이 논문은 2018년 12월 7일 한국정책학회 동계학술대회 발표문임. 무단인용을 금함.
政策과 官僚疫病 防役體系
이종수(중앙대)
- 목 차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. 정책과 관료 역병 방역체계의 의의 Ⅲ. 정책과 관료 역병 사례 분석 Ⅳ. 정책과 관료 역병 방역체계와 대안 Ⅴ. 나가는 글 참고문헌 |
Ⅰ. 들어가는 글
본 연구의 목적은 정책, 관료역병(Policy & Bureau Plague) 개념을 새롭게 도입, 정의하고 그 치유 방안을 모색하고자 하는 시론적 기초연구이다. 부패의 개념을 정신적 질병의 하나로 파악하여 사회적 ‘고질병’(痼疾病)으로 개념화하여 해법을 접근하는 새로은 관점을 취한다는 점에서 創意的이다.
공공정책과 관료의 부패(精神的, 行態的 逆機能)를 질병으로 진단하고, 처방한 연구는 드물게 이루어지고 있다(Caiden 1993, 2001 ; 전종섭, 2014 ; 이종수, 2013∼2018). 따라서 본고는 정책과 관료부패 현상을 병리적 관점에서 그 역병을 치유할 수 있는 힐링 방안을 중심으로 접근한다.
2018년 2월 22일 반부패운동 단체 '국제투명성기구'(Transparency International·TI)에 따르면 지난해 우리나라의 부패인식지수(Corruption Perceptions Index·CPI)는 180개국 중 51위로 저조하다(뉴시스, 2018.2.22).
필자는 역대 정권마다 끊이지 않는 고질적 정책, 관료부패 현상을 권력 사유관에서 발생하는 政策疫病, 官僚疫病으로 정의하고, 그 발병원인과 경과, 피해 및 방역체계를 주로 블록체인 도입과 정신적 건강 측면에 초점을 두고 대안을 찾고자 한다. 모든 역병자들을 치유할 수는 없으나 단 일인일지라도 가능하다면 그것은 성공한 치유가 된다는 점에서 淸(正常, 五福)과 濁(非正常, 六極)이라는 입장을 취한다.
본 연구의 방법과 범위는 먼저 필자의 선행연구(이종수, 2010∼2018)와 학술지를 참조하고, 사례분석을 병행하였다.
Ⅱ. 政策과 官僚疫病 防役體系의 意義
제1절 正常과 非正常
1. 正常
인간의 병은 몸(肉身)의 病인 水, 風, 熱에 의한 병과 마음(心)의 병인 3독(탐진치, 五慾七情)에 의한 病으로 구분된다. 인간은 보통 육체적으로 정상적인 생활 기능을 할 수 없을 때 이것을 병(病)으로 보는데, 실은 육체적 이외에 정신적으로도 정상적이지 못한 기능의 장애가 있으면 역시 병에 걸린 상태로 보아야 한다. 그래서 건강하다고 하면 영과 육의 생명활동이 아주 정상적인 최고의 상태를 유지해 나가는 것(健康, 五福, 淸)을 뜻하나, 질병은 이와 반대로 최저의 상태로 떨어지는 것을 말한다(이종수, 2015.1).
WHO 헌장은“건강(健康)이란 단지 질병이 없거나 허약한 상태가 아니라 완전한 육체적, 정신적 및 사회적 안녕상태”라고 정의한다(John Kemm, et al, 2008 : 28). 건강하다는 것은 심신상의 장애가 없고, 역사적으로 사회발전에 정상적으로 공헌할 수 있으며, 성격이 잘 통합된 상태를 말한다(송지영 : 35).
2. 非正常
건강하지 못한 상태를 질(疾), 병(病), 환(患)이라고 하며, 질환(illness)이란 건강과 대치되는 병적인 것이고, 이는 질환에 의한 것 뿐만 아니라 인간이 사회에서 생존해 가는데 곤란한 상태(病, 濁, 六極, 三毒)이다. 질병(disease)이란 질병단위나 진행마비와 같이 일정한 병의 원인, 증상, 경과 예후, 병리조직학적 소견을 보이는 병적 상태이다. 병은 실체적 존재이며, 환은 그로 인한 실존적 경험이다. 존재는 몸에 속하고, 경험은 마음의 소산이다. 병은 편치 않음이고, 환(患)은 앓음, 사악, 불길 등의 뉘앙스가 있다(강신익, 2011.8b : 23).
병(病)이란 심신의 특수한 고통의 체험이며, 질병(disease)이란 생물학적, 심리학적 과정의 기능장애(malfunctioning)이다(A.Kleinman ; 이부영, 1995 : 11-14). 질환(illness)은 ‘앓는 체험’이며, 질병에 대한 사회적, 개인적 반응을 포함한 심리, 사회적 체험이며 지각된 질병이다. Parsons(1951)는 사회구성원들 간의 기본가치에 대한 합의를 제시한 바 있다(조병희, 206 : 119-133). 건강은 합의한 기준이며, 기준에서 벗어나면 일탈이다. 질병은 건강에서의 일탈이며, 범죄는 사회합의의 일탈이다. 차이점이라면 범죄는 의도성이 있으나 질병은 무관하다는 점이다(Gerhardt, 1989).
정신적(精神的) 측면에서는 질병의 개념을 마음이 건강하지 못한 상태, 즉 평온이 깨어진 상태로, “질병이란 평안함이 결여되어 있는 상태”로, 여기서 평안함이 결여되었다고 함은 다분히 정신적인 상태를 말하는 것으로써 불안, 근심, 공포, 분개, 분노, 증오, 시기, 적개심, 죄책감, 질투, 절망, 불행감, 억압감 등에 휘말리어 적절한 감정을 조절하고 표현하지 못하여 우월감이나 열등감에 사로잡히는 상태를 의미한다.
정신적인 질병의 대표주자가 스트레스이다. 사회적인 측면에서 질병의 개념을 “대인관계에 있어서나 자연환경과도 조화를 이루지 못하고 무질서와 불의, 불신이 싹트는 사회의 상태” 라고 하며 이러한 사회의 병은 진리와 정의와 사랑의 결핍으로 온다고 볼 수 있다. 따라서 사회가치관과 규범의 내면화 등을 통하여 심신과 범죄를 치유해야 할 필요성이 제기된다(조병희 : 125).
신체의 질병과 마음의 불편함은 신체적 통증(pain)과 마음의 괴로움(suffering)을 초래한다. 이러한 증상에서 벗어나기 위한 방법으로 장자는 외물에서 벗어나기를 가르쳤다. 장자는 사욕발생의 원인은 탐욕노출과 수양부족(외치와 성심), 사물의 이치에 대한 이해의 부족에서 기인한다고 보고, 外馳와 成心의 극복을 실천했다(이종수, 2015 : 289-290).
3. 청백리와 탐리
(1) 청백리
청백리의 특성적 측면은 청렴결백은 관리의 인품 중 가장 우선적인 덕목이었다. 관원들의 수기(修己)의 덕목은 청렴(淸廉), 근검(勤儉), 후덕(厚德), 인의(仁義) 등이며, 치인(治人)의 덕목은 선정(善政), 충성(忠誠), 준법(遵法)이다. 청렴이나 근검 등은 정신적, 심리적 상태이며, 선정과 준법(수령칠사) 등은 실적에 해당한다(이종수, 2015.2 : 250-251).
