문재인정부 지방분권 1년 성과와 과제
이 종 수(중앙대)
- 목 차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. 지방분권 23년 성과와 한계 Ⅲ. 지방자치학회보 지방분권 경향분석 Ⅳ. 문재인정부 지방분권 정책 과제 Ⅴ. 나가는 글 참고문헌 |
Ⅰ. 들어가는 글
보수정권 10여년의 적폐를 거부한 국민의 저항에 힘입어 출범한 문재인 정부는 금년 5월 현재 집권 1년차를 맞는다.『荀子』는 君舟民水, 水能載舟, 亦能覆舟라고, 백성이 군주를 바꿀 수 있다고 했다.
최근 극심한 감소에 따른 ‘지방 소멸’ 위기와 AI 블록체인 시대의 ‘主權的 市民性’회복을 위한 권력의 주체이자 주인인 시민(국민)의 권리를 제도화하기 위한 지방분권적 제도화가 절실한 시점이다. 현 정부는 이를 위하여 ‘제10차 개헌안’을 만들어 국회에 제출했으나 구체적인 논의도 못한 채 무산되고 말았다.
여기에서는 지방정부 환경에 미치는 외부 환경변화 요인과 변화대응의 방향을 세사변이행도이(世事變而行道異)로 잡고, 그 극복대안을 제도적 대응방안을 중심으로 주로 지방분권(입법권, 조직권, 행정권, 재정권)의 변동요인 등을 중심으로 분석하고 중앙정치적 한계와 제도적, 헌법적 한계의 극복대안을 제시하고자 한다.
분석의 주요 내용은 먼저 지방분권 환경의 변화 측면으로 인구 감소와 블록체인의 등장과
블록체인 제도화(이종수, 2018) 방안 등과 지방분권 관련 자치학회 DB를 중심으로 분석하고, 주요 특성과 시사점 및 한계와 문재인정부의 지방분권의 극복과제를 제안하고자 한다.
분석의 시기와 주제 측면은 먼저 시기별로는 1989〜2015년까지로 한정하고, 주제별로는 33논문을 대상으로 지방분권 구분 키워드 200여개를 재분류하여 분석하였으며(이종수, 2018), 구분은 진보와 보수정권 시대를 대상으로 시기별, 주제별 특성을 분석하고, 시사점과 발전과제 및 미래 대응과제를 2018년 현재 문재인정부의 시책까지 포함하여 한계와 과제를 제언하고자 한다.
Ⅱ. 지방분권 23년 성과와 한계
제1절 지방자치의 환경 변화
1. 인구 격감
천3백 명이 넘게 근무하던 충남도청이 있을 때만해도 활력이 넘쳤던 대전 중구는 한 낮에도 이제는 사람들이 거의 오가지 않는다. 농촌마을은 비어 있는 집들이 흉가로 변한지 전국에 쇠퇴 현상이 나타난 지역은 2300곳에 이른다. 읍면동 3곳 중 2곳이 활력을 잃고 있다. 전국 228개 지자체 중 3분의 1 이상은 30년 후 없어질 수도 있다는 전망이다. 광역시 중에서도 부산(0.86)과 대구(0.92)가 1.0 아래로 떨어졌다.
지자체 85곳이 30년 내 사라진다는 보도가 나오면서 전남도가 소멸위험지역으로 첫 진입했다(중앙일보, 2017.09.04.). 광역시 중에서도 부산(0.86)과 대구(0.92)가 1.0 아래로 떨어졌다. 소규모 지자체뿐만 아니라 광역 수준에서도 인구 감소 위험이 현실화하고 있다는 의미다. 반면 정부 중앙부처가 밀집한 세종시는 급속한 젊은 인구 유입으로 광역 단위 중 유일하게 소멸 저위험 지역(1.5 이상)으로 분류됐다.
인구 감소로 인한 ‘2040년 소멸가능성’이 지적된 일본 지방자치단체의 80%에서 인구 감소가 빨라지고 있는 것으로 분석됐다. 빠른 인구 감소로 행정서비스 등의 유지가 곤란해진 소규모 지자체의 ‘폐지’가 현실화되고 행정서비스를 지속하기 어렵게 된 지자체 인근의 지자체들이 역할을 분담하는 ‘권역연계’ 등을 추진할 방침이다.
따라서 인구격감 측면의 지방소멸에 대한 행정구역 개편과 조직 축소 등에 대한 구체적인 대안을 모색할 필요성이 제기된다.
2. 인터넷 침몰시키는 블록체인
블록체인(Blockchain)은 인터넷을 침몰시키는 신뢰 컴퓨터로 알려져 있다. 블록체인이란 거래의 모든 당사자가 거래 장부를 나눠 보관함으로써 거래의 투명성을 확보하는 분산형 데이터베이스 관리 시스템(DBMS)이다. 또한 정부와 정치의 투명한 정책, 예산 집행을 만들어내고, 이슈에 대한 국민, 주민투표도 핸드폰 통해 즉각 투명하게 실행해 직접민주주의의 원천이 된다. 블록체인의 핵심적 특성은 신뢰성 및 투명성을 높이고 비용과 복잡성을 줄이는 거래기술이라는 점이다. 고도화된 기술을 접목시켜 행정인력을 대폭 축소한다(이종수, 2018.5).
블록체인은 이러한 중앙집권형 데이터베이스 관리 시스템의 문제를 해결해준다. 대규모 인프라와 신용 있는 거래 당사자가 없어도 믿고 거래할 수 있는 시스템을 만들어준다.
이 기술은 나아가 정부와 정치의 투명한 정책,예산 집행을 만들어낸다. 이슈에 대한 국민, 주민투표도 핸드폰 통해 즉각 투명하게 실행해 직접민주주의의 원천이 된다. 블록체인은 국가나 은행 같은 중앙통제장치를 거부하는 한 천재의 철학에서 탄생했다. 그 횡포나 간섭에서 시민들이 벗어나자는 시도이며, 한편으로는 지구상에 은행을 이용하지 못하는 많은 이들이 금융을 이용할 수 있게 하자는 취지도 있었다.
블록체인의 핵심적 특성은 신뢰성 및 투명성을 높이고 비용과 복잡성을 줄이는 거래기술의 장점이라는 점이다(한국일보, 2018.3.28). 안전성, 투명성, 신뢰성을 확보할 수 있다는 장점 때문에 금융권, 물류 등 민간 부문뿐 아니라 정부, 공공기관 등 공공 부문에서도 블록체인 기술 도입에 대한 관심이 높아졌다.
3. 지방분권 지체
자치권 측면과 분권제도 개선 측면 관련 지방자치 20년의 성과 측면은 민주주의 발전, 주민생활 개선, 특색있는 지역발전, 지방행정 개혁 등을 들 수 있다. 자치 기여도 측면은 특색있는 지역발전 44%, 주민관심 제고 43.4%, 삶의 질 향상 36.4%, 풀뿌리 민주주의 강화 33.8% 등으로 응답하였다. 지방자치 인식조사 결과를 보면 '지방자치가 필요한가'라는 질문에 일반 국민 86.8%가 동의했다. 자치권 측면에서 보면 자치단체 통제의 행정입법적 명령위임의 문제점과 자치입법권의 주요 한계이다. 법률유보, 법률우위, 사무 제한, 죄형법정주의, 조세법률주의, 정부 관여 등의 한계 등이 자치입법권을 무력화한다.
긍정적 변화로는 지방자치는 우리 사회의 중앙집권적, '관 주도형' 사고에 일대 변화를 촉발했다. 민선 2∼3기에는 주민감사청구제도와 주민조례제정청구권, 주민투표 등이 도입됐고, 주민 생활과 밀접한 사업을 지자체로 이관하는 지방이양촉진법이 시행됐다. 2006년에는 더 광범위한 자치권을 주는 제주특별자치도가 생겼다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 지방자치 인식조사 결과를 보면 '지방자치가 필요한가'라는 질문에 일반 국민 86.8%가 동의했다.
그러나 중앙정치권의 소극적 대응과 관료 저항, 일부 지방 선출직 들의 부패와 부정, 국민의 무관심 등으로 지방분권제도 혁신은 지지부진한 실정이다.
제2절 정권특성과 시기구분
1. 진보와 보수정권
진보와 보수의 의미는 프랑스 대혁명 당시 개최된 국민의회에서 유래된다. 왼쪽에는 근본적 변화를 주장한 공화파, 우측에는 왕정을 유지하자고 주장하는 왕당파가 있었다. 이로부터 급진적 개혁파는 진보(좌파) 온건 개혁 또는 유지는 보수(우파)라고 불리게 됐다.
