이글은 2019.2월 한국지방자치학회 동계대회 발제문임.
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지방의회의원 非違(腐敗)실태 분석
이종수(중앙대)
Ⅰ. 들어가는 글
본 연구는 지방의회(의원)의 非違실태를 분석, 평가하고, 발전대안을 제시함을 目的으로 한다. 최근의 지방의회 기여도, 청렴도 평가 보고서에 의하면 지방의회는 매년 '꼴찌'에 다름(2018.6.24)아니다. 지방의원 부패사건도 2016년보다 2배나 증가했다. 2019년 예천의회 외유는 확실하게 이러한 사실을 검증했다 특히 지역주민이 ‘외유성 출장’과 ‘선심성 예산 편성’ 항목에서 점수를 매우 낮게 평가해 지방의회에 대한 불신이 낮은 점수로 나타났다.
조선 함흥향헌 56조 중 惡目 30조는 빙공영사(憑公營私)를 제도화했다. 곧 공직자가 공무를 빙자하여 사익을 취해서는 안된다는 규정이다. 그러나 작금의 공공분야 전체가 이와 저촉될 정도로 그 비위별 사례는 너무도 비일비재하다.
본 연구의 기본적 관점은 『書經』「洪範九疇」편의 五福과 六極을 원용하여 지방의회(광역, 기초의회) 의원의 비위실태 지적과 비위방지 대책을 제도적, 정신적 측면에서 새로운 청렴성 고양방안을 대안으로 제시하고자 한다. 부패의 개념을 정신적 질병의 하나로 파악하여 사회적 ‘고질병’(痼疾病)으로 개념화하여 해법을 접근하는 새로은 관점을 취한다는 점에서 創意的이다.
필자는 역대 정권마다 끊이지 않는 고질적 정책, 관료부패(非違) 현상을 권력 사유관에서 발생하는 政策疫病, 官僚疫病으로 정의(Caiden 1993, 2001 ; 전종섭, 2014 ; 이종수, 2013∼2018)하고, 그 발병원인과 경과, 피해 및 방역체계를 주로 블록체인 도입과 정신적 건강 측면에 초점을 두고 대안을 찾고자 한다. 본 연구의 방법과 범위는 먼저 필자의 선행연구(이종수, 2010∼2018)와 학술지를 참조하고, 사례분석을 병행하였다.
Ⅱ. 지방의회의원 非違 실태
제1절 비위의 구분
1. 正常(褒)(健康, 五福, 淸)
(1) 정상
인간의 병은 몸(肉身)의 病인 水, 風, 熱에 의한 병과 마음(心)의 병인 3독(탐진치, 五慾七情)에 의한 病으로 구분된다. 인간은 보통 육체적으로 정상적인 생활 기능을 할 수 없을 때 이것을 병(病)으로 보는데, 실은 육체 이외에 정신적으로도 정상적이지 못한 기능의 장애가 있으면 역시 병에 걸린 상태로 보아야 한다. 그래서 건강하다고 하면 영과 육의 생명활동이 아주 정상적인 최고의 상태를 유지해 나가는 것(健康, 五福, 淸)을 뜻하나, 질병은 이와 반대로 최저의 상태로 떨어지는 것을 말한다(이종수, 2015.1).
WHO 헌장은“건강(健康)이란 단지 질병이 없거나 허약한 상태가 아니라 완전한 육체적, 정신적 및 사회적 안녕상태”라고 정의한다(John Kemm, et al, 2008 : 28). 건강하다는 것은 심신상의 장애가 없고, 역사적으로 사회발전에 정상적으로 공헌할 수 있으며, 성격이 잘 통합된 상태를 말한다(송지영 : 35).
(2) 淸白吏
청백리의 특성적 측면은 청렴결백은 관리의 인품 중 가장 우선적인 덕목이었다. 관원들의 수기(修己)의 덕목은 청렴(淸廉), 근검(勤儉), 후덕(厚德), 인의(仁義) 등이며, 치인(治人)의 덕목은 선정(善政), 충성(忠誠), 준법(遵法)이다. 청렴이나 근검 등은 정신적, 심리적 상태이며, 선정과 준법(수령칠사) 등은 실적에 해당한다(이종수, 2015.2 : 250-251).