청백리란 공무능력이 뛰어나고, 청렴하고 깨끗한 생활을 한 관리에게 주는 칭호이며, 청백리는 매미에 비유되기도 한다. 매미의 五德은 머리 위 갓끈 있으니 학문이 있고(頭上有緌則其文也), 천지이슬 마시니 맑음이 있고(含氣飮露則其淸也), 곡식먹지 않으니 염치가 있고(黍稷不亨則其廉也), 거처할 집 짓지 않으니 검소하고(處不巢居則其儉也), 오고갈 때를 지키니 신의가 있다(應候守常則其信也) (陸雲, 「한선부(寒蟬賦)」 中).
물이 맑고 깨끗하면 우리는 淸(청)이라는 글자를 떠올린다. 그를 활용해 만든 단어의 하나가 淸廉(청렴)이다. 청렴이라는 단어의 중요성은 달리 부연할 필요가 없다. 염관(廉官)과 염리(廉吏)는 청렴하면서도 뚜렷이 살피는 청렴명찰(淸廉明察)의 염명(廉明)이라는 단어가 그래서 나왔다. 대표적 청백리인 오리는 88세를, 남명과 조식은 각각 70, 70세를 살았다.
(2) 탐리
「고려사」는 양리(良吏), 탐리(貪吏), 혹리(酷吏), 폐행(嬖行), 간신(姦臣), 반역(叛逆) 등으로 유형화 하고 있다. 酷吏와 탐관오리의 약탈대상은 언제나 백성들이었다. 탐관의 심경은 항상 가시덤불속으로 늘 긴장한다. 청백리와 탐관을 구분하면, 청백리가 군자라면 탐관은 소인이다.
“감사와 수령은 대도(大盜)요, 향리는 굶주린 솔개와 같다” 다산은 『목민심서』에서 조선 관료사회의 총체적 부정을 이렇게 지적했다. 세도정치기 다산(茶山) 정약용(丁若鏞·1762~1836)은 전라도 강진에서 18년 유배생활을 하면서 자기 시대를 철저히 고민했는데, 당시 한 백성이 아이를 낳은 지 사흘 만에 군정의 문란으로 군보(軍保)에 등록되고 군포가 체납돼 이정(里正)이 소를 빼앗아가자 자신의 생식기를 칼로 잘라버렸다. 이 기막힌 얘기를 듣고 다산은 번민과 울분 속에서 오징어 먹물로 ‘애절양(哀絶陽)’이라는 시를 지었다.
삼봉 정도전은 贓吏(장리)를 석서(碩鼠)라고 하여 엄히 평가하고자 했다. 삼봉은 “뇌물받은 장리(贓吏)는 사람 마음의 커다란 해충”이라고 했다. 그 뿌리를 제거하여 뻗어 나가지 못하고 하고, 그 가지를 쳐서 싹트지 못하게 해야 한다고 했다(『삼봉집』, 2011 : 114-115). 탐욕스러움이 이리처럼 많고 미워하고 음흉함이 사나운 짐승같다고 하여 발본색원해야 한다고 하고, 구체적으로 포폄제도를 개발(이종수, 2001, 2016)하였으며, 『경국대전』은 이를 법제화 하고, 梧里는 집행한 것이다.
탐관오리(貪官汚吏)들은 늘 긴장하고 있어야 하기 때문에 평소에 받는 압력과 부담이 적지 않았다. 크게 한탕을 하기 위해 그들은 음모로 사람을 해지치 않을 수 없었고, 동시에 주위 사람들을 끊임없이 경계해야 했다. 권력과 이익을 다투는 과정에서 위기는 피할 수 없었으며 모험의 순간이 꼬리에 고리를 물고 닥쳐왔다. 따라서 호탕하고 마음이 넓은 청관에 비해 탐관의 나날은 매우 침중했다.
기분이 우울하면 항암기능이 20% 감퇴한다. 따라서 무병장수하려면 좋은 사람이 되고 부정부패와 횡령을 하지 말라고 충고한다. 브라질의 한 연구진은 538명의 부패관료와 동일한 숫자의 청렴한 관료를 비교 조사했다. 10년 간의 연구 끝에 밝혀진 사실은 부패관료의 60%는 뇌출혈, 암, 심근 경색 등의 질환에 걸렸지만 청렴한 관료들은 발병률이 16%에 불과하다는 것이다(대기원시보, 2009.2.12).
『한비자』, 『관자』, 『회남자』 등의 고전에서는 질병과 마음의 관계를 “근심하면 병이 생긴다. 병이 생기면 지혜가 사그라진다.”(이연도, 2009 : 43)고 했다. 퇴계(退溪)도 마음의 병을 마음속 풀리지 않는 응어리에서 왔다고 보고, 명상을 통하여 그 병을 치료할 수 있다고 보았다.
이러한 마음의 병이란 욕심과 증오, 그리고 망상과 질투, 인색함과 자만 등의 병이다. 이런 세력이 일어나면 뿌연 구름 낀 마음이 된다. 구름 낀 마음은 이를 반영하는 신체적 현상을 만들어 낸다. 맑고 환한 안색이 아니라, 부정적인 생각의 구름이 낄 땐 오염된 공기를 마신 사람처럼 흐리 멍텅하고 우울하고 아파 보인다.
부패 관료들의 육극(육극)사례 이명박, 박근혜, 김기춘, 국정원장 등 등을 보면 대부분 감옥소에서 疾患에 처해있다.
제2절 정책 역병, 관료 역병
1. 역병의 의의
부패(腐敗, corruption)란 유기물이 미생물에 의하여 불완전 분해를 하여 악취가 나고 유독성 물질이 생기는 과정이나 그런 현상(국어사전)이라면 역병이란 일시적, 광범위하게 나타나는 유행병이다.
부패방지법은 "부패행위"를 가. 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나. 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 다. 가목과 나목에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 등으로 규정한다.
疫病(plague)이란 일반적으로 전염병과 비슷한 뜻으로 쓰이는 단어로, 표준국어대사전에서는 "대체로 급성이며 전신(全身) 증상을 나타내어 집단적으로 생기는 전염병"을 뜻하는 단어라고 정의하고 있다. 이 역병을 퍼뜨리는 신을 민속에서는 역병신 혹은 역신라고 부르는데, 표준국어대사전에서는 역병신을 천연두를 맡은 신으로 정의한다. 천연두의 전염력이 하도 강해서, 사람들이 역병신이라고 하면 천연두의 신이라고 생각할 정도가 된 것이다.
2. 정책, 관료역병
첫째, 정책역병이란 공공정책의 역기능으로 의도하지 않은 비효과적 정책 결과로서 치유해야 할 제도적인 고질병이다. 예시하면 녹색성장, 4대강 개발, 창조경제, 문화융성, 소득주도성장 등을 예로 들 수 있다.
특정적인 유해한 사회 현상 해소를 위한 확실하고 구체적인 대상(현상)을 지적하고, 그 위험성과 해소 효과 및 해소 결과에 대한 의미있는 대책이 될 수 있다는 믿음과 결실을 줘야 하는 데, 너나 없이 정부 각 부처별, 지방정부 부처별로 부화뇌동하여 우선 예산을 확보하려고 우왕좌왕하며, 특히 정권 초기에 무비판적으로 접근, 홍보하고, 결과는 有耶無耶되어 책임을 회피하고, 다시 또 계속되어 순환되는 현상을 政策疫病으로, 이런 현상이 조직과 개인적인 측면에서 이루어지는 현상을 官僚(制)疫病이라고 정의한다.
둘째, 관료역병이란 관료정책의 역기능으로 의도하지 않은 비효율적 행태로 치유해야 할 공직 인간의 고질병이다. 관료부패의 원인은 비대한 행정권, 규제정책, 불투명 행정과 사회적 관행 등에 기인함에 따라서 추후의 발전과제로는 관료윤리의식의 제고 등을 들고 있다. 관료부패는 사회적 교환관계에서 발생하는 긴장(strain)에서 유발한다. 제한된 자원을 과다하게 사용함으로써 인간유기체가 환경조건에 잘 적응하고 대응할 능력을 상실한 상태가 병적 상태다(조병희 : 122-123). 질병이나 범죄는 과다한 정신적, 육체적 소진 또는 과다한 뇌물 수수나 공여 등에서 발생한다.