즉 진보는 급진적이며 개혁적인 성향을 가지며, 보수는 점진적이며 상태 유지적인 성향을 가진다고 정의할 수 있다. 갈리게 되는 이유는 뭔가를 보존할 것인가 바꿀 것인가에서 나온다. 한국의 경우 보수와 진보의 차이는 권력배분과 운용 측면에서 일단을 찾을 수 있다(박명림, 2016).
일반적인 경우 ‘보수’는 잘사는 계층, 기득권을 가지고 있는 세력이며 ‘진보’는 못 가진 자, 노동자계층으로 알고 있다. 예컨대 초만원이 된 버스를 타려고 할 때 먼저 탄 사람들은 ‘제발 그만’하고 외치면 보수주의자이고, ‘조금씩 안으로 들어 가 같이 타고 가’라고 하면 진보주의자에 비유한다. 보수는 만원 버스에 탔지만 앉지 못해 짜증스러운 감정을 드러내는 반면 진보는 비좁아 불편하지만 승차하려는 사람들의 처지를 이해하고 공감하며 동행하려는 사람들이다.
2. 시기 구분
본 연구의 시기구분은 연대별로 보수, 진보정권별로 구분하여 지방분권특성과 성과, 한계를 평가하고, 발전과제를 제안한다. 왜냐하면 국민의 지지기반과 정권의 속성이 어느 정도 일치하기 때문이다. 지방분권은 국가권력 구조와 중앙, 지방정부간 권력의 제도적 이양(위임)의 근거인 지방자치권(입법, 행정, 조직, 재정권)을 포괄하는 의미로 한정한다.
시기 구분(오양열, 1995 : 33-34)은 첫째, 공화국별 분류, 둘째, 연대별 구분 및 셋째, 혼용방식이 등으로 이는 정권별, 년도별 구분들이다. 예컨대 2010년의 한국지방자치학회 20년사는 1988-1995, 1996-2000, 2000-2005, 2005-2010로 구분하였으며 행정자치부(2015)는 ‘지방자치 20년 평가’와 관련 지방자치 3대 요소 지방분권, 자치역량, 주민참여 등으로 구분하였다. 하민지(2015 : 89-91)는 서울시 민선자치 20년 경과를 민선1기(1995-1998), 2기(1998-2002), 3기(2002-2006), 4기(2006-2010), 5기(2010-2015)로 구분했다. 셋째, 혼용적 접근은 정권별과 연대별 방식을 혼합한 방식으로 생성기(혼란기), 개발기(방황기), 기반조성기, 도약기, 성숙기(현재) 등으로 구분하나 내용 미화와 정치적 악용우려가 있으며, 시간이 지나면 다시 재구분해야 하는 취약점이 있음에 따라서 이 분석에서는 정권(공화국별)을 중심으로 그 특성을 보수와 진보정권으로 구분하여 접근한다.
제3절 지방자치 성과와 한계
1. 지방자치 성과
지방자치 20년 여론조사 결과를 보면 먼저 지방자치 20년의 성과 측면은 민주주의 발전, 주민생활 개선, 특색있는 지역발전, 지방행정 개혁 등을 들 수 있다(홍정선 : 6-11). 2015년 한국리서치 조사결과(자치의정, 2015.6/7 : 122)를 정리하면 첫째, 분권형 개헌 찬성 비중은 48.2%였다. 둘째, 자치 기여도 측면은 특색있는 지역발전 44%, 주민관심 제고 43.4%, 삶의 질 향상 36.4%, 풀뿌리 민주주의 강화 33.8% 등으로 응답하였다. 자치 기여도 측면은 특색있는 지역발전 44%, 주민관심 제고 43.4%, 삶의 질 향상 36.4%, 풀뿌리 민주주의 강화 33.8% 등으로 응답하였다.
긍정적 변화로는 지방자치는 우리 사회의 중앙집권적 사고에 일대 변화를 촉발했다. 민선 2∼3기에는 주민 생활과 밀접한 사업을 지자체로 이관하는 지방이양촉진법이 시행됐다. 정치사회적으로 지방분권제도가 도입·유지되는 데 있어서도 지방자치가 결정적 역할을 한다. 주민감사청구제도와 주민조례제정청구권, 주민투표 등이 도입됐고, 주민 생활과 밀접한 사업을 지자체로 이관하는 지방이양촉진법이 시행됐다. 2006년에는 더 광범위한 자치권을 주는 제주특별자치도가 생겼다.
주민이 단체장과 지방의원을 직접 선출하면서 지방행정은 주민의 목소리에 귀를 기울이지 않을 수 없게 됐다. 중앙정부의 획일적인 방침에서 탈피해 새로운 정책 시도도 가능해졌다. 이중에는 중앙정부에 채택되거나 영향을 미친 것도 적지 않다. 주행세, 지방교육세, 지방소비세, 지방소득세 등이 도입되면서 지방세수는 1995년 15조 3천 159억 원에서 2005년 35조 9천774억 원으로, 2015년에는 58조 7천828억 원(잠정)으로 늘어났다(연합뉴스, 2015.6.2).
각종 지방분권제도가 도입·유지되는 데에도 지방자치가 결정적 역할을 했다는 점도 부인할 수 없는 사실이다. 20년 전 지방자치는 반대와 우려를 무릅쓰고 시행됐지만 이제는 국민 대부분이 지방자치를 '당위'로 여긴다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 지방자치 인식조사 결과를 보면 '지방자치가 필요한가'라는 질문에 일반 국민 86.8%가 동의했다.
2017 현재 지방분권의 효과로는 정권교체, 관청의 고압적 태도 개선, 행정대응성 제고 및 지역특성화 등을 든다(김순은, 2017 : 1025).
이 글에서는 지방분권의 개념 규정과 관련 지방분권특별법은 지방분권을 “국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 정부 간 권한의 배분”으로 정의한다(『지방분권특별법』제2조). 그러나 필자는 국민과 정부의 상호관계라는 측면에서 지방정부의 자율적 자치권과 주민자치권을 포함한 주권적 시민성 신장을 위한 주민자치, 생활자치기본권 보장을 위한 공권력의 배분으로 정의한다.
2. 한계점
(1) 총평
첫째, 통치권자의 분권의지 미흡이다(유경화, 2013). 이명박정부시기에는 ‘지방자치의 실종’기였다. 둘째, 정부간 관계의 수직구조측면이다. 제도적 행태적인 측면에서 중앙정부는 지방정부에 대하여 갑의 관계에 있다. 셋째, 전문가들의 분권에 대한 소극적 태도이다. 시민단체나 언론 등 파워엘리트들이 지방분권에 대한 애착이 없다. 넷째, 국회의 중앙정부 포섭이다. 정치의 중앙집권화나 중앙정치 예속화 측면으로 정치의 분권화가 절실하다. 지방행정연구원의 조사 결과 '중앙정부에 지방자치 의지가 있다'는 대답은 5명 중 1명 꼴(19.3%)에 그쳤다(연합뉴스, 2015.6.2.). 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다(서정화, 2017.6).
(2) 중앙통제 측면
지방분권의 문제와 쟁점사항은 법률의 제한으로 인한 자치입법권 제한으로 조례제정 범위의 제약, 지방이양 문제로서 정부 간 사무, 권한, 책임 불분명의 문제, 재정분담 문제 등을 들 수 있다.
첫째, 입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다(최병선, 김선혁, 2007). 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점에 따른 자치입법권의 무력화이다.
둘째, 행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무배분에 있어서 자치사무에 대한 사무도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다.
셋째, 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 한편 단체장과 국회의원 등을 대상으로 한 설문조사에 의하면 가장 시급한 과제로 1) 국세와 지방세의 조정을 통한 지방재정 확충(57.8%)과 자주재원의 확충방안은 ‘국세의 지방이양’(74.9%)을 들었다.
최근의 연구들의 경우 부가가치세 절반을 지방세로 돌리면 년 22조원 세수확보 가능하다고 진단하고 있으며(동아일보, 2017.9.27), 국세와 지방세 비율을 6대 4로 개선하여 실질적 분권을 이루기 위해서는 52조원이 필요하다고 보고 있다. 국세의 지방세 이양을 통한 재정 확충안과 지방소비세 20% 인상, 지방교부세율 21%로 지원하는 방안 등이 제기되고 있다. 재정분권의 주요 내용은 재정분권과 재정조정 측면에서 지방세 비중을 높이고, 지역간 재정격차 줄여야 실질적 ‘지방분권’이 가능해진다(파이낸셜 뉴스, 2017.11.13). 국세와 지방세 비율은 현재 76:24에서 60:40으로, 지방소비세율은 11%에서 20%로, 지방소득세율은 10%에서 20%로, 지방교부세는 19.24%에서 21.24%로 재조정이 필요하다.