청백리란 공무능력이 뛰어나고, 청렴하고 깨끗한 생활을 한 관리에게 주는 칭호이며, 청백리는 매미에 비유되기도 한다. 매미의 五德은 머리 위 갓끈 있으니 학문이 있고(頭上有緌則其文也), 천지이슬 마시니 맑음이 있고(含氣飮露則其淸也), 곡식먹지 않으니 염치가 있고(黍稷不亨則其廉也), 거처할 집 짓지 않으니 검소하고(處不巢居則其儉也), 오고갈 때를 지키니 신의가 있다(應候守常則其信也) (陸雲, 「한선부(寒蟬賦)」 中).
물이 맑고 깨끗하면 우리는 淸(청)이라는 글자를 떠올린다. 그를 활용해 만든 단어의 하나가 淸廉(청렴)이다. 청렴이라는 단어의 중요성은 달리 부연할 필요가 없다. 염관(廉官)과 염리(廉吏)는 청렴하면서도 뚜렷이 살피는 청렴명찰(淸廉明察)의 염명(廉明)이라는 단어가 그래서 나왔다. 대표적 청백리인 오리는 88세를, 남명과 조식은 각각 70, 70세를 살았다.
2. 非正常(貶)
(1) 疾患(不健康, 六極, 濁 ; 贓吏와 貪吏)
건강하지 못한 상태를 질(疾), 병(病), 환(患)이라고 하며, 질환(illness)이란 건강과 대치되는 병적인 것이고, 이는 질환에 의한 것 뿐만 아니라 인간이 사회에서 생존해 가는데 곤란한 상태(病, 濁, 六極, 三毒)이다. 질병(disease)이란 질병단위나 진행마비와 같이 일정한 병의 원인, 증상, 경과 예후, 병리조직학적 소견을 보이는 병적 상태이다. 병은 실체적 존재이며, 환은 그로 인한 실존적 경험이다. 존재는 몸에 속하고, 경험은 마음의 소산이다. 병은 편치 않음이고, 환(患)은 앓음, 사악, 불길 등의 뉘앙스가 있다.
정신적(精神的) 측면에서는 질병의 개념을 마음이 건강하지 못한 상태, 즉 평온이 깨어진 상태로, “질병이란 평안함이 결여되어 있는 상태”로, 여기서 평안함이 결여되었다고 함은 다분히 정신적인 상태를 말하는 것으로써 불안, 근심, 공포, 분개, 분노, 증오, 시기, 적개심, 죄책감, 질투, 절망, 불행감, 억압감 등에 휘말리어 적절한 감정을 조절하고 표현하지 못하여 우월감이나 열등감에 사로잡히는 상태를 의미한다.
신체의 질병과 마음의 불편함은 신체적 통증(pain)과 마음의 괴로움(suffering)을 초래한다. 이러한 증상에서 벗어나기 위한 방법으로 장자는 외물에서 벗어나기를 가르쳤다. 장자는 사욕발생의 원인은 탐욕노출과 수양부족(외치와 성심), 사물의 이치에 대한 이해의 부족에서 기인한다고 보고, 外馳와 成心의 극복을 실천했다(이종수, 2015 : 289-290).
(2) 탐리
「고려사」는 양리(良吏), 탐리(貪吏), 혹리(酷吏), 폐행(嬖行), 간신(姦臣), 반역(叛逆) 등으로 유형화 하고 있다. 酷吏와 탐관오리의 약탈대상은 언제나 백성들이었다.
“감사와 수령은 대도(大盜)요, 향리는 굶주린 솔개와 같다” 다산은 『목민심서』에서 조선 관료사회의 총체적 부정을 이렇게 지적했다. 세도정치기 다산(茶山) 정약용(丁若鏞·1762~1836)은 전라도 강진에서 18년 유배생활을 하면서 자기 시대를 철저히 고민했는데, 당시 한 백성이 아이를 낳은 지 사흘 만에 군정의 문란으로 군보(軍保)에 등록되고 군포가 체납돼 이정(里正)이 소를 빼앗아가자 자신의 생식기를 칼로 잘라버렸다. 이 기막힌 얘기를 듣고 다산은 번민과 울분 속에서 오징어 먹물로 ‘애절양(哀絶陽)’이라는 시를 지었다.