공무원 범죄의 특질로는 사회적 지위의 특수성, 범죄의 잠재성, 증거입증 곤란, 범죄의식 희박 등이란 특성을 띤다. 한편, 고위직의 특질로는 사회적 유력자와 결탁, 조직적, 계획적 범죄 현상 및 사회적 관계망이 넓고 깊다는 측면에서 범죄방지의 어려움이 있다. 보통 관료부패의 原因은 비대한 행정권, 규제정책, 불투명 행정과 사회적 관행 등과 사회적 교환관계에서 발생하는 긴장(strain)에서 유발한다.
정책, 관료 역병과 관련된 권력오만증후군(Hubris Syndrome) 사례(민중의 소리, 2017.11.29.)로 “권력이 뇌를 망친다”, “기업을 망치는 리스크 오만 증후군,”(한국경제, 2015.3.16.)과 관련 영국의 David Owen은 “傲慢은 병은 아니지만 권력의 자리에 오래있으면 성격이 바뀌는 인격 장애의 일종”이라고 했다. 권력자가 되면 共感 능력 잃는 ‘腦損傷’을 입는다(세계일보, 2017.6.24.). 대통령이나 정치 지도자 또는 기업의 최고경영자(CEO) 등으로 권력자가 되면 소통 능력이 떨어져 ‘불통’ 대통령이나 CEO로 전락하는 원인의 일단이 밝혀졌다. 미국과 캐나다의 정신분석학자들이 권력과 뇌 기능 간의 관계를 연구한 결과 권력자가 되면 상대방을 이해하는 공감 능력이 떨어지는 ‘뇌손상’ (brain damage)을 겪는 것으로 드러났다. UC 버클리대의 심리학 교수는 다처 켈트너(Dacher Keltner) 박사는 지난 20여년 동안의 실험실 및 현장 조사를 통해 권력자가 ‘외상성 뇌손상’( traumatic brain injury)을 입게 되는 과정을 추적했다. 켈트너 교수는 “권력자가 되면 보다 충동적이고, 위험을 감지하는 능력이 떨어지며 다른 사람의 관점에서 사물을 바라보는 능력이 떨어지는 사실을 확인했다”고 밝혔다고 미국의 시사 종합지 애틀란틱 최신호가 보도했다. 켈트너 교수는 권력자의 행동 양식을 추적, 조사해 공감 능력 상실 현상을 규명했다. 캐나다 맥매스터 대학의 신경과학자 석빈더 옵하이(Sukhvinder Obhi) 박사는 권력자의 뇌를 임상학적으로 연구해 켈트너 교수와 비슷한 결과를 얻었다. 옵하이 교수는 ‘‘권력이 생기면 뇌에서 공감 능력의 원천이 되는 ‘반사’ (mirroring)라는 특수 신경 과정이 손상을 입는 것으로 드러났다”고 밝혔다(이종수, 2016.6a). 자신의 남다른 장점이었던 공감 능력을 상실하는 현상을 옵하이 교수는 ‘파워 패러독스’ (power paradox)라고 명명했다. 권력자가 되면 주변에 있는 많은 사람이 그에게 잘 보이려고 아부, 아첨을 하거나 칭찬을 늘어놓게 마련이다.
켈트너 교수는 권력자가 되면 다른 사람 ‘흉내 내기’(mimicking) 버릇을 멈추는 게 심각한 문제라고 지적했다. 보통 사람은 상대방이 웃으면 따라 웃고, 상대방이 긴장하면 자신도 긴장하게 마련이다. 인간은 이렇게 함으로써 상대방의 감정과 경험을 공유하고, 상대방의 입장에서 사물을 인지하게 된다. 켈트너 교수는 “권력자는 다른 사람의 경험이 마치 자신의 것처럼 공유하는 ‘시뮬레이션’ (simulating)을 멈춘다”고 말했다. 그는 이런 현상을 ‘공감능력 결핍증’ (empathy deficit)이라고 불렀다.
권력자가 공감 능력을 잃어가는 뇌손상 증세를 치유하기는 쉽지 않다고 전문가들이 강조했다. 권력자가 이 문제를 해결하려면 최소한 자신의 권력을 의식하지 말아야 하지만 그렇게 하는 게 결코 쉬운 일이 아니다. 더욱 심각한 것은 권력자가 ‘오만 신드롬’ (hubris syndrome)에 빠지기 쉽다는 점이다. 엄청난 성공을 거둔 권력자가 이 신드롬에 빠지면 다른 사람을 경멸하고, 진실을 외면하며 침착하지 않거나 무모한 행동을 하고, 자신의 무능을 드러낸다고 이 개념을 정립한 조너선 데이비슨이 강조했다(세계일보, 2017.6.24.).
3. 정책, 관료역병의 개념화
정책역병이란 공공정책의 역기능으로 의도하지 않은 비효과적 정책 결과나 효과라고 한다면, 관료병이란 관료들의 권력교만으로 그것은 조직이기주의, 보신주의 등으로 나타나고, 권력교만은 제도적 틀 속에서 국가를 움직인다고 착각하고, 군림하는 병이다(강원일보, 2004.9.18). 프랑스의 문호 발자크가 `관료생리학'이라는 책에서 “고급 공무원은 정부에 도움이 되기보다는 정부를 자기에게 도움이 되도록 이용하는데 능숙한 기술자”라고 했다. 정부의 한 고위간부는 “고시출신 젊은이가 관료사회에 들어오면 너나없이 개성이 사라지고 민간부문 종사자들보다 우수하다고 착각한다”고 꼬집었다. 그는 또 부처이기주의가 여전해 국가를 위해 일하는지 부처를 위해 일하는지 모를 정도로 다툼이 심각하다고 했다. 그는 “관료조직에 기름이 너무 많이 끼어있다. 아무리 조직을 줄여도 언젠가는 다시 늘어나 있는 등 비만으로 인한 각종 질병이 나타나고 있다”고 통렬히 비판했다. “관료는 아직 농업국가 시대의 전통을 고수하고 있다”는 것이 대다수 국민들의 느낌이다.
1993년 왕후이(王輝) 중국 톈진(天津)사회과학원장은 『中國的 官場病』을 저술한다. 「관장병」이란 「관료병」이다. 그는 관료사회를 `문산회해(文山會海)', 서류만 산더미처럼 쌓아 놓고 회의는 바다처럼 끝이 없다는 뜻으로 뭔가 줄곧 하긴 하지만 관료들은 무사안일에 빠져 역동하는 현실에 대처하지 못한다는 지적이다.
결과적으로 “관료병이란 권력남용의 결과로서 제도나 행태적으로 의도하지 않는 역기능 현상”이다. 따라서 관료들의 불건강한 이유를 점검(검진)하여 병의 원인에 따른 치유책으로 종양을 도려내어야 하는 것이다.