(3) 자치권 측면
한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계이다. 지방자치의 제도적 접근은 첫째, 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조). 구체적으로 보면 한국헌법은, 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약, 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족, 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다. 1948년 제정된 지방자치법은 2014년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다(이종수, 2013 ; 2015).
자치권 측면에서 보면 행정명령의 과다측면이다. 제도적 측면의 자치단체 통제의 행정입법적 명령위임의 문제점과 자치입법권의 주요 한계이다. 또한 법률유보, 법률우위, 사무 제한, 죄형법정주의, 조세법률주의, 정부 관여 등의 한계등이 자치입법권을 무력화한다(김순은, 2017 : 23).
헌법 제117조 “법령의 범위 내에서” 관련 헌법 제75조, 제95조의 법규명령(대통령령, 총리령, 부령)의 한계 측면으로 헌법의 지방자치 조항 개정만으로는 한계가 있으므로 근본적으로 중앙과 지방법률정책의 개선이 필요하다. 따라서 진정한 의미에서 지방분권체제의 확립을 위해서는 첫째, 분권화의 구체적인 헌법 원리화가 요구된다. 왜냐하면 지방자치는 분권을 촉진하고, 주민참여를 증대시키는 순기능이 있기 때문이다. 동시에 헌법상, 법률상 한계점 등과 기타 한계점으로 소관사항의 원칙, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 권한의 분리와 배분의 원칙, 광역 및 기초자치단체의 조례의 관계의 원칙 등을 들 수 있다.
구체적으로 보면 한국헌법은, 1) 헌법상 지방자치 조항의 빈약, 2) 지방자치제도 운영원리의 구체성 부족, 3) 법률위임 규정의 과다 등으로 요약할 수 있다. 1948년 제정된 지방자치법은 2014년 현재 수차례 개정으로 이어지고 있다(이종수, 2013 ; 2015). 동시에 과도한 행정명령(대통령령, 총리령, 부령 등)의 폐해(김순은, 2017. 9-10 : 25)도 막대하다. 둘째, 추진기구의 한계이다. 셋째, 정치의 중앙집권화이다. 넷째, 법규적 한계(지자법 제22조, “법령의 범위안에서”)측면이다.『지방자치법』의 지방자치, 헌법과 지방자치법의 관계 측면이다.
법규적 한계(지자법 제22조, “법령의 범위 안에서”)측면에서 보면『지방자치법』의 지방자치, 헌법과 지방자치법의 관계 측면이다. 한국의 지방자치제도의 법 형식은 헌법, 법률, 조례, 규칙 등이 지방정부의 자치입법권의 범위를 규정하는 법체계이다. 지방자치의 제도적 접근은 첫째, 헌법 제8장 제117조와 제118조가 근거규정이다. 헌법 제117조와 제118조와 법률에서 지방 자치권을 제한적으로 규정하고 있으나, 헌법 제117조 제1항은 “…법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 한정하여 자치입법권의 범위를 근본적으로 제한한다(『지방자치법』 제22조).
자치분권 실현가능성을 높이려면 제왕적 권한의 분권화, 감사원 소속 변경, 인사권의 제한 및 집권체제의 분권화 등(서울신문, 김순은, 2017.9.19.)의 조치와 특히 20여년 전 법에 구속되어 자치권(입법, 조직, 재정권)이 제한적이고(국민일보, 2017.10.25.), 2017년 현재 재정자립도는 53%에 저조한 구조를 개헌으로 개혁하지 않으면 안된다는 점이다.
끝으로, 정치의 중앙집권화나 중앙정치 예속화 측면으로 정치의 분권화가 절실하다. 지역정치는 중앙의 영향을 갈수록 크게 받고 있다. 정당공천 후보의 당선 비율은 기초단체장이 1995년 77.0%에서 지난해 87.2%로, 광역의원은 82.7%에서 97.5%로 각각 증가했다. 광역단체장은 1995년, 2006년, 2010년을 제외하고는 100% 정당공천 후보자가 당선됐다. 지방행정연구원의 조사 결과 '중앙정부에 지방자치 의지가 있다'는 대답은 5명 중 1명 꼴(19.3%)에 그쳤다(연합뉴스, 2015.6.2). 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다(서정화, 2017.6).
3. 쟁점과 문제점
(1) 주요 쟁점
지방분권의 쟁점사항은 1) 법률의 제한으로 인한 자치입법권 제한으로 조례제정 범위의 제약 등을 들 수 있다. 2) 지방이양 문제로서 정부 간 사무, 권한, 책임 불분명의 문제이다. 3) 재정분담 문제로서 중앙정부 중심의 재정제도에 따른 재정의 구조적 문제이다. 4) 정부의 입법과 정책결정에 있어서 지방정부 참여 배제문제이다. 5) 국가감사 범위의 문제 등을 들 수 있다.
첫째, 입법권은 헌법상 국회에 부여되어 국가가 법령으로 조례제정권의 범위를 지나치게 한정하고 있다(최병선, 김선혁, 2007). 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점에 따른 자치입법권의 무력화이다.
둘째, 행정권은 헌법상 중앙-지방정부 사무배분에 있어서 자치사무에 대한 사무도 국가사무로 규정하고 있어 중앙집권적 사무배분을 정당화하고 있다. 지방이양문제는 1) 단위사무 중심의 지방이양 추진 2) 단순 집행적 사무의 이양 3) 중앙의 일방적 이양 4) 공급자 중심의 하향적 이양 5) 사무배분 원칙 준수의 미흡 6) 광역-기초 간 불명확 이양 7) 행정, 재정 특성의 불 고려 8) 국가의 포괄적 지도, 감독권의 유지 등이다. 과도한 행정명령(대통령령, 총리령, 부령 등)의 폐해도 줄여야 한다(김순은, 2017, 9-10 : 25)
셋째, 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다(변해철, 16-18). 1) 법률이 정한 범위 내에서의 재원에 대한 자유로운 처분 2) 모든 종류의 조세부과 가능성 인정 3) 자치단체 자체의 조시수입 및 여타 재원의 비중 강화 4) 권한과 재원의 동반 이전 등이다. 한편 단체장과 국회의원 등을 대상으로 한 설문조사에 의하면 가장 시급한 과제로 1) 국세와 지방세의 조정을 통한 지방재정 확충(57.8%)과 자주재원의 확충방안은 ‘국세의 지방이양’(74.9%)을 들었다(국회 지방자치발전위원회, 2006.6, 21).
지자체 자체수입의 비중은 1995년 68.9%에서 2013년 58.9%로 감소했고, 지방교부세와 국고보조금 등 의존재원은 같은 기간 22.2%에서 36.9%로 늘었다. 이에 따라 재정자립도(일반회계)는 2000년 59.4%에서 지난해 44.8%로 떨어졌다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다.
최근의 연구들의 경우 부가가치세 절반을 지방세로 돌리면 년 22조원 세수확보 가능하다고 진단하고 있으며(동아일보, 2017.9.27), 국세와 지방세 비율을 6대 4로 개선하여 실질적 분권을 이루기 위해서는 52조원이 필요하다고 보고 있다. 국세의 지방세 이양을 통한 재정 확충안과 지방소비세 20% 인상, 지방교부세율 21%로 지원하는 방안 등이 제기되고 있다. 재정분권의 주요 내용(유태현, 2017.9.22)은 재정분권과 재정조정(곽채기,2017.10.13). 측면에서 지방세 비중을 높이고, 지역간 재정격차 줄여야 실질적 ‘지방분권’이 가능해진다(파이낸셜 뉴스, 2017.11.13). 국세와 지방세 비율은 현재 76:24에서 60:40으로, 지방소비세율은 11%에서 20%로, 지방소득세율은 10%에서 20%로, 지방교부세는 19.24%에서 21.24%로 재조정이 필요하다.
넷째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.
다섯째, 헌법상 감사원의 감사권은 지방정부의 직무감찰, 회계검사까지 지나치게 광범위하게 감사할 수 있도록 제도화하고 있다. 헌법은 국회에 국정감사권을, 감사원에 국가기관 감사권을 부여하여 전방위적인 감사와 중복적인 감사가 심각한 수준이다.
여섯째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다.
(2) 자치제도 시행 문제점
첫째, 문제점 측면으로는 수도권 집중 77.4%, 열악한 지방재정 38.6% 등을, 둘째, 자치 활성화 대안으로는 지방재정의 안정성 확보 31.7%를, 셋째, 정당공천제는 폐지해야 67.6% 로 나타났다. 넷째, 몇 가지 한계점은 제도자치와 권한배분에 집중되어 있으며, 지방의원과 단체장의 전문역량 미흡, 재정의 중앙의존 심화 등에 따른 주민체감도가 낮고 신뢰도도 낮다는 점이다(홍정선 : 11-12). 다섯째, 헌법상 지방자치, 행정 및 정책결정에 관련된 국가정책 과정에 대등한 참여가 불가능하다. 지방정부 국정참여 문제이다. 현재 중요 정책결정은 국회와 중앙정부가 결정하고 있어 자치단체의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 결여되어 있다.
