에 대한 일률적인 기준과 한시기구 설치에도 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다. 특히 주요 직위구성에도 대통령령 기준에 따라야 하는 한계가 있다.

자치조직권의 제약요인은 「헌법」, 「지방자치법」, 「지방공무원법」 외에 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 근거하여 행정기구설치권과 공무원정원관리권 등이 관련법령의 적용을 받아 자치조직권이 상당한 제한과 통제를 받고 있다. 이외에도 강력한 중앙정부중심의 권력구조와 지방의 열악한 재정여건, 기준인건비제도 등이 지방자치조직권을 제한하는 큰 요인이 되고 있다.

지방의 자치조직권 확대를 위한 법제도적 개선방안으로서는 헌법개정을 통한 개선방안, 지방자치법 개정을 통한 개선방안,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」의 개선방안, 자치입법을 통한 개선방안, 지방자치 관련 법령의 법체계성 확보를 통한 개선방안 등이 제시될 수 있다.

 

3. 행정권

 

구체적인 측면에서는 자치대상사무 발굴과 확대가 뒤따라야 한다. 지방자치제도 개현을 위해 지방자치법 등 법령에서 획일적으로 규제되는 자치조직권을 확대하고 (가칭) 『지방일괄이양법』을 제정해 관계법령이 일괄적으로 개정되거나 사무가 이양될 때 재원·인력을 동반 이양해야 한다는 근거 마련도 필수적이다.

부처별 일괄이양법안 대상사무는 법률수로는 103개, 사무 수는 616개이다. 지방자치발전위원회는 국가총사무수는 46,005개로 확정하고, 지방이양 대상사무 1,716개, 국가 환원사무 174개를 발굴하였다.

내년부터 “포괄적인 사무 이양을 위한 『지방이양일괄법』의 단계별 제정을 추진한다”고 밝혔다. "지방재정 자립을 위한 재정분권도 강력하게 추진하겠다. 국세와 지방세 비율을 7 대 3으로 이루고, 장기적으로는 6 : 4 수준이 되도록 개선한다" 며, "열악한 지방재정을 지원하기 위해 『고향사랑기부제법』 제정도 추진한다"고 했다.

개헌의 성사될 경우 지방분권국가의 명시, 분권국가의 개헌 등 자치권 강화내용이 흡수되어야 한다.

 

4. 지방재정의 확보

 

지방재정 확충은 협의회를 비롯한 전국시도의회의장협의회, 전구시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등이 공동으로 발굴한 것으로 이들은 지방분권 실현을 위한 열악한 재정을 확충하는 데 필요성을 공감하고 있다. 협의회는 국고보조금 제도 개혁과제로는 4대 기초 복지보조사업을 전액 국비로 지원하는 방안 등도 제시했다.

외국의 사례를 보면 스위스는 영방주의적 지방분권국가로써 스위스 정체(政體)는 나라의 중심의 아래(지방과 시민)에 있는, 곧 지방분권과 시민참여가 극대화 된 헌정질서구조이다. 스위스 지방세제도는 매우 분권적이고 지방의 재정자주성 내지 과세자주권을 강하게 보장한다. 지방세에 대한 자주입법권이 칸톤에 있으며 지방세목이 칸톤의 세법으로 규정된다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다.

최근의 연구들의 경우 부가가치세 절반을 지방세로 돌리면 년 22조원 세수확보 가능하다고 진단하고 있으며, 국세와 지방세 비율을 6대 4로 개선하여 실질적 분권을 이루기 위해서는 52조원이 필요하다고 보고 있다. 국세의 지방세 이양을 통한 재정 확충안과 지방소비세 20% 인상, 지방교부세율 21%로 지원하는 방안 등이 제기되고 있다.