이상의 논의를 토대로 하면 관료병이란 공직 내 관료개인의 직무, 직책과 관련된 의식적이고, 부당한 사익추구 결과 나타나는 비윤리적 행태다. 곧, 관료병이란 공직수행에 있어서 사적인 이익의 추구에 따라 행정에 미치는 악영향으로 능률저하나 공익을 침해하는 범죄로서(지영환 : 83), 개인적 측면에서는 정신적, 심리적 측면의 과도한 출세욕과 재물욕의 결과로 나타나는 바이러스성 질환(질환)(Caiden, 2001)이다. 본 고에서는 정책, 관료역병이란 직무와 관련하여 공권력과 권한을 직,간접적으로 행사하여 특혜를 주거나 뇌물을 수수하는 행위라는 관점에서 “관료병이란 공직규범인 청렴의무 위반으로 의도적인 사익추구 결과 나타나는 탐욕적 범죄이며, 권력남용의 결과로서 제도적으로 의도하지 않은 관료개인의 정신적인 탐욕 증후군”으로 정의한다(이종수, 2014.3).
제3절 선행연구와 분석의 틀
1. 선행연구
본 고는 정부 관료병(官僚病)이란 무엇이며, 어떻게 그 병을 치유할 수 있는가에 대한 방안을 모색하고자 하는 시론적 기초연구이다. 관료의 부패나 탐욕 등을 질병(Caiden, 1991 : 490, 1993, 2001 ; Wheare, 1973 ; Hood, 1974 ; 이종수, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 ab, 2014.4)으로 진단하고, 처방한 연구가 미진하다는 점에서, 그리고 인문사회과학적 접근이라는 점에서 연구의 의의가 있다. 주요 내용적 측면은 오리(梧里) 이원익의 부동심(不動心) 행정관을 중심으로 접근한다.
본 연구의 방법과 범위는 먼저 필자의 선행연구(이종수, 2010-2013a,b,c ; 2014.3 ; 2014.4 ; 2014.6 ; 2014.7, 9, 12)와 학술지를 참조하고, 사례분석을 병행하였다. 첫째, 이종수의 관료병(2012, 2013, 2014)은 오리의 청렴 정신을 어떻게 현대 관료제에 적용하여 청렴 국가를 이룰 것인가를 다루고 있으며, 동시에 오리의 청렴체험 효과와 그 가능성을 설문조사를 통하여 검증하였다(이종수, 2016∼2017).
둘째, 조선 중기 무관포폄(이종수, 2016)은 무관 장리 사례를 분석, 특성과 시사점을 제시하였으며, 조선 중기 문관 포폄(이종수, 2016) 분석 또한 문관장리 사례와 극복대안을 제안한 바 있다.
본 고의 차별성은 상기 이종수(2015, 2016, 2017)의 분석, 평가에서 얻은 내용을 토대로 역병 개념을 정책과 관료병으로 확대 적용하여 역병방지와 예방에 적용하고, 공직자를 포함한 국민적 청렴체험 효과를 제고시키고자 함에 있다.
이상의 내용을 < 표 1 >에 정리한다.
< 표 1 > 선행연구 분석
구 분 | 연구 목적 | 방법 | 주요 내용 |
오리의 부동심과관료부패 치유 | 이종수(2017), 오리의 인성교육 | 질적 접근 | 유가 힐링 |
이종수(2018), 오리의 국방정책 사례 분석 | 〃 | 오리의 임난, 정유재란 극복사례 | |
이종수(2016), 오리 청렴체험 교육 효과 | 설문조사 | 유가 힐링 | |
이종수(2014.6), 관료병의 도가 스토리텔링 힐링 | 질적 접근 | 도가 힐링 | |
이종수(2016a), 문관 장리 | 조선왕조실록 분석 | 문관장리 처결 사례 | |
이종수(2016b), 무관 장리 사례 | 〃 | 무관장리 처결 사례 | |
이종수(2014.7), 영의정 이원익의 도학적 행정사상 분석 | 질적 접근 | 오리의 유가적 실천행정 | |
이영춘(2012), 청백리 오리 | 〃 | 청백리 대감 | |
본 연구 | 관료병 사례분석을 토대로 역병 방지대안 모색 | 질적 접근 | 정책, 관료역병 현상과 방지 대책 |
2. 분석의 틀
본 고의 분석의 주요 내용은 역대 정권마다 끊이지 않는 고질적 정책, 관료부패 현상을 권력 사유관에서 발생하는 政策疫病, 官僚疫病으로 정의한하고 그 발병원인과 경과, 피해 및 방역체계를 블록체인 제도화와 정신적 건강 측면에 초점을 두고 대안을 제시하고자 한다.
Ⅲ. 정책, 관료 역병 사례 분석
제1절 정책역병
1. 어버이연합 게이트
전문가들은 습관처럼 되풀이되는 ‘게이트’사건은 권력과 돈이 ‘떼려야 뗄 수 없는’ 속성에다 한국 정치의 후진성에 원인이 있다는 지적이다.
역대 정권에서 보면 '보통 사람들의 시대’를 표방하며 당선된 노태우 정부는 친인척 인사들의 권력형 비리가 터지면서 ‘보통사람’들을 격노케 했다.
노태우 전 대통령의 부인 김옥숙 여사의 사촌 동생인 박철언 전 의원은 당시 ‘6공의 황태자’로 불리며 무소불위의 권력을 행사했다. 하지만 잘 나가던 박 전 의원은 슬롯머신 업자로부터 6억 여원의 뇌물을 받은 혐의로 구속돼, 본인은 물론 사촌형인 노태우 정권에 씻을 수 없는 상처를 남겼다.
김영삼 정부에서는 금융 부정 사건인 ‘한보 사건’이 터지면서 김영삼 전 대통령의 아들 현철씨와 정태수 한보 회장이 구속됐다. 이 때문에 김 전 대통령은 대국민 사과를 하는 등 국민의 큰 비판을 받아야 했다.
여야간 최초의 정권 교체로 집권한 김대중 정부도 권력형 비리에서 자유롭지 못했다. 임기 3년 차에 불거진 ‘진승현 게이트’를 시작으로 ‘이용호 게이트’, ‘최규선 게이트’가 연이어 불거지면서 김대중 정부는 상당한 레임덕에 시달려야 했다. 이 사건으로 김대중 전 대통령의 차남 홍업씨와 삼남 홍걸씨가 각각 구속되면서 김 전 대통령은 마음고생을 심하게 해야 했다.
박근혜 정부 전임 정부인 이명박 정부에서는 이른바 ‘영포 게이트’가 불거졌다. 이 전 대통령의 고향인 영일·포항 출신 인사들이 비리에 연루된 사건이다. 이로 인해 이 전 대통령의 친형인 이상득 전 의원, 최시중 전 방송통신위원장, 박영준 전 지식경제부 차관 등 측근들이 구속됐다.
2. 이명박근혜 정권 ‘어버이연합 게이트’
화이트리스트 의혹은 시사저널이 지난 2016년 4월 단독 보도한 ‘어버이연합 게이트’로부터 시작됐다. 본지는 2016년 4월12일 ‘어버이연합, 세월호 반대 집회에 알바 1200명 동원 확인’이라는 기사를 시작으로, 4월19일 ‘보수집회 알바비, 경우회·유령회사가 댔다’, 4월22일 ‘“청와대 행정관이 집회 열라고 문자 보냈다”’ 기사를 연이어 게재했다. 이 기사를 통해 세월호 반대 집회를 비롯한 각종 보수 집회에 ‘알바’로 동원된 탈북자가 상당수를 차지한다는 의혹이 사실로 밝혀졌으며, 어버이연합의 보수 집회를 움직이는 자금줄이 대한민국 재향경우회·전경련이라는 것도 드러났다(시사저널, 2017.10.30.).