지방자치 불신과 관련 첫째, 지방자치의 역할과 필요성에 대한 이러한 긍정적 인식과 달리 지방자치의 실태에 대해서는 부정적인 평가가 지배적이다. 지방행정연구원의 같은 조사에서 일반 국민 중 63.2%는 '지방자치가 잘되지 못하고 있다'는 견해를 나타냈다. '잘 되고 있다'는 의견은 36.8%에 그쳤다.
전문가들은 우리 지방자치의 문제점으로 중앙정부에 지나치게 의존적이라는 점을 우선 꼽는다. "지방자치법이 있지만 각 부처에서 대통령령과 부령으로 다 제어를 하기 때문에 실질적인 자율권이 보장되지 않는다"고 지적했다.
둘째, 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다. 지방분권형 개헌의 제도적 시사점과 관련 선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다.
셋째, 단체장과 지방의원의 끊이지 않는 비리와 불법선거도 지방자치에 대한 불신을 키운다. 2010년 동시지방선거에서 선출된 민선5기 자치단체장 244명 중 10%가 넘는 27명이 실형(24명)을 선고받거나 사임해 자격을 상실한 통계가 이를 잘 보여준다. 전북의 한 기초자치단체는 민선 1∼5기 군수 4명(재선 포함) 중 3명이 구속되고, 이 가운데 5기 군수는 정치자금법 위반으로 임기 중 퇴출된다.
이 밖에 여러 지자체가 경쟁적으로 시행하는 대형 국제행사와 전시성 사업, 호화 청사 등 무수한 혈세 낭비사례는 '돈만 드는 지방자치를 왜 하는지 모르겠다'는 무용론마저 일으키고 있다. 이러한 불신은 중앙정부가 지방의 자율권과 재정권을 제약하는 논거가 된다(연합뉴스, 2015.6.2).
제4절 선행연구와 분석의 틀
1. 선행연구 분석
1995년 이래 역대 정권별 지방분권과 그에 평가 연구물을 일별하면 홍정선(2015)의 자치 20년 평가, 김순은(2010), 분권화 정책평가, 김순은(2014), 지방자치 20년 평가, 김필두, 류영아(2014), 지방자치 인식 분석, 소순창(2009), 역대정부의 분권평가, 이종수(2013, 2015, 2016, 2017), 지방분권형 헌법 개정, 정용하(2006), 지방자치 성과와 평가, 조성호 외(2010)의 분권헌법 평가 등과 오준근(2015)의 자치제도 개선 방향 등을 들 수 있다.
분권은 입법, 조직, 인사권 등(권경석, 2015)이나 권한, 기능배분, 지방재정, 역량강화, 협력과 공감대(최근열, 2013) 등과 주요개선 과제(김병국, 2015: 13-18) 측면의 변동을 분석, 평가하였다. 분권과 입법권 측면은 자치권(헌재, 2006 ; 문상덕, 2008, 2009, 2010 ; 강인태, 2012 ; 김병록, 2009 ; 강수경, 2006) 등을 들 수 있다. 분권 수준(최영출, 2013) 관련 분석과 서울시 측면은 금창호 외(2016), 권자경(2016, 2017) ; 하민지(2015) 등과 김순은(2017) 등을 들 수 있다.
임성근(2018)의 정부혁신 설문과 한국공공정책평가협회(2018)의 지방분권 1년 평가 설문을 참조한다.
이상의 주요 내용을 < 표 1 >에 정리한다.
< 표 1 > 선행연구 주요 내용과 본 연구의 차별성
구 분 | 선행연구 분석과 차별성 | ||
연구목적 | 연구방법 | 주요 연구내용 | |
지방분권측면
| 김순은(2010), 분권화 정책평가 | 질적평가, 사례 분석 | 분권화정책평가와 과제 |
김순은(2014), 지방자치 20년 평가 | 〃 | 평가와 전망 | |
김흥환(2015), 지방분권 20년 평가 | 〃 | 정권별 분권 비교분석 | |
김필두,류영아(2014), 지방자치 인식 분석 | 설문조사 | 자치인식과 대응과제 | |
이종수, 이병렬(2016), 자치입법권 실태 분석 | 사례분석 | 지방자치학회보 DB분석 | |
이종수(2015), 주민자치 시범 실시 | 질적 분석 | 주민자치 시범실시 내용분석 | |
이종수(2016), 민선지방자치 20년 자치입법권 | 〃 | 자치입법권 분석 | |
이종수(2018), 여성과 청년의 정치참여 | 〃 | 여성과 청년 정치참여 제도화 | |
이종수(2018), 지방분권 23년 평가 | 〃 | 지방분권 평가 | |
이종수(2013), 지방분권형 헌법 개정 | 〃 | 분권확보 위한 개헌 필요성 제언 | |
정용하(2006), 지방자치 성과와 평가 | 〃 | 성과와 한계 | |
조성호 외(2011), 분권정책 평가 | 〃 | 분권평가, 과제 | |
하민지(2015), 서울시 분권제도 분석 | 사례분석 | 서울시 자치권 실태분석 | |
유경화(2013), 이명박정부 분권 평가 | 〃 | 이명박정부 분권 내용 분석 | |
임성근(2018), 정부혁신 과제 평가 | 설문조사 | 정부혁신의 진로 | |
한국공공정책평가협회(2018), 지방분권 의견조사 | 전문가 설문조사 | 문재인 정부 1년 평가 | |
본 연구의 차별성 | 사회변화 요인과 23년 자치학보 DB분석, 정부 100대 정책과제 평가결과와 과제 제안 | DB 내용분석, 공약 평가 분석 | 집권 1년차 문재인정부의 지방분권 정책 과제 제안 |
2. 분석의 틀
본 연구는 지방자치 23년과 분권평가를 자치학회보 DB 변동요인을 중심으로 분석하고자 한다. 본 고에서의 분석의 주요 내용은 지방분권 특성을 진보, 보수 정권의 특성별 변동요인을 중심으로 분석(이종수, 2012 ; 2013 ; 2015 ; 2018)하고자 한다.
본 연구는 지방자치 23년과 분권평가를 자치권의 변동요인을 중심으로 분석하고자 한다. 본 고에서의 분석의 주요 내용은 지방분권(입법권, 조직권, 행정권, 재정권)의 변동요인을 중심으로 분석(이종수, 2012 ; 2013 ; 2015)하고 중앙정치적 한계와 헌법적 한계(이종수, 2013)의 극복대안을 2017년 5월 출범한 문재인정부의 지방분권 추진 결과와 관련시켰다는 점에 선행연구들과 차별성이 있다.
Ⅲ. 지방자치학회보 ‘지방분권’ 경향 분석
제1절 시기 구분 건
1. 보수 정권
(1) 노태우정부(1988〜1993)
김익식(1989)의 지방분권화의 최근 동향 분석 1편이다. 주요 내용은 지방분권화의 선, 후진국 비교 및 개도국의 분권화 과제를 제안했다.
(2) 김영삼 정부(1993~1998.2)
이 시기에는 지방분권에 관한 투고 논문이 전무하다.
(3) 이명박정부(2008〜2012)
모두 14편으로 안성호(2008)의 제주특별자치도 연구는 英文으로 제주특별자치제 시행의 정책과정을 토대로 지방분권 특성과 제주에 미친 영향을 분석하였다. 권영주(2008)의 참여정부의 지방분권정책 성패, 안성호(2010)의 동아시아의 분권헌장, 소순창(2011)의 역대 정부의 분권정책은 군사정부, 문민, 국민, 참여, 이명박정부의 지방분권정책을 비교 평가하고 특성과 시사점을 제시했다. 정세욱(2012)의 분권형 대통령제와 지방분권형 개헌은 프랑스 헌법과 비교하여 분권형 대통령제와 지방분권형 개헌의 시사점을 제시하였다. 최민호(2012)의 행정중심복합도시와 세종특별자치시의 모순점, 안성호(2012)의 동아시아 지방분권 헌장, 최병대(2012)의 차기정부의 지방분권 방향, 권경득, 우무정(2009)의 참여정부 지방분권 정책 평가는 사무이양 추진실적을 중심으로 접근하고, 참여정부가 설정한 국가, 지방사무의 비중(60:40)이 70:30에 머물렀으며, 특별지방행정기관의 기능조정과 자치경찰세 및 교육자치제 등 3대 분권 추진실적의 미흡을 지적하였다. 하혜수(2009) 지방분권형 지방행정 체제, 김순은(2012) 분권과 로커 거버넌스, 소순창(2011) 일본의 구조 개혁, 이세진 외(2012) 특별지방지방 행정기관 이전, 안경섭(2012) 특별지방행정기관 이전 등이다. 큰 틀에서 보면 주로 노무현정부의 분권정책의 효과와 한계에 대한 분석논문이 주를 이룬다.