지방재정 확충을 위한 재정분권 강화를 위해 국세 대 지방세 비율을 현행 '8대 2'에서 '6대4'로 개선하는 것이 주요 골자인 지방세·국고보조금·지방교부세를 전면적·통합적 개편 필요성도 제안했다. 아울러 지방소비세 규모 21% 확대, 낙후지역 지원강화를 위한 교부세 법정률 인상(19.24→22%) 등을 통한 지방세제 개혁·지방교부세 개혁 필요성도 언급했다. 지방재정 확충은 협의회를 비롯한 전국시도의회의장협의회, 전구시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등이 공동으로 발굴한 것으로 이들 단체는 지방분권 실현을 위한 열악한 재정을 확충하는 데 필요성을 공감하고 있다. 협의회는 국고보조금 제도 개혁과제로는 4대 기초 복지보조사업을 전액 국비로 지원하는 방안 등도 제시했다.

지방자치제도 개현을 위해 지방자치법 등 법령에서 획일적으로 규제되는 자치조직권 확대하고 '가칭 지방일괄이양법'을 제정해 관계법령이 일괄적으로 개정되거나 사무가 이양될 때 재원·인력을 동반 이양해야 한다는 근거 마련도 당부하고 있다. 재정의 한계와 대안으로서의 보조금 플랫폼 제도화가 하나의 대안이 된다.

 

5. 주민참여 확보 방향

 

지방자치의 당사자이자 이해관계자인 주민들이 지방자치에 대한 인식 측면이다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 ‘지방자치에 대한 인식 분석’ 결과를 보면 국민의 86.8%가 지방자치가 필요하다고 생각하고 있다. 지방자치의 역할과 필요성에 대한 긍정적인 인식과는 반대로, 국민 중 63.2%는 지방자치가 잘되지 못한다고 응답하였다. 지방자치는 당연하지만 현재 잘하고 있지는 못하다는 게 일반적인 생각이다.

따라서 지방자치를 위한 제도 개혁 노력과 동시에 주민들이 지역의 일과 자신의 생활을 결부시킬 수 있도록 알리고 참여를 북돋우는 일이 중요하다. 또한 주민들은 어린 시절부터 공공선에 대해 이해하고 민주적으로 참여할 수 있는 의사소통능력을 훈련할 필요가 있다.

지방자치의 당사자이자 이해관계자인 주민들이 지방자치에 대한 인식 측면이다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 ‘지방자치에 대한 인식 분석’ 결과를 보면 국민의 86.8%가 지방자치가 필요하다고 생각하고 있다. 지방자치의 역할과 필요성에 대한 긍정적인 인식과는 반대로, 국민 중 63.2%는 지방자치가 잘되지 못한다고 응답하였다. 지방자치는 당연하지만 현재 잘하고 있지는 못하다는 게 일반적인 생각이다(희망제작소, 2015.6.5.).

주민은 지역에서 관리의 대상이 아닌 스스로 참여하고 결정하는 주체일 때에 비로소 삶의 만족도가 높아지는데, 지금까지의 지방자치는 중앙정부의 지침을 처리하거나 주민들의 민원을 해결하는 데 온정신을 쏟았다는 것이다. 수원시는 민선5기부터 주민참여 예산제, 시민 창안제, 시민 배심원제, 도시계획시민기획단, 공감토론 등 다수의 시민참여제도를 갖추어 시민들의 참여를 독려했고, 서울 성북구는 지난 5월 마을민주주의 원년을 선포하며 의사결정에 직접 참여하는 주민을 전체의 3%, 간접참여 층을 30%로 확대하는 것을 목표로 하고 있다. 서울시의 경우 주민직접참여 제도가 행정정보공개에서 주민들의 정책아이디어 반영 수준으로 발전되고 있으며, 참여 방법도 소셜 네트워크 등으로 다양화되고 있으나, 주민참정 분야의 저조, 주민협정 등 주민합의 사항에 대한 제도적 장치 미흡, 개인적 민원성 위주의 활용으로 인한 본래 목적 활용 저조 등의 한계를 보인다(하민지 : 105). 그럼에도 불구하고 20년 자치제도 시행결과 ‘주민중심의 생활자치’를 이루어 냈다는 점은 긍적적이다.