추 사무총장은 어버이연합이 ‘박근혜 보위단체’임을 공공연히 밝혀왔다. 추 사무총장은 기자에게 “어버이연합은 박근혜 대통령 보위단체다. 더 정확하게 하자면 ‘박근혜 보위단체’다”면서 “어버이연합은 박근혜가 대통령이 되기 전부터 그녀의 보위단체였으며, 그녀가 대통령직을 떠나도 ‘박근혜 보위단체’로 계속 남아 있을 것이다”고 말했다. 실제로 어버이연합은 박근혜 정부와 각을 세운 인물에 대해서는 보수·진보를 가리지 않고 규탄 집회를 열었다. 2014년 새누리당(현 자유한국당) 7·14 전당대회를 앞두고 비박계 수장인 김무성 전 새누리당 대표(현 바른정당 의원) 규탄 집회를 대대적으로 개최하기도 했다.
그러나 어버이연합은 이명박 정부 시절에는 박근혜 전 대통령이 아닌 MB의 홍위병 역할을 충실히 수행했다. 어버이연합은 2006년 5월에 출범했다. 하지만 어버이연합이라는 이름이 대외적으로 알려진 것은 MB 정부가 출범한 이후다. 어버이연합은 과격한 집회·시위를 통해 이른바 ‘아스팔트 보수’를 자처하면서 기존의 보수단체들을 밀어냈다.
3. 시사저널, 2010년부터 어버이연합 추적
어버이연합은 2008년 4월 이건희 당시 삼성그룹 회장이 특검 소환을 앞두고 있을 때, 회원 50여 명을 동원해 한남동 조준웅 특검팀 사무실로 찾아가 삼성을 비호하는 시위를 벌였다. 2009년 8월 김대중 전 대통령이 서거한 후 북한에서 온 조문단에게 달걀을 던진 것도 어버이연합이다. 같은 해 9월 흑석동 국립현충원 앞에서는 고 김대중 전 대통령의 가묘를 설치하고 “DJ 묘 파내서 평양으로 이장하라”며 모형 불도저와 굴착기로 묘를 파헤치는 퍼포먼스를 벌이기도 했다.
어버이연합의 튀는 행동이 계속되자 온갖 추측이 난무했다. ‘국정원이 뒤에 있다’‘정치 세력이 든든한 배경이다’ ‘누가 돈을 대주고 있다’ ‘돈을 받고 움직인다’ 등이다. 당시 어버이연합은 자금 출처를 묻는 기자에게 “회비에서 활동비 전액을 충당한다”고 밝혔다. 추 사무총장은 “재정국장이 100원짜리 하나까지 일일이 기록하고 있다. 어르신 돈 모아서 사무실 넓히는 것을 보면 기자들도 놀란다. 노인들의 투철한 국가관이 군자금을 만드는 것이다”라고 주장했다.
추 사무총장은 자신들을 도와주거나 뒤를 봐주는 세력이 없다고 잘라 말하면서도 “앞으로는 솔직히 정부 지원이 필요하다”고 덧붙였다. 이는 곧 현실화됐다. 어버이연합은 MB 정부 시절인 2009년부터 국정원으로부터 자금 지원을 받는 대가로 각종 관제데모를 주도했다. 시사저널이 앞서 보도한 어버이연합의 과격 시위가 국정원의 사주를 받은 것으로 드러난 것이다. MB 시절 국정원은 2009년 12월 “보수단체들이 국정 버팀목으로 지속 가능할 수 있도록 고정적 자금 지원 방안 마련이 필요하다”며 주요 대기업과 보수단체의 1대1지원을 연결해 주는 매칭사업을 추진했다. MB 정부의 보수단체 지원 금액은 지금까지 밝혀진 것만도 118억원에 이르는 것으로 집계되고 있다.
국정원의 보수단체 자금 지원에는 국정원장이 직접 나서기도 했다. 시사저널은 2016년 5월10일 “이병기 비서실장 국정원장 시절, 보수단체에 창구 단일화 요청”이라는 단독 기사를 통해, 이병기 전 국정원장이 박근혜 정부의 청와대 비서실장으로 임명되기 직전에 보수단체 대표 등과 회동을 갖고 이들에게 ‘창구 단일화’를 요구한 사실을 밝혀냈다.
이 전 원장은 국정원장에서 대통령비서실장으로 옮기기 보름 전인 2015년 2월12일, 국민행동본부·애국단체총협의회(애총협)·재향경우회 등 내로라하는 보수단체의 대표들과 회동을 갖고 “우파 진영이 하나로 뭉쳤으면 좋겠다”면서 “집회를 각 단체에서 나눠서 할 것이 아니라 한 단체에서 하는 것이 어떠냐. 돈 지원해 주는 창구를 하나로 해야 그 창구에다 (돈을) 쉽게 넣을 수 있다”고 말했다. 이 전 원장은 지난 1월 박영수 특검에 출석해 “보수단체에 자금을 지원했다”면서 “우리와 뜻을 같이하는 단체에 대한 지원은 예전부터 해오던 일”이라고 밝혔다.
4. 돈과의 거래
어버이연합을 움직인 것은 결국 ‘돈’이었다. 어버이연합 측은 2016년 4월 ‘어버이연합 게이트’가 터졌을 당시 기자에게 어버이연합 외의 다른 보수단체들도 허 전 행정관의 손에 의해 움직이고 있으며, 허 행정관의 지시에 따르지 않았을 경우 지원하는 예산을 자르거나 보류했다고 밝혔다. 어버이연합 측은 “말 그대로 지금 이 시민단체들이 다 걔(허 전 행정관) 손에 의해서 움직이고 있다”면서 “(자금 지원을 받기 위해서) 보수단체들 사이에도 경쟁이 붙었다”고 말했다. 이어 “(허 전 행정관의) 지시를 안 들었을 경우 ‘예산 지원하는 거 다 잘라라. 책정된 거도 보류시켜라. 못 준다’ 이런 식으로 허현준이가 (자금줄을) 다 잘랐다”고 덧붙였다.
어버이연합이 내세울 수 있는 것은 충성심과 이를 보여줄 수 있는 과격한 폭력시위였다. 이는 이명박·박근혜 정부의 요구와 맞아떨어졌다. 즉, 국민의 투표에 의해 선출된 이명박·박근혜 정부가 여론 조작을 위해서 어버이연합을 통해 사회적 소수자로 최하층민 취급을 받고 있는 탈북민들을 이용한 것이다. 이것이 ‘어버이연합 게이트’의 추악한 진실이다.
제2절 관료 역병
1. 관료역병(貪吏)
공정위는 지난 2012년 한 백화점에 대규모 단속을 나갔지만, 아무 소득이 없었다. 이미 그 전날, 한 공정위 사무관으로부터 단속이 있을 거란 전화를 받았기 때문이다. 이후 5번 더 내부 조사 정보를 업체에 흘렸고, 이 사무관은 2년 뒤, 백화점의 목 좋은 점포 하나를 받는다(mbc, 2018.10.10.).
대규모 개발정보를 다루는 국토부 사무관은 건설사 간부에게 부처 조직개편안을 통째로 넘겨줬고, 사업정보가 고스란히 들어간 철도와 도시철도 예산안도 이메일로 보냈다. 대신 골프와 식사를 대접받고 돈도 8천만 원 넘게 챙기다 파면당했다.
국세청 사무관은 앞장서서 세무조사를 무마한다. 부모가 시가 100억 원짜리 상가를 아들에게 23억에 넘긴 신고를 접하고도 단돈 5백만 원에 조사를 종결시켰다.
법무부 사무관이 여권을 부정발급하고, 교도소 공무원이 수용자를 혼자 남겨뒀다 놓치는 경우도 있다.
하지만 이런 공무원들의 잘잘못과 처벌 결과는 일반 국민들이 전혀 알 수 없다. 중앙징계위원회가 법령에 따라 비공개 자료로 결정했기 때문이다. [인재근/국회 행정안전위원회 의원] "뇌물 수수 등 직무 관련 범죄를 저지르고도 징계 결과를 공개하지 않는다는 것은 국민의 알권리를 무시하는 처사입니다. 징계 결과가 투명하게 공개되도록 (개선해야 합니다.)"