(4) 박근혜정부(2013~2016)
모두 2편으로 고광용(2015)의 분권화의 성과와 제약은 김대중정부부터 이명박 정부까지의 자치행정, 인사, 재정분야를 분석했으며, 제약요인으로 중앙지방관계를 들고, 극복대안으로 재정분권을 들었다. 이명박정부 때 지방재정분권 수준이 세입, 세출 모든 부분에서 하락했다고 분석하였으며, 김필두(2015)의 지방분권화와 활성화 방안은 주로 자치재정권 강화방향을 제안하고 있다. 2편의 논문 모두 지방재정권 확대를 주요 과제로 제시했다. 주로 이명박정부의 지방자치 정책의 한계와 과제를 특히 지방재정과 관련하여 논하고 있으나 논의의 편수 자체부터가 너무 미약하다.
2. 진보정권
(1) 김대중정부(1998~2002)
모두 3편이다. 홍준현(2001)의 지방분권과 지역격차는 1990년대 분권화 수준과 지역격차를 측정, 비교하고 그 상관관계를 분석, 중앙의 지방재정 지원이 요구된다고 하였으며, 하혜수(2001)의 지방정부 자율성은 분권화, 자치권한을 토대로 자치능력 도출을, 홍준현(2001)의 차등이양제도는 부분선점과 지방이양위원회와 관련된 논의 등을 들 수 있다.
세 논문 모두 지방정부의 분권제도 개선을 주요 내용으로 다루고 있으나 제도권 내의 논의에 그치고 있다.
(2) 노무현정부(2002~2007)
모두 14편이다. 최길수(2004)의 지방분권과 정부개혁의 연계화는 참여정부의 분권 H/W를 평가하고, 지역혁신협의회를 통하여 지방분권의 온전한 동력으로 삼고자 한다. 오재일(2005)의 참여정부의 지방분권과 지역의 대응은 지역사회가 정부의 지방분권정책 감시자로서, ‘지방분권추진로드맵 감시단’을 구성, 분권정책의 평가와 감시주체가 되어야 한다고 자장한다. 김순은(2005)의 지방분권특별법의 의의와 한계, 박길용(2006)의 지역혁신협의회, 김상봉(2006)의 행정중심복합도시, 김성호(2007)의 수직적 분권과 개헌과제는 지방분권 제도가 제대로 작동하지 못하는 이유로 중앙집권적 권력구조에서 기인한다고 보고, 중앙집권적 국가권력구조를 수직적 분권형 국자체제로 재구축해야 하며, 이를 위한 헌법개정 필요성을 주장한다.
노승용(2007)의 참여정부 분권 정책은 지역균형과 지방분권을 중심으로 분석하고, 분권제도가 내생적 발전을 위루는 기폭제라고 한다면 균형발전은 자치기반을 제공한다고 봤다.
김순은(2003)의 일본의 지방분권 결과를 통하여 향후 우리나라 지방분권 모형정립, 재정과 과세 분권 및 지방분권을 통한 지역의 자율적 발전방안을 제시하였다.
소순창(2004)의 기능별 ‘지방일괄이양법’제정은 기존의 지방이양시스템의 현실적 한계라는 측면에서 획기적이고 효율적인 관점에서 일본의 사례를 검토하고, ‘기능별 지방일괄이양법’의 제정을 제안한다.
최낙범(2005)의 일본의 분권개혁과 기초단체 합병사례로 기초정부의 합병에 대한 중앙정부의 합병추진정책 분석이다. 일본은 『지방분권일괄법』제정을 통하여 중앙정부 주도의 합병촉진론으로 전화시켜 가면서 특히 행정,재정지원책으로 합병을 반강제하고 있다. 형시영(2006)의 차등적 분권화, 강형기, 허훈(2006)의 한,일의 지방분권 평가의 경우 양국 공히 행정분권은 일부 이루어지고 있으나 분권에 맞는 재정분권은 지지부진하다는 점이다.한국은 조급한 분권정책으로 분권의 피로감이 나타났다. 정치적 분권정책의 한계점이다. 김재훈(2007)의 참여정부의 재정분권 평가는 참여정부의 지방분권 정책에 대한 로드맵과제를 대상으로 한 재정분권 효과 분석이다. 결과 재정자율성, 효율성, 형평성, 충분성 등에서 68.4%의 긍정적 달성율을 보였으나, 그런 한편 탄력세율 적용은 자율성을 손상시켰고, 포괄보조금은 효율성을, 국고보조사업은 충분성을 악화시켰다.
김대중정부를 이은 노무현정부는 지방자치와 분권 실현과 관련 타의 추종을 불허하는 ‘3대 특별법’을 제정하여 불도저같이 밀어붙였다.
(3) 문재인정부(2017~현재)
분석대상에 제외한다. 2018년 현재 『100대 정책과제』를 중심으로 시행중인 ‘5대 국정과제’에 관하여는 제4장 2절에서 전문가 설문조사 결과를 토대로 분석, 평가한다.
제2절 내용 분석과 시사점
1. 시기별 특징
(1) 보수정권
첫째, 노태우정부는 지방분권화 분석이다. 지방자치제도 시행 이전의 선진국 분권화 내용을 소개한다. 둘째, 김영삼정부는 전무하다. 셋째, 이명박정부는 특별자치, 분권 헌장, 분권성패와 평가 등 주로 노무현 정부의 성과 평가에 초점을 둔다. 정권 후기에 특별지방행정기관 등이 나오고 있다. 넷째, 박근혜정부는 분권화의 성과와 제약, 분권 활성화 방안 등이다. 이명박, 박근혜정부의 지방분권정책의 특성적 측면은 대체로 지방자치와 분권, 지방재정 모두 후퇴한 것으로 나타났다.
먼저 이명박정권의 자치제도 퇴행 측면이다(소순창, 2011 ; 유경화, 2013 ; 김흥환, 2015). 2016년 현재 미국 의회(534명 중 268명)와 영국 내각(29명 중 23명)의 절반 이상이 백만장자로 이뤄져 국민 삶과 불평등이 악화되고 있다는 조사 결과가 있다. 노벨 경제학상을 받은 조셉 스티글리츠는 아예 “정치가 경제게임의 규칙을 결정하고, 경기장은 상위 1%에게 유리하게 기울어져 있다”고 비판한다. 부자들로 이뤄진 정부는 국가 경제나 서민 경제에 대해 평민 정부보다 훨씬 관심이 적다. 자본주의와 민주주의 역사에서 나타난 ‘부자정치의 역설’이다. 민주정부가 평민적일수록 국가 경제와 국민 경제를 더 발전시킨 연유다(박명림, 2016). 둘째, 박근혜정부도 이명박정부와 마찬가지로 자치제도의 퇴행적 경향을 만연시켰다(소순창, 2011 ; 유경화, 2013 ; 김흥환, 2015)
(2) 진보정권
첫째, 김대중정부는 분권과 지역격차, 지방정부 자율성, 차등 분권 등 지방자치를 제도화 한 정부같이 지방분권에 능동적으로 대응하고 있다. 둘째, 노무현정부는 분권과 3대 특별법 등을 제도화시켜 지방분권을 강력하게 시행코자 했으나 뒤를 이은 이명박, 박근혜정부의 보수화 정책에 따라 퇴색하고 말았다.
진보정권의 경우 먼저 지방자치 제도화 측면은 김대중정권은 근, 현대 한국행정사에서 분권제도의 토대를 구축했다고 할 수 있다. 1988년 『지방자치법』개정과 1998년 지방이양위원회 설치 등을 예로 들 수 있다. 둘째, 2003년 출범한 노무현의 『지방 3대 특별법(지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 행정수도건설을 위한 특별조치법)』은 지방분권의 구체적 필요성과 실천적 토대를 추축했다는 점에서 혁신적 접근이었다는 점을 인정해야 한다.
2. 주제별 특성
(1) 자치 입법권
지방분권과 자치입법권 관련 김성호, 정세욱 등의 수직권 분권과 분권개현의 필요성을 제기하고 있다. 명목뿐인 지방분권을 입법제도개선을 통하여 변화시키고자 하는 접근이라고 할 수 있다.