따라서 지방자치를 위한 제도 개혁 노력과 동시에 주민들이 지역의 일과 자신의 생활을 결부시킬 수 있도록 알리고 참여를 북돋우는 일이 중요하다. 또한 주민들은 어린 시절부터 공공선에 대해 이해하고 민주적으로 참여할 수 있는 의사소통능력을 훈련할 필요가 있다.

예컨대 프랑스의 경우 헌법은 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다는 점을 상기할 필요가 있다. 프랑스의 개정헌법 제72-1조 제1항은 주민청원권과 직접민주주의(주민투표제 및 지방에 대한 자문)제도를 규정하고 있다. 개헌의 성사될 경우 지방분권국가의 명시(김순은, 2017.28), 분권국가의 개헌 및 자치입법권 강화내용이 흡수되어야 한다(이종수, 2017 : 64).

 

6. 스마트시티의 활성화

4차 산업혁명시대 도시혁신은 도시 운영에 관련된 주거, 교통, 환경, 통신 등의 인프라를 플랫폼으로, 사용자인 시민의 참여와 기술혁신 성과 적용을 통해 시민 생활에서 발생하는 사회문제를 해결하고 새로운 사회적 경제의 동력을 만들어나가는 혁신활동이라고 할 수 있다. 최근 서구 선진국에서 추진하고 있는 2세대 스마트도시, 지속가능성을 지향하는 도시전환, 마을공동체와 도시문제 해결을 위한 리빙랩 등은 도시혁신의 범주 내에서 이해할 수 있는 흐름이다.

예를 들어 시민들이 GPS 기기와 오픈 스트리트맵과 같은 오픈 소프트웨어를 통해 환경, 생활 오염, 안전 등에 대한 지도제작에 참여하고 이 과정에서 도시의 문제를 커뮤니티 내에서 발굴하고 해결해 나가는 도시 매핑 프로젝트나 오픈 데이터와 플랫폼을 통한 공공성 정보의 확산·활용, 우리나라에서도 이미 서울 북촌의 IoT 리빙랩, 빅데이터 분석을 통한 올빼미 버스 노선 개발, 대전의 하천범람 웹서비스 '건너유' 등 맹아 형태의 도시혁신 활동이 나타나고 있다. 최근 서울시는 시민 ‘전담공무원(행정주치의)’를 도입했다. ‘찾동’ 복지플래너, 방문간호사 1명이 1천명 담당하고자 한다. 1차 민원접점에 대한 구체적인 서비스 차원이다.

블록체인 정부시대 국제경쟁에서 우위를 점하기 위해서는 다양한 지방정부 주체들의 실질적인 경쟁력 확보가 무엇보다 중요하며, 스마트사회 도시정부가 세계적 경쟁력을 확보하기 위해서는 지방(도시)자치권 강화를 위하여 지방자치 관련 법규 개정이 시급히 요청되며, 구체적으로는 지방분권, 자치권 확대, 대등적 정부관계 구축과 사무배분 원칙 도입, 입법권 확대, 재정권 보장, 정부관계 개선, 조직권 확대, 정부관여 개선, 지방의 입법과정 참여 제도가 개헌이나 법규개혁에 반영되어야 할 것이다.

 

제2절 현 정부 접근

 

1. 문재인정부의 접근

 

문 대통령은 "명실상부한 지방분권을 위해 지방분권 개헌을 추진하겠다"며 "제 2 국무회의를 제도화하고, 자치입법권·자치행정권·자치재정권·자치복지권의 4대 지방 자치권을 헌법화하겠다"고 한다. 또 "개헌과 별도로 실질적인 지방분권을 확대하겠다"며 "국가기능의 과감한 지방이양에 나서겠다. 내년부터 '포괄적인 사무 이양을 위한 지방이양일괄법'의단계별 제정을 추진하겠다"고 밝혔다.

그러면서 "지방재정 자립을 위한 재정분권도 강력하게 추진하겠다. 국세와 지방세 비율을 7 대 3으로 이루고, 장기적으로는 6 대 4 수준이 되도록 개선하겠다"며 "열악한 지방재정을 지원하기 위해 '고향사랑 기부제법' 제정도 추진하겠다"고 했다.