올 들어 지난달까지 아홉 달 동안 비리를 저질러 적발된 중앙부처 공무원은 모두 35명으로, 비리 유형 중 '업무에 대한 부당한 처리'와 '금품 수수'가 전체의 70%를 넘었다(amadeus@mbc.co.kr).
2. 특성 측면, 시사점, 한계점
첫째, 정권자체의 역병감염이다. 둘째, 정권과 내부 관계자 결탁이다. 셋째, 정권과 하수인 연계 등이다. 넷째, 공무원들의 경우 주로 본인업무와 관계된 부패란 특성을 띤다.
다섯째, 행정학적 부패체제 개혁의 어려움을 몇 가지 예를 들면 먼저 정부체제적 부패관행이다. 너무 오랬동안 다수가 부패해 있었기 때문에 반부패세력의 결집도 어려운 형편이다. 그리고 정부관료제의 거대한 조직과 관료들의 자체세력화, 공무원의 전문화와 신분보장, 통제에 저항하는 관료적 역통제 등도 통제를 어렵게 만드는 요인들이다(오석홍, 2013 : 574).
이와 같은 상황에서 부패의 해소방안으로 제시된 내용들은 업무환경개선, 사회부조리 개선, 시민이기심, 연고주의 방지, 제도적 측면의 개선, 관료개인 윤리의식 개선 등이다. 제도적 측면 외에 심리적, 윤리적 측면, 교육적 측면(오석홍, 2013 ; 이진호, 2011)의 감성적 대안 모색과 보강이 요청되고 있다.
벌률, 검찰, 감사, 내부고발, 권익위 등의 제 기관과 각종 법률로 관료병을 방지하고 예방하고자 하나 역부족이다. 위에서 보듯이 부패 관료와 부패현상, 관료병자는 계속 증대되고 있다. 기존의 행정학적 연구는 주로 관료제의 병리적, 제도적(Bureaupathology ; Maladministration ; Debureaucratization ; Anti-corruption ; Dysfunction)측면에서 그 역기능에 초점을 두고 민주성, 분권화(Caiden, 1991, 1993, 2001), 내부고발, 제도적 접근(전수일, 1996) 등에 중점을 두어 왔기 때문에, 관료개인적인 정신적, 심리적 측면의 내면적 가치관이나 욕망을 진단하고 치유하고자 하는 개인병리적 측면의 관료 고질병을 치유하고자 하는 의지도 방법론도 개발되지 못했다.
제3절 관료병 처벌과 방지사례
1. 오리의 청렴체험 효과
본 조사결과는 2015년 10월, ‘오리인성, 체험 교육’ 에 참여한 경기도 공무원 70여명을 대상으로 설문조사를 시행(이종수, 2015)하였으며, 그 청렴, 인성교육 검증 결과를 중심으로 주요 내용을 정리하면 먼저 본 프로그램 참여자들은 정신적 힐링에 도움이 되었음이 확인되었다. 둘째, 프로그램 참여는 문화적 욕구를 충족시켜 주었으며, 셋째, 프로그램을 지인에게 권유하겠다는 응답과 프로그램에 재참여 의사가 있음을 확인하였다. 넷째, 동 프로그램은 국민청렴정신 교육에 효과가 있다는 것으로 분석되었다. 독립변수의 경우 프로그램의 창의성과 경제성 효과는 검증되었으나 문화향수 측면은 유의도가 낮은 것으로 분석되었다(이종수, 2016). 주요 결과는 관료병 진단과 치유에 대한 개인건강효과와 사회 안정화 기여적 측면과 관련 ‘현장에서 이야기를 듣고, 체험하고, 공감하면, 따라 한다’를 검증하였다.
본 설문조사결과의 의의는 광명시 오리 이원익 청렴행정 공감 힐링교육 사례를 통해 전통에 기반 한 공감교육이 청렴행정의 증진효과를 검증한 학제적이고 경험적인 연구 성과를 통계방법에 의해 과학적으로 분석했다는 점에 학문적인 의의가 있다. 동시에 미러 뉴런이라는 과학적 분석틀을 적용하여 경험적 사례를 분석하고, 한국의 고전적 가치와 이념이 현대의 부정부패 문제 해결에 기여할 수 있도록 전통과 현대의 연계점을 제시하고 있다는 점에서 그 학문적 가치가 높다고 하겠다.
또 다른 측면의 의의는 오리 문화자산 활용을 통한 스토리텔링 힐링 효과 등 개인들의 정신적 스트레스 치유의 이론적 기초와 스토리텔링치유방안을 제시하였다는 점이다. 본 연구는 기존의 필자의 선행연구 지지 효과와 광명시의 오리 청렴스토리텔링 힐링 효과를 통하여 유가문화의 이론적 근거자료가 될 수 있는 지면을 제공하였다(이종수, 2016).
2016년 박근혜 정권에 대한 탄핵 이후 전전 정권차원의 권력농단 등과 적폐, 불공정 행위 등의 개선 관련 및 현 정부의 편파 인사 등에 대하여 아마도 오리였다면 공편(公遍)을 중심으로 국가정책을 결정, 집행하여 사사로운 개입을 차단하고, 修己는 不動心에 기반하여 처결하여 백성으로부터 신뢰를 받았을 것으로 예측된다(이종수, 2018).
2. 정도전의 正과 仁
정도전의 『삼봉집』에는 정치가가 명심하거나 정치 제도에 꼭 반영되어야 할 근본 정신에 관해 보면, 仁(인), 公(공), 正(정)을 강조한 용례가 많다. 우선 正(정)에 대해서 보면, 정도전은 "政(정)이란 바르게 하는 것[正(정)]이니 자신을 바루는 것을 말합니다"라고 말한 적이 있다. 그리고 "오직 자기 자신을 바른 사람이라야 남을 바를 수 있다"고 말한 적이 있다.
정치와 관련하여 특히 강조하였던 "正(정)"이라는 말의 용례를 살펴보면, 수기를 당연히 전제하면서도 "잘못된 사람과 제도를 바르게 하고 절차와 제도를 바르게 세움"이라는 것에 집중된다. 그는 정치의 근본은 正(정)이기 때문에 거짓과 부정을 끊고 바른 말과 명령 그리고 바른 사람이 들어오게 하는 뜻을 門(문)의 이름에 담았다고 설명했다. “감사와 수령은 대도(大盜)요, 향리는 굶주린 솔개와 같다” 다산은 『목민심서』에서 조선 관료사회의 총체적 부정을 이렇게 지적했다. 최근 금감원의 전관예우, 강원랜드 부정 채용 등 청탁과 부패 없는 곳이 없는 사회가 한국사회요, 공직사회다. 삼봉 정도전은 贓吏(장리)를 석서(碩鼠)라고 하여 엄히 평가하고자 했다. 삼봉은 “뇌물받은 장리(贓吏)는 사람 마음의 커다란 해충”이라고 했다. 그 뿌리를 제거하여 뻗어 나가지 못하고 하고, 그 가지를 쳐서 싹트지 못하게 해야 한다고 했다(『삼봉집』, 2011 : 114-115). 탐욕스러움이 이리처럼 많고 미워하고 음흉함이 사나운 짐승같다고 하여 발본색원해야 한다고 하고, 구체적으로 포폄제도를 개발(이종수, 2001, 2016)하였으며, 『경국대전』은 이를 법제화 하였다.