(2) 행정권
6개 키워드 및 8개 키워드가 나온다. 구체적인 측면에서 보면 ‘지방이양일괄이양법’ 2개가 나오며, 현 정부는 2018년 ‘100대 정책과제로’ 채택하여 접근하고자 한다.
(3) 조직권
분석대상 시기의 지방분권 키워드 검색과 관련된 조직권 대상논문은 없다.
(4) 재정권
지방재정 분석 관련 고광용(2015)의 분권화의 성과와 제약은 김대중정부부터 이명박 정부까지의 자치행정, 인사, 재정분야를 분석했으며, 제약요인으로 중앙지방관계를 들고, 극복대안으로 재정분권을 들었다. 이명박정부 때 지방재정분권 수준이 세입, 세출 모든 부분에서 하락했다고 분석하였다. 김필두(2015)의 지방분권화와 활성화 방안은 주로 자치재정권 강화방향을 제안하고 있다. 2편의 논문 모두 지방재정권 확대를 주요 과제로 제시했다.
대체적으로 지배적인 문제와 과제는 지방재정부족과 그 확보라는 데 과제가 모아지는 것으로 분석되었다.
3. 평가와 한계
보수정권과 진보정권의 개념 관련 노무현 대통령이 집권했을 때 보수 진영에서 정책적으로 쓴 말이 잃어버린 10년이었다. 과연 무엇을 잃어버렸는지는 제대로 밝히지 못한 채 이 말은 그저 진보가 미운 사람들의 입을 타고 퍼져나갔고, 이 잃어버린 10년은 우리나라에서 보수가 회복해야 할 진정한 가치가 있는 것처럼 사람들에게 각인되었다. 그리고 보수가 집권했다. 이명박과 박근혜가 대통령이 되어 보수가 집권한 지 10년이 다 되어간다. 그들은 이 10년 동안 잃어버린 것을 회복하였는가(박명림, 2016.9.5.).
보수정권 10년의 집권은 이 나라를 정치 경제적으로 약 30년 전으로 되돌려 놓고 있다. 이들이 집권한 10년 동안 한국은 급격하게 과거로 회귀하였고, 지금은 헬 조선이라는 말이 유행어처럼 번지고 있다. 대통령은 이를 비관적인 역사관 때문이라는 아주 해괴한 해석을 내놓고 있지만, 요즘 젊은이들이 이 나라를 헬 조선으로 보도록 한 것은 바로 잃어버린 10년을 외쳤던 보수정권 때문이라는 것은 부인할 수 없을 것이다.
국가 운영 능력을 판별하는 핵심 기준은 안보와 경제이나 이글은 경제에 한정해 민주화 이후 보수와 진보정부의 성과를 객관적으로 비교한다. 개별 정부를 비교하건 보수정부 둘(김영삼·이명박)과 진보정부 둘(김대중·노무현)의 평균을 비교하건 보수가 앞선 지표는 없다.
중앙 통제 측면에서 보면 우리나라는 지난 1995년 이후 자치제도 시행 23년이 경과하는 현재의 도시화율은 91%에 이르는 등 도시화가 가속화되었으나 도시정부의 자치권은 여전히 헌법과 법률의 구속, 중앙정치 예속, 지방재정의 한계 등에 의해 제대로 작동되지 못하고 있다. 특히 중앙정부의 통제와 관여에 따라 제한적인 자치제도를 시행중이나 4차 산업과 국제화 추세에 대응하기 위한 자치제도, 자치권 확대가 절실한 과제이다. 예컨대 제도적인 한계점으로는 법률의 일반법 지위, 수직적 정부관계, 불완전한 자치권 등의 한계이다.
4. 외국의 사례
첫째, 제 외국 지방분권의 제도적 시사점은 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점으로 주요 국가들은 미국과 독일, 스위스 등과 프랑스, 뉴질랜드, 일본 등을 들 수 있다(이종수, 2013).
둘째,「유럽지방자치헌장」은 지방자치의 원리와 관련 헌법에서 실질적으로 지방자치를 보장하고, 국내법에도 규정할 것을 명시했다(제2조). 지방자치의 개념(제3조)도 “법률의 제한 내에서 지역자체의 의무와 주민의 이해에 관한 공공사무의 기본적인 부분을 규제, 감독할 권리와 능력을 의미하고, 이러한 권리는 주민의 선거에 의해 선출된 대표자인 의회에 의해 집행된다”고 정의한다. 헌재(헌재 2005 헌마 985.1037, 2006 헌마 11)도 같은 내용의 지방자치 개념을 정의했다(이종수, 2017.9/10).
셋째, 「지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제가이드라인」은 지방자치 보장 방향으로 민주제도로서의 지방자치 가치, 지방정부의 권한과 책임, 타 기관과의 관계 측면, 지방재정 보장 등을 헌법과 법률에서 지방자치를 규정해야 하고 지방정부의 권한, 책임도 분권을 기반으로 해야 한다고 규정한다. 「유럽 지방자치헌장」과 「지방정부의 강화 및 분권에 관한 국제가이드라인」은 실질적 법정주의, 보충성의 원칙, 포괄적 자치권, 자주재정권, 청문권 등을 보장하고 있다(서정화, 2017.6).
외국의 자치입법제도의 시사점으로는 미국이나 일본의 경우 일정 한도 내에서 주민의 권리 제한, 의무부과, 벌칙규정, 지방세 부과가 가능하다(문상덕, 2008 : 80-82)는 점이다.
Ⅳ. 문재인정부 지방분권 정책 과제
제1절 정부혁신 제도개혁 과제
1. 정부혁신방향과 분권의 수준
2018년 6월 6.13 지방선거와 ‘제10차 개헌안’ 추진과 관련한 정부혁신의 방향의 주요 내용 조사결과는 다음과 같다(임성근, 2018 : 38). 첫째, 의사결정의 투명성, 공정성 둘째, 정책결정의 공동설계와 참여 등을 들고 있다.
2018년 현재 자치권 측면의 평가 정도는 (1) 사무 배분(3.08) (2) 재정 배분(1.79) (3) 조직, 인사(3.08) 등이었으며, 재정권에 대한 불만족이 가장 높다(임성근, 2018 : 14-22).
그러한 불만족에 대한 개선 방향으로는 (1) 사무 배분(5.29) (2) 재정 배분(5.65) (3) 조직, 인사(5.10) 등으로 나타났다. 재정분권에 대한 불만족도가 가장 높다. 결과적으로 지방분권 분권 수준 순위별 정도는 (1) 재정권 (2) 행정권 (3) 조직, 인사 (4) 입법권 순이다.
2. 자치권 측면
우리나라는 지난 1995년 이후 자치제도 시행 23년이 경과하는 현재의 도시화율은 91%에 이르는 등 도시화가 가속화되었으나 지방(도시)정부의 자치권은 여전히 헌법과 법률의 구속, 중앙정치 예속, 지방재정의 한계 등에 의해 제대로 작동되지 못하고 있다. 특히 중앙정부의 통제와 관여에 따라 제한적인 자치제도를 시행중이나 4차 산업과 국제화 추세에 대응하기 위한 자치제도, 자치권 확대가 절실한 과제이다. 예컨대 제도적인 한계점으로는 법률의 일반법 지위, 수직적 정부관계, 불완전한 자치권 등의 한계이다.
(1) 자치입법권 확대
자치입법권 확대 관련 문대통령은 “내년 개헌 때 지방분권 강화 추진” 하고자 17개 시도지사와 만나 지방분권화에 초점을 맞춘 개헌 추진 의지를 밝혔다. 시도지사들과의 제2국무회의를 추진하겠다고 공약했던 문재인 대통령이 17개 시.도 지사들을 청와대로 초청 "내년 개헌때 헌법에 지방분권을 강화하는 조항과 함께 제2국무회의를 신설할 수 있는 근거를 마련하겠다"고 했다. 예시하면 조례안 제안, 심의의 개선, 조례입법권의 범위, 과태료 측면, 재의와 제소 측면, 조례 제정과 개폐내용의 개선 등이다.
(2) 조직권 확보
2015년 현재 서울시 자치조직권의 경우 조직운영 효율성 확대, 전문성 강화, 외부 전문가 등 시민참여 및 소통확대의 효과가 있으나 여전히 중앙정부의 조직구성에 대한 일률적인 기준과 한시기구 설치에도 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다. 특히 주요 직위구성에도 대통령령 기준에 따라야 하는 한계가 있다.
자치조직권의 제약요인은 「헌법」, 「지방자치법」, 「지방공무원법」 외에 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 근거하여 행정기구설치권과 공무원정원관리권 등이 관련법령의 적용을 받아 자치조직권이 상당한 제한과 통제를 받고 있다. 이외에도 강력한 중앙정부중심의 권력구조와 지방의 열악한 재정여건, 기준인건비제도 등이 지방자치조직권을 제한하는 큰 요인이 되고 있다.