근래 제안된 지방분권형 헌법개정(안)은 제3장 ‘국가의 기본조직’과 제7장에 ‘자치의회와 자치정부’ 조항을 두고 자치의회와 자치정부를 국회와 정부에 대응하는 명칭으로 사용하여 그 모두가 헌법기관이라는 점을 명문화했다는 점과 지방의회는 자치법률제정권을 가지고, 자주조직권도 보장하고자 하는 점은 본 연구결과와 맥을 같이한다. 이상 본 연구의 창의성 측면은 지방자치 23 경과 평가를 통해 미래 지방자치 애로요인 확인과 미래예측 및 대응과제를 발굴, 제언하였다는 점이다(이국운, 2015).

2. 도시정부의 블록체인 제도화

'도시혁신'은 도시 운영에 관련된 주거, 교통, 환경, 통신 등의 인프라를 플랫폼으로, 사용자인 시민의 참여와 기술혁신 성과 적용을 통해 시민 생활에서 발생하는 사회문제를 해결하고 새로운 사회적 경제의 동력을 만들어나가는 혁신활동이라고 할 수 있다. 최근 서구 선진국에서 추진하고 있는 2세대 스마트도시, 지속가능성을 지향하는 도시전환, 마을공동체와 도시문제 해결을 위한 리빙랩 등은 도시혁신의 범주 내에서 이해할 수 있는 흐름이다.

예를 들어 시민들이 GPS 기기와 오픈 스트리트맵과 같은 오픈 소프트웨어를 통해 환경, 생활 오염, 안전 등에 대한 지도제작에 참여하고 이 과정에서 도시의 문제를 커뮤니티 내에서 발굴하고 해결해 나가는 도시 매핑 프로젝트나 오픈 데이터와 플랫폼을 통한 공공성 정보의 확산·활용, 우리나라에서도 이미 서울 북촌의 IoT 리빙랩, 빅데이터 분석을 통한 올빼미 버스 노선 개발, 대전의 하천범람 웹서비스 '건너유' 등 맹아 형태의 도시혁신 활동이 나타나고 있다.

최근 서울시는 시민 ‘전담공무원(행정주치의)’를 도입했다. ‘찾동’ 복지플래너, 방문간호사 1명이 1천명 담당하고자 한다. 1차 민원접점에 대한 구체적인 서비스 차원이다.

 

Ⅴ. 나가는 글

 

이 글은 지난 1995년 본격 시행된 후 2018년 현재 23년을 맞이하는 시점에서의 지방자치권의 변동 결과를 입법권, 조직인사권, 행정권, 재정권 등 4대 자치권의 변동요인을 중심

으로 분석해 보고, 주요 한계와 극복과제를 제안하였다.

주요 방법과 내용은 전문가 의견, 일반 주민 대상의 여론조사 결과와 주요 일간지 등을 중심으로 분석하고, 특히 중앙정치적 한계와 헌법적 한계, 장애요인으로서의 정치권, 중앙정부 등의 규제 등의 요인을 추출하고 그 극복대안을 중앙정치 예속화 탈피로서의 공천문제, 지방자치 실천의지 미비의 개선, 지방분권형 헌법개정(안)으로서의 지방의회의 자치법률제정권과 지방정부의 자치조직권 보장, 주민참여 확보방안 구축 등의 측면에서 지역주민들의 지역의 일과 생활자치를 결합시킬 ‘현대판 향약’을 부활시킬 필요성을 제언하였다.

주요 내용은 지방정부 자치권 실태분석을 통한 지방자치 한계와 애로점, 제약요인 분석 하고, 서울시 자치입법권 실태분석을 통한 도시자치 극복대안으로서의 지방자치권, 지방재정 확보 대안을 지방자치법과 분권형 헌법 개헌 당위성과 효과를 중심으로 제안하였다. 본 연구의 창의성 측면은 지방자치 23년 경과 평가를 통해 미래 지방자치 애로요인 확인과 미래예측 및 대응과제를 발굴, 제언하였다는 점이다.

 

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