삼봉은 『經濟六典』에서 수령은 近民之職이라고 했다. 군수, 현령은 백성의 근본이라는 것이다. 정도전은 한, 당시대의 수령제도를 참조하여 수령의 자질과 평가 덕목을 초안하였다.
먼저, 삼봉은 백성을 유교정치 목적으로 상정하고, 백성과 가장 가까운 거리에서 다스리는 군수와 현령은 백성의 근본으로서 백성의 목자가 되어야 한다고 했다. 그의 포폄관은 상중하로 평가하는 항목으로 정사의 업적(상), 수성(중), 해이, 태만(하) 등으로 구성하였다(권행완 : 247). 한비자는 관원들의 실적을 중시하였으나, 삼봉은 소양과 자질을 중시한다. 특히 토지개간, 호구 증대, 학교 진흥을 중시한다. 그의 포폄관은 중국의 사공학을 인용하면서도 소송, 납세, 부역을 중시하기보다 토지를 넓히고, 호구를 증대하며, 학교를 진흥시키는 실적을 중시했다는 점이다.
둘째, 그의 관료제 형성과 포폄사상에는 성리학적 사상과 유배생활에서 체득한 위민의식이 강하게 베어 있다(이종수, 2014).
셋째, 지방 외관과 관련해서 보면 그의 법치사상은 淸廉官僚와 腐敗 예방을 위한 단서가 될 것이다(이종수, 2015.11). 효령의 하명을 받아 시행한 함흥향헌 제15조 관사불근(官事不勤) 공직자가 공무를 소홀히 하는 행위 제19조 여사농권(旅師弄權) 군지휘관이 직권을 남용하는 행위 제22조 간이작폐(奸吏作弊) 간교한 공직자가 민폐를 끼치는 행위 제23조 회뇌간청(賄賂干請) 공직자에게 뇌물을 주어 부당한 일을 꾀하는 행위 제24조 이강능약(以强凌弱) 강한 사람이 약한 사람을 짓밟는 행위 제30조 빙공영사(憑公營私) 공무를 핑계로 사욕을 챙기는 행위 제33조 지비류거(知非謬擧) 그릇된 줄 알면서 남에게 알선하는 행위 제35조 타농허비(惰農虛費) 직무는 게을리 하고 낭비는 헛되이 하는 행위 등의 조목은 현대적으로 시사하는 바가 크다.
끝으로, 삼봉의 고과법은 덕행의 왕도적 요소와 실무능력을 중시하는 패도적 요소를 조화롭데 정립시킨 제도였다. 유자로서의 삼봉의 공로는 무엇보다도 유교국가를 창업하여 유교이념을 현실정치에 적용, 반영하여 실행하고, 명실상부한 이론과 실천적 정치문화로 정착시켰다는 점에 있다.
Ⅳ. 정책, 관료역병 방역체계와 대안
제1절 대안적 접근
1. 정책(조직, 제도)
"우리나라에서 가장 큰 부패문제는 전직 대통령들을 비롯한 사회고위층의 구조적이고 네트워크를 이용한 부패에 있다"며 "이러한 부패문제를 해결하기 위해서 모두 힘을 모아 무너진 국가반부패·청렴시스템을 세워내야 한다"고 강조했다.
제도적인 측면에서는 국민권익위원회 재편 독립적 반부패기관 설치, 고위공직자비리수사처 설치 및 검찰개혁, 재벌과 고위층 부패 엄격한 처벌, 청탁금지법 엄격한 시행, 공익신고자 보호 확대, 청렴교육 확대, 공공·기업·시민사회의 협력적 청렴 거버넌스 복원 등의 반부패 정책 시행을 등이다(뉴시스, 2018.02.22.).
2. 관료병 측면
병의 치유는 먼저 마음을 치유함에 있다(치병선치심, 治病先治心). 마음의 치유는 청정심 배양과 분수를 앎이다(소욕지족, 少欲知足)(대한불교조계종, 2006 : 35). 21세기 관료병 치유대안으로 신윤리로서의 공공서비스 청렴 추구, 윤리공동체 발전과 시민의식의 강화 등을 들 수 있다(전종섭, 2014.12 ; 이종수, 2014.3.4.,6, 9 ; 이종수, 이병렬, 2014.12).
첫째, 한국적 정신가치 재조명과 과제, 한계 측면이다. Caiden(1993 : 37-38)은 한국적 가치들 중 중용(中庸)가치 재조명, 공명정대(公明正大) 정신, 청렴(淸廉)문화 확산, 청백리(淸白吏) 정신 등을 재조명하여 제도화를 주장한다.
둘째, 사회부조리 개선, 시민이기심, 연고주의 방지, 제도적 측면의 개선, 관료개인 윤리의식 개선 등이다. 제도적 측면 외에 심리적, 윤리적 측면, 교육적 측면(오석홍, 2013 ; 이진호, 2011)의 감성적 대안 모색과 보강이 요청되고 있다.
지난 3월 한국매니페스토실천본부의 설문 결과 차기 대통령의 최우선과제는 부정부패 척결과 일자리 창출 등으로 나타났으며, 문재인 정부는 9월 부정부패방지 사정기관장 회의를 열고, “수년 간 부패권력이 국민을 옥죄어” 왔기 때문에, “국가청렴도를 획기적으로 높여야 한다”고 공표했다. 2017년 현재 한국 국가청렴도는 세계 52위로 역대 최하이다.
관료부패 원인의 하나인 관료들의 권력남용(교만)은 제도적 틀 속에서 국가를 움직인다고 착각하고, 군림하는 병으로, 그게 “민중은 개, 돼지”로, “국민은 레밍”으로 폄훼된다. 이런 ‘완장’을 찬 이들의 권력교만에 따른 부패문화는 고래로 현재까지 이어지고 있으며, 대다수 오직(汚職), 독직(瀆職)자들의 말로는 기소, 입건, 몰수 등과 일부는 자살 등으로 나타난다. 그러나 이들에 대한 징계는 미미하여 5급 이상 파면, 해임 공무원들 10명 중 4명으로 복직비율은 44%로 소청심사를 통해 징계 감면되었다.
최근 감사원의 53개 공공기관 감사 결과 39곳에서 100여건의 채용비리 적발과 관련 문대통령은 “유력인사의 인사청탁은 사회에 만연한 반칙과 특권의 상징으로 엄벌” 하기로 했다. 정부는 공공기관 5년 채용 전수조사와 "인사비리에 무관용 원칙" 및 관계부처 합동으로 '채용비리 특별대책본부'를 연말까지 한시적으로 구성하고 상시 모니터링을 위한 '채용비리 신고센터'도 개설한다. 100만 청년실업자와 50만 공시족들의 공정한 ‘판’구성을 위해서도 공공기관 ‘채용비리’는 원천적으로 차단되어야 할 구태다.
그러나 이와 같은 조치만으로는 미흡하다. 먼저 서울대 사회발전연구소가 30개 국가를 대상으로 한 조사 결과를 보면 한국의 공민성은 29위, 공개성 28위, 공익성 30위 및 공정성 30위로 가장 저조하다. 따라서 기득권 해체 및 청탁 당사자 등에 대한 민, 형사상 제재와 부패, 담합의 온상이 되고 있는 고시제도를 폐지하고, 공공기관이나 사기업 채용시험을 국가인증제도를 중심으로 대개혁해야 할 것이다. 공직보수체계 대폭 축소 및 17만 공무원 채용시 20년간 328조원이 투입되는 채용방향을 틀어야 한다.