지방의 자치조직권 확대를 위한 법제도적 개선방안으로서는 헌법개정을 통한 개선방안, 지방자치법 개정을 통한 개선방안,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」의 개선방안, 자치입법을 통한 개선방안, 지방자치 관련 법령의 법체계성 확보를 통한 개선방안 등이 제시될 수 있다.
(3) 행정권
구체적인 측면에서는 자치대상사무 발굴과 확대가 뒤따라야 한다. 지방자치제도 개현을 위해 지방자치법 등 법령에서 획일적으로 규제되는 자치조직권을 확대하고 (가칭) 『지방일괄이양법』을 제정해 관계법령이 일괄적으로 개정되거나 사무가 이양될 때 재원·인력을 동반 이양해야 한다는 근거 마련도 필수적이다.
부처별 일괄이양법안 대상사무는 법률수로는 103개, 사무 수는 616개이다. 지방자치발전위원회는 국가총사무수는 46,005개로 확정하고, 지방이양 대상사무 1,716개, 국가 환원사무 174개를 발굴하였다.
내년부터 “포괄적인 사무 이양을 위한 『지방이양일괄법』의 단계별 제정을 추진한다”고 밝혔다. "지방재정 자립을 위한 재정분권도 강력하게 추진하겠다. 국세와 지방세 비율을 7 대 3으로 이루고, 장기적으로는 6 : 4 수준이 되도록 개선한다" 며, "열악한 지방재정을 지원하기 위해 『고향사랑기부제법』 제정도 추진한다"고 했다.
개헌의 성사될 경우 지방분권국가의 명시, 분권국가의 개헌 등 자치권 강화내용이 흡수되어야 한다.
(4) 지방재정의 확보
지방재정 확충은 협의회를 비롯한 전국시도의회의장협의회, 전구시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등이 공동으로 발굴한 것으로 이들은 지방분권 실현을 위한 열악한 재정을 확충하는 데 필요성을 공감하고 있다. 협의회는 국고보조금 제도 개혁과제로는 4대 기초 복지보조사업을 전액 국비로 지원하는 방안 등도 제시했다.
외국의 사례를 보면 스위스는 영방주의적 지방분권국가로써 스위스 정체(政體)는 나라의 중심의 아래(지방과 시민)에 있는, 곧 지방분권과 시민참여가 극대화 된 헌정질서구조이다. 스위스 지방세제도는 매우 분권적이고 지방의 재정자주성 내지 과세자주권을 강하게 보장한다. 지방세에 대한 자주입법권이 칸톤에 있으며 지방세목이 칸톤의 세법으로 규정된다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택, 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 프랑스의 경우 헌법 제72-2조에서 지방재정의 제고를 위하여 프랑스 개정헌법은 권한과 재정의 동반이전을 규정하고 있다.
최근의 연구들의 경우 부가가치세 절반을 지방세로 돌리면 년 22조원 세수확보 가능하다고 진단하고 있으며, 국세와 지방세 비율을 6대 4로 개선하여 실질적 분권을 이루기 위해서는 52조원이 필요하다고 보고 있다. 국세의 지방세 이양을 통한 재정 확충안과 지방소비세 20% 인상, 지방교부세율 21%로 지원하는 방안 등이 제기되고 있다.
지방재정 확충을 위한 재정분권 강화를 위해 국세 대 지방세 비율을 현행 '8대 2'에서 '6대4'로 개선하는 것이 주요 골자인 지방세·국고보조금·지방교부세를 전면적·통합적 개편 필요성도 제안했다. 아울러 지방소비세 규모 21% 확대, 낙후지역 지원강화를 위한 교부세 법정률 인상(19.24→22%) 등을 통한 지방세제 개혁·지방교부세 개혁 필요성도 언급했다. 지방재정 확충은 협의회를 비롯한 전국시도의회의장협의회, 전구시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 등이 공동으로 발굴한 것으로 이들 단체는 지방분권 실현을 위한 열악한 재정을 확충하는 데 필요성을 공감하고 있다. 협의회는 국고보조금 제도 개혁과제로는 4대 기초 복지보조사업을 전액 국비로 지원하는 방안 등도 제시했다.
지방자치제도 개현을 위해 지방자치법 등 법령에서 획일적으로 규제되는 자치조직권 확대하고 '가칭 지방일괄이양법'을 제정해 관계법령이 일괄적으로 개정되거나 사무가 이양될 때 재원·인력을 동반 이양해야 한다는 근거 마련도 당부하고 있다. 재정의 한계와 대안으로서의 보조금 플랫폼 제도화가 하나의 대안이 된다.
(5) 주민참여 확보 방향
지방자치의 당사자이자 이해관계자인 주민들이 지방자치에 대한 인식 측면이다. 한국지방행정연구원이 2014년 실시한 ‘지방자치에 대한 인식 분석’ 결과를 보면 국민의 86.8%가 지방자치가 필요하다고 생각하고 있다. 지방자치의 역할과 필요성에 대한 긍정적인 인식과는 반대로, 국민 중 63.2%는 지방자치가 잘되지 못한다고 응답하였다. 지방자치는 당연하지만 현재 잘하고 있지는 못하다는 게 일반적인 생각이다(희망제작소, 2015.6.5.).
주민은 지역에서 관리의 대상이 아닌 스스로 참여하고 결정하는 주체일 때에 비로소 삶의 만족도가 높아지는데, 지금까지의 지방자치는 중앙정부의 지침을 처리하거나 주민들의 민원을 해결하는 데 온정신을 쏟았다는 것이다. 참여 방법도 소셜 네트워크 등으로 다양화되고 있으나, 주민참정 분야의 저조, 주민협정 등 주민합의 사항에 대한 제도적 장치 미흡, 개인적 민원성 위주의 활용으로 인한 본래 목적 활용 저조 등의 한계를 보인다(하민지 : 105). 그럼에도 불구하고 20년 자치제도 시행결과 ‘주민중심의 생활자치’를 이루어 냈다는 점은 긍적적이다.
따라서 지방자치를 위한 제도 개혁 노력과 동시에 주민들이 지역의 일과 자신의 생활을 결부시킬 수 있도록 알리고 참여를 북돋우는 일이 중요하다. 또한 주민들은 어린 시절부터 공공선에 대해 이해하고 민주적으로 참여할 수 있는 의사소통능력을 훈련할 필요가 있다. 예시하면 주민참여 활성화, 민간 창의성 제고를 위한 지역문제해결 플랫폼을 설치하는 일 등을 들 수 있다.
예컨대 프랑스의 경우 헌법은 법률이 정하는 요건에 따라 각 지방자치단체의 권한에 속하는 문제에 대하여 그 의결기관의 의사일정에 기록하도록 요구할 수 있도록 규정하고(제1항), 조직 법률이 정하는 조건에 따라 자치단체의 권한에 속하는 의결이나 행위에 관한 제안에 대해 주민투표를 통해 결정할 수 있도록 의결적인 성격(décisionnel)을 부여하였다는 점을 상기할 필요가 있다. 프랑스의 개정헌법 제72-1조 제1항은 주민청원권과 직접민주주의(주민투표제 및 지방에 대한 자문)제도를 규정하고 있다. 개헌의 성사될 경우 지방분권국가의 명시, 분권국가의 개헌 및 자치입법권 강화내용이 흡수되어야 한다(이종수, 2017 : 64).
제2절 현정부의 평가와 과제
1. 문재인 정부 1주년 평가
문재인정부 1년 평가는 남북화해 '우수' 일자리 '보통' 등으로 분석됐다(세계일보, 18.05.07. 23:35)
세계일보·공공정책평가협 공동조사 결과 100대 국정과제 평균 79.56점이었다. 문재인정부의 5대 국정목표 가운데 통일외교안보 분야(평화와 번영의 한반도) 성적은 평균 86.64점인 것으로 나타났다. 반면 지방분권(고르게 발전하는 지역)과 경제분야(더불어 잘사는 경제) 평균 점수는 77.32점, 77.60점을 기록해 국정목표 평균(81.02점)에 못미쳤다. 공평협은 지난 1∼5일 소속 정책전문가 113명을 대상으로 국정 목표·전략·과제별 달성도에 관한 이메일 설문조사를 벌였다.
지방분권과 관련해서는 전국 지자체 중심의 자치분권에 대한 전폭적인 교육과 국민 참여에 집중하고 있으나, 진정한 의미의 자치분권이 실현되려면 기존 기득계층인 국회의 절대적인 동의와 지지가 있어야 하는데 이에 대한 의구심엔 크게 달자진 점이 없다.