삼봉 정도전은 贓吏(장리)를 석서(碩鼠)라고 하여 엄히 평가하고자 했다. 삼봉은 “뇌물받은 장리(贓吏)는 사람 마음의 커다란 해충”이라고 했다. 그 뿌리를 제거하여 뻗어 나가지 못하고 하고, 그 가지를 쳐서 싹트지 못하게 해야 한다고 했다(『삼봉집』, 2011 : 114-115). 탐욕스러움이 이리처럼 많고 미워하고 음흉함이 사나운 짐승같다고 하여 발본색원해야 한다고 하고, 구체적으로 포폄제도를 개발(이종수, 2001, 2016)하였으며, 『경국대전』은 이를 법제화 하고, 梧里는 집행한 것이다.
『한비자』, 『관자』, 『회남자』 등의 고전에서는 질병과 마음의 관계를 “근심하면 병이 생긴다. 병이 생기면 지혜가 사그라진다.”(이연도, 2009 : 43)고 했다. 퇴계(退溪)도 마음의 병을 마음속 풀리지 않는 응어리에서 왔다고 보고, 명상을 통하여 그 병을 치료할 수 있다고 보았다.
이러한 마음의 병이란 욕심과 증오, 그리고 망상과 질투, 인색함과 자만 등의 병이다. 이런 세력이 일어나면 뿌연 구름 낀 마음이 된다. 구름 낀 마음은 이를 반영하는 신체적 현상을 만들어 낸다. 맑고 환한 안색이 아니라, 부정적인 생각의 구름이 낄 땐 오염된 공기를 마신 사람처럼 흐리 멍텅하고 우울하고 아파 보인다.
부패 관료들의 육극(육극)사례로는 이명박, 박근혜, 김기춘, 국정원장 등 등을 보면 대부분 감옥소에서 疾患에 처해있다.
제2절 부패와 포폄
1. 비위 부패의 의의, 관계
(1) 의의
부패(腐敗, corruption)란 유기물이 미생물에 의하여 불완전 분해를 하여 악취가 나고 유독성 물질이 생기는 과정이나 그런 현상(국어사전)이라면 역병이란 일시적, 광범위하게 나타나는 유행병이다(이종수, 2018).
부패방지법은 "부패행위"를 가. 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나. 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 다. 가목과 나목에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 등으로 규정한다. 위 유형의 직접적인 부패행위 및 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 간접적인 행위까지 부패행위로 규정한다.
부패(비위)란 공직 내 관료개인의 직무, 직책과 관련된 의식적이고, 부당한 사익추구 결과 나타나는 비윤리적 행태다. 곧, 부패(관료역병)란 공직수행에 있어서 사적인 이익의 추구에 따라 행정에 미치는 악영향으로 능률저하나 공익을 침해하는 범죄로서, 개인적 측면에서는 정신적, 심리적 측면의 과도한 출세욕과 재물욕의 결과로 나타나는 정신적 질환(疾患)(Caiden, 1991, 1993)이다.
부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 ( 약칭: 부패방지권익위법 ) 은 --> 제1조(목적) 이 법은 국민권익위원회를 설치하여 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고, 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성을 확보하며 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 그 목적으로 한다. 2. "행정기관 등"이란 중앙행정기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 기관 및 법령에 따라 행정기관의 권한을 가지고 있거나 그 권한을 위임ㆍ위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 3. "공직자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
부패행위 유형 및 사례를 < 표 1 >, < 표 2 >에 예시한다.