셋째, ‘관피아방지법’ 대상인 금융위, 금감원 퇴직자 4급 이상 94%가 3년 내 재취업 하고 있다. 세금 등의 낭비를 방지하기 위한 국민소송제를 도입 부패와 비리, 입찰담합 등의 만연부패를 원천 차단해야 한다. 2016년부터 시행중인 『청탁금지법』으로 “경영하기 좋아졌다가 74%”였다. 최상위권 청렴국가인 덴마크는 행정권을 감시하기 위한 ‘의회옴부즈만’을 두고, 이 조직이 국민의 불만에 대하여 조사 의뢰할 경우 국가 전 기관이 협조해야 하며 정보를 제공해야 하며, 뉴질랜드는 ‘중대사기범죄조사단’을 두고, 공,사적 영역을 모두 조사할 수 있으며, 수사 관련자들에게 문서나 정보 제출과 답변까지 요구할 수 있다. 동시에 홍콩의 염정공서(ICAC)나 싱가포르의 탐관오리조사국(COIB) 등을 적극 검토할 일이다.
끝으로, 블록체인(Blockchain)기술이 관료조직 대체 시 나타날 사회현상인 홀라크라시(Holacracy)는 관리자 없는 조직체계로 조직의 위계질서를 배제하고 전 구성원들이 동등한 위치에서 업무를 수행, 의사결정을 내린다. 이는 구성원의 참여율을 끌어내고, 특정 업무에 대한 권한을 위임, 실시간으로 시민들의 의견을 수렴, 최적의 의사결정을 추구한다. 막스베버가 최고의 합리적 조직이라고 한 근대 관료제의 붕괴가 다가오고 있다(이종수, 2017. 10. 31, 한겨레신문).
제2절 제도화 측면
1. 정책역병
(1) 블록체인 제도화
“투입 비용에 비해 최악의 성과를 내고 있는 집단이 나는 정부라고 생각한다. 그러나 블록체인 기술이 정부를 더욱 효율적으로 바꿀 것이다. 민주주의가 전체주의를 몰아낸 것처럼 블록체인은 중앙집권적 관료제 시스템을 변화시킬 것이다."(팀 드레이퍼 DFJ 회장)
일차적으로는 공무원의 수가 줄어들고 관료제가 빠르게 대체되면서 정부의 재정지출이 줄어드는 효과가 예상된다. 게다가 각종 데이터들이 투명하게 관리되면서 효율성이 늘어나는 효과도 있다. 드레이퍼 회장은 무엇보다 블록체인을 활용한 지역과 국가가 혁신의 중심지로 거듭나는 효과가 클 것임을 지적했다. 블록체인 제도화와 실시간 공개를 통한 주민통제의 제도화 효과성이다.
(2) 집행투명화와 공개
전문가들은 사적 인연을 부패 구조로 이용하는 사회 시스템을 개선하는 것이 중요하다고 입을 모은다. “각 정권은 권력을 잡으면 선거 공신 혹은 친분이나 인맥 등을 통해 내 사람, 내 라인을 당연하게 챙겨왔다”며 “이렇게 대통령의 신임을 얻은 이들은 정권의 실세 역할을 하며 비리에 연루돼 정권에 큰 생채기를 남겨왔다. 이를 해결하기 위해서는 사회 전반에 걸쳐 투명성을 높이고 이와 함께 감시 기능을 강화해 비리를 근본적으로 차단해야 한다”고 주장했다.
“역대 정권들을 보면 가족들의 범죄행위가 많았다. 가족들에 대한 비리만 막아도 어느 정도 성공한 정권으로 평가 받을 수 있다”며 “대통령이 적극적으로 나서 가족들에 대한 엄격한 관리를 통해 문제를 해결하는 것이 바람직하다”고 설명했다(KBS, 인터넷뉴스, 2015.5.9.).
국회 관계자는 “먼저 사회적으로 투명성 확보를 위한 노력을 더 해야 한다. 그런 면에서 ‘김영란법’은 부정부패와 권력 게이트 사건 방지에 도움이 될 것으로 보인다”며 “국회에서도 대형 비리에 연관된 사람은 공직이나 정치권에 발을 들여 놓을 수 없게 법을 더 강력하게 개정하는 등 입법적 노력을 강화할 필요가 있다”고 밝혔다. 사정원
2. 관료 역병
「의도료병(依道療病)」이라고 『東醫寶鑑』은 전한다. 精氣로 邪氣를 퇴치해야 질병을 예방한다고도 한다. 정기는 좌선을 통하여 심신을 비워야 만들어진다. 원제국의 구처기(丘處機)는 불로장수법을 묻는 징기스칸의 질문에 “淸淨心(邪心이 없어야 함), 無慾心, 마음의 평정 유지”라고 대답한다.
“질병은 마음에서 오는 것으로 스트레스는 만병의 근원”이라고 강조하면서 “모든 부패관료들은 탐욕스러운 욕망을 가지고 있고 적발될 것을 우려하는 마음도 있어 음식을 먹어도 맛을 모르고, 편하게 발을 뻗고 잘 수도 없어 신체 면역력이 떨어질 수밖에 없다”고 말하였다. 그는 부패 관료 16명을 추적 조사한 결과를 들려줬다. 그들의 평균 연령은 41세였으며, 10년 후 15명이 질병에 걸렸고 그중에는 암에 걸린 사람도 있으며 6명은 사망하였다. 브라질의 한 연구진은 538명의 부패 관료와 동일한 숫자의 청렴한 관료를 비교 조사하였다. 10년간의 연구 끝에 밝혀진 사실은 부패관료의 60%는 뇌출혈, 암, 심근경색 등의 질환에 걸렸지만 청렴한 관료들은 발병률이 16%에 불과하다는 것이다(이종수, 2014).
고전에서는 질병과 마음의 관계를 “근심하면 병이 생긴다. 병이 생기면 지혜가 사그라진다.”고 하였다. 퇴계는 마음의 병을 마음속 풀리지 않는 응어리에서 왔다고 보고, 명상을 통하여 그 병을 치료할 수 있다고 보았다. 마음의 병이란 욕심과 증오, 그리고 망상과 질투, 인색함과 자만 등의 병이다. 이런 세력이 일어나면 뿌연 구름 낀 마음이 된다. 구름 낀 마음은 이를 반영하는 신체적 현상을 만들어 낸다. 그러나 관찰 대상을 꿰뚫듯 알아차리고자 매순간 힘차게 노력한다면, 자연스럽게 마음은 흩어지지 않고 그 대상에 머문다.
Ⅴ. 나가는 글
본 연구의 목적은 정책, 관료역병(Policy & Bureau Plague) 개념을 새롭게 도입, 정의하고 그 치유 방안을 모색하고자 하였다. 역병과 부패의 개념을 정신적 질병의 하나로 파악하여 사회적 ‘고질병’(痼疾病)으로 개념화하여 해법을 접근하는 새로은 관점을 취한다는 점에서 創意的이다.
필자는 역대 정권마다 끊이지 않는 고질적 정책, 관료부패 현상을 권력사유관에서 발생하는 政策疫病, 官僚疫病으로 정의하고, 그 발병원인과 경과, 피해 및 방역체계를 주로 블록체인 도입과 정신적 건강 측면에 초점을 두고 대안을 찾는다는 관점이다.
연구 결과 정책역병 측면의 블록체인 제도화와 집행투명화, 공개 등을, 관료 역병 측면에서는 개인의 修身이라는 측면의 정신적 접근을 제안하였다.
본 연구의 한계와 과제로는 먼저 새롭게 시도되는 개념으로 인하여 필자의 선행 연구에 기반하여 이론적 근거를 확충해 나가고 있다고 할 수 있으나 그 이론에 적합한 사례 분석의 심층성, 다양성이 부족하여 후속연구를 통하여 충분한 보완이 요구된다는 점을 밝힌다.
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