자치분권이 실제적으로 이루어지고 있는지는 업적을 쌓기 위해 선심성 사업이나 행사로 혈세가 낭비되는 사례가 많고 임기를 채우면 끝이기 때문에 책임질 수 없는 사업의 진행이 이루어짐 세금에 대한 권한이 없어서 국가사업을 그대로 이행하여 지자체별 모든 사업이 동일하다는 지적이다.
자치분권에 대한 정부의 노력은 의미가 있으나 진정한 의미의 자치분권이 실현되려면 기존 기득계층인 국회의 절대적인 동의와 지지가 있어야 하는데 이에 대한 대안이 전무한 실정이다.
고르게 발전하는 지역을 위해서는 재정분권 등 지방자치단체의 재정자립 비중이 가장 중요하며 기반 강화를 위한 구체적 실행방안이 도출되어야함에 따라서 지역특화 및 혁신도시 등 지역활성화 노력과 인접 지역과의 소통을 통한 상생협력이 가장 기본적으로 해결되어야 하며 지자체 주민들의 적극적 참여가 전제되어야 지자체발전을 통한 국가균형발전에 기여할 수 있다는 지적이다.
2. 발전적 과제
(1) 블록체인 스마트시티 제도화
무엇보다도 시급한 것은 우리 사회실정에 적합한 블록체인정부 제도화로 공공을 통제하고 시민주권을 회복시켜야 한다는 점이다. '지방(도시)혁신'은 도시 운영에 관련된 주거, 교통, 환경, 통신 등의 인프라를 플랫폼으로, 사용자인 시민의 참여와 기술혁신 성과 적용을 통해 시민 생활에서 발생하는 사회문제를 해결하고 새로운 사회적 경제의 동력을 만들어나가는 혁신활동이라고 할 수 있다.
예를 들어 시민들이 GPS 기기나 오픈 데이터와 플랫폼을 통한 공공성 정보의 확산·활용, 우리나라에서도 이미 서울 북촌의 IoT 리빙랩, 빅데이터 분석을 통한 올빼미 버스 노선 개발, 대전의 하천범람 웹서비스 '건너유' 등 맹아 형태의 도시혁신 활동이 나타나고 있다. 시민들이 도시의 문제를 커뮤니티 내에서 발굴하고 해결해 나가는 도시 매핑 프로젝트나 오픈 데이터와 플랫폼을 통한 공공성 정보의 확산·활용 등이다.
블록체인 지능형 정부서비스 사례를 < 표 2 >에 예시한다.
< 표 2 > 지능형 정부(예시)
알아서 제공하는 ‘비포어서비스’ | 국민이 찾거나 기다릴 필요없이 국민 개개인의 생활요건, 위치, 상활별 요구 등에 따라 수혜서비스를 Push방식으로 제공 |
3-Any '개인비서‘ 서비스 | 생애주기를 넘어 틈새수요까지 알아서 인지하고, ‘희노애락’ 등 감성을 이해할 수 있는 국민을 위한 개인비서형 서비스 |
자가학습기반 선제적 행정 프로세스로 재설계 | 인공지능이 공무원의 비서로서 업무프로세스를 자가진단, 개선, 기존 정책데이터 분석을 통해 ‘숨은 정책수요’를 발굴 |
사회배려자를 위한 디지털 밀착서비스 | 지리적, 신체적 소회계층을 대상으로 ‘이동이 필요없는 서비스(stable service)'를 받을 수 있는 환경 제공 |
상황인지 기반 ‘지능형 안전망;구현 | 지역별 범죄율, 재난(지진, 폭설 등) 발생 통계, 국민 행동패턴 등을 분석하여 선제적인 사고 예방 및 재난 예측력 강화 |
행정자치부, 지능형정부(2017 : 5).
(2) 인구감소에 대한 대응
인구감소와 지방소멸의 대응 측면에서 “행정수도 이전이나 혁신도시 같은 인프라 중심의 균형발전만으론 한계가 있다.” “서비스업 분야 중 가장 가파르게 일자리가 늘고 있는 ‘사회서비스업’ 분야를 육성할 플랜을 세울 시점이다.
다양한 맞춤형 서비스를 확대하면 새로운 일자리 만들어낼 수 있다.” 동시에 인구유입과 유출을 막는 기업, 대학 등 교육기관을 지방으로 이전하고 문화시설의 확충으로 지방거주민의 문화생활 향상 등 실질적 삶의 질 향상을 위한 정책이 더 필요하며, 특히 농촌지역의 경우 고령화와 인구감소로 지자체 소멸의 위험이 다가오고, 도시지역의 경우 실업률이 높아 노동인력이 남아도는 미스매치현상이 심화하고 있어 농촌지역에서 이 유효노동력을 끌어 들일 수 있는 강력하고도 실질적인 중앙정부의 예산,인력 지원이 필요하다. 또한 지역특화 및 혁신도시 등 지역활성화 노력과 인접 지역과의 소통을 통한 상생협력이 가장 기본적으로 해결되어야 한다.
특히 농촌지역의 경우 고령화와 인구감소로 지자체 소멸의 위험이 다가오고 있고 반대로 도시지역의 경우 실업률이 높아 노동인력이 남아도는 미스매치현상이 심화하고 있다. 장기적으로 중국이나 동남에 한류브랜드 이미지와 연결시켜, 브랜드화 한 안전한 한국농산품 먹거리 수출을 통해 농가실현소득을 도시지역 중산층 정도로 높여 도농간 소득격차를 해소함과 동시에 국가 차원에서의 먹거리 안정적 수급에 기여할 수 있는 방안을 마련해야 한다.
(3) 행정구역 개편
지방분권 제도화 실현과 인구격감에 대응하여 행정구역을 광역화하고, 국민, 지역대표 및 공무원을 대폭 감원할 수 있도록 공직구조를 블록체인 시대에 맞게 개선해야 한다. 인구가 격감하고 블록체인, AI시대에 공무원이 늘어나는 ‘파킨슨법칙’ 현상을 경계한다. 인구는 줄어 드는데 공무원을 늘고 있다.
(4) 지방자치기본법 제정
상기의 내용들을 접근할 수 있도록 「지방자치기본법」 제정이 시급하다(이종수, 세계일보, 2018.5.8). 지방자치기본법에 기본권적 권리로서 주민자치권을 보장하도록 해야 한다. 청와대는 2018년 5월 2일 ‘정부 개헌안 지지’ 청원인 30만 4320명이 “대통령은 국민과의 약속인 공약을 이행해달라”는 청원 결과에 대하여 “6월 개헌은 무산되었지만 정부는 개헌안의 취지를 살려 제도와 정책을 통해 국민의 기본권을 확대하고 지방분권을 강화하며 국민주권을 더욱 향상시켜 나가도록 노력하겠다”고 강조했다. 국민의 지속적인 관심과 ‘개헌안’ 지지가 필요하다.
Ⅴ. 나가는 글
문재인 정부는 금년 5월 현재 집권 1년차를 맞으면서 제10차 개헌안을 제출했으나 구체적인 논의도 못하고 무산되고 말았다. 이 글은 저간의 23년 동안 시행된 지방분권(입법권, 조직권, 행정권, 재정권)의 변동요인 등을 지방자치학회보 지방분권 관련 게재논문을 중심으로 분석하고 중앙정치적 한계와 제도적, 헌법적 한계 및 문재인 정부의 공약과 1년차의 시행내용을 분석하고 그 극복대안을 찾아 보았다.
먼저 지방분권 환경의 변화 측면으로 인구 감소와 블록체인의 등장과 블록체인 제도화 방안 등과 지방분권 관련 자치학회 DB를 중심으로 분석하고, 주요 특성과 시사점 및 한계와 문재인정부의 지방분권의 극복과제를 제안하였다.
지방분권과 관련된 제도와 그 실천적인 측면은 분명하게 보수정권은 압살로, 진보정권은 적극 추진으로 나타났음이 본 분석 결과 나타났다. 그것이 지난 23여년의 진보와 보수정권 시대를 대상으로 시기별, 주제별 특성에서 드러난다. 분석결과 지방정부 자치권 실태분석을 통한 지방자치 한계와 애로점, 제약요인 분석 하고, 지방정부 분권 실태분석을 통한 지방분권 극복대안으로서의 지방자치권, 지방재정 확보 대안을 지방자치기본법 제정 등과 관련하여 제안하였다. 본 연구의 창의성 측면은 지방자치 23년 경과 평가를 통해 미래 지방자치 애로요인 확인과 문재인정부 지방분권 1년 평가를 토대로 미래예측 및 대응과제를 발굴, 제언하였다는 점이다.
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