< 1 > 부패행위 유형비교
구분 | 공직자의 직무와 관련한 부패행위 | 공공기관의 예산사용 등과 관련한 부패행위 |
요건 | 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여, 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 | 공공기관의 예산사용, 공공기관의 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령을 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 |
보충설명 | 1. “공직자”란 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 의한 “공직자”를 말함2. 직무와 관련이 없는 사적인 분쟁은 제외(예: 금전차용 관련 분쟁 등)3. 지위·권한남용 또는 법령위반 등 위법행위가 있어야 함4. 법률상 또는 사실상의 이익이 있어야 하며, 반사적 이익은 제외5. 적극적인 의미의 사전모의 등이 있어야 함 | 1. “공공기관”이란 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 의한 “공공기관”을 말함2. 법령을 위반한 위법행위가 있어야 함3. 그 결과 공공기관에 대하여 재산산의 손해가 있어야 함 |
혐의대상자 | 해당 공직자 | 해당공직자 또는 사인 |
위의 두 가지 유형의 직접적인 부패행위 및 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 간접적인 행위까지 부패행위로 규정한다.
< 표 2 > 부패행위 사례
구분 | 부패행위에 해당하는 사례 | 부패행위에 해당하지 않는 사례 |
공직자해당여부 | 담당공무원이 자신이 아는 납품업자에게 비싼 가격으로 물품을 구입하고 검수절차까지 생략하고 대금을 지급 | 회사의 회장이 법을 위반하여 회사 돈을 개인 돈처럼 사용* 공직자가 아님 |
공직자의직무관련 | 공무원이 자신이 직무상 알게 된 계약관련 비밀을 업체에게 제공하고 금품 등을 수수한 경우 | 공무원이 이웃집 지인의 부탁으로 부동산 매수자를 소개해주고 사례비로 금품을 수수한 경우* 직무관련성 없음 |
제3자의 이익도모 | 교통사고 조사 경찰관이 당사자로부터 조사를 잘해 달라는 청탁과 함께 금품 등을 수수하고 그 당사자에게 유리한 쪽으로 조사를 해 준 경우 | 사건을 조사·수사하는 공무원이 금품수수 등이 없이 증거자료 중 상대방에게 유리한 증거를 채택재판장이 재판을 진행하면서 금품수수 등이 없이 상대방 측 증인 등의 진술을 채택하여 상대방이 승소한 경우* 위법행위를 통한 제3자 이익도모가 없음 |
공공기관해당여부 | 공공기관이 불용되는 예산을 소진할 목적으로 법령에 위반하여 필요없는 기자재를 구매하여 수년간 창고에 방치 | 공공기관이 아닌 사기업에서 전문경영인이 지인이 경영하는 회사를 도울 목적으로 필요없는 설비를 발주하여 회사자금을 낭비* 공공기관에 해당되지 않음 |
공공기관의예산사용등과 관련성 | 국민건강보험공단의 의료수가를 과다하게 타내기 위해 환자수, 진료횟수, 진료내역 등을 허위로 조작하여 청구한 행위 | 보험급여대상 진료내역을 비급여 항목으로 환자에게 알리고 환자에게 비싼 진료비를 청구한 경우실제로는 주사1대를 처치하고는 2대분을 환자에게 청구한 경우* 공공기관의 예산사용이 아님 |
(2) 부패 지수
2018년 2월 22일 반부패운동 단체 '국제투명성기구'(Transparency International·TI)에 따르면 지난해 우리나라의 부패인식지수(Corruption Perceptions Index·CPI)는 180개국 중 51위로 저조하다(뉴시스, 2018.2.22).
부패인식지수는 공무원과 정치인 사이에 부패가 어느 정도로 존재하는지에 대한 인식의 정도를 말한다. 공공부문 부패에 대한 전문가의 인식을 반영해 이를 100점 만점으로 환산한다.
조사 결과에 따르면 우리나라는 100점 만점에 54점을 받아 조사대상국 180개국 중 51위를 차지했다. 가장 낮은 순위를 기록한 2016년의 52위에서 겨우 한 단계 회복한 것이다.
세계적으로는 뉴질랜드가 89점으로 1위, 덴마크가 88점으로 2위를 기록했다. 핀란드, 노르웨이, 스위스가 85점으로 공동 3위를 차지했다. 아시아에서는 싱가포르(84점·공동 6위), 홍콩(77점·공동 13위), 일본(73점·20위)이 지속적으로 좋은 평가를 받았다.
"우리나라에서 가장 큰 부패문제는 전직 대통령들을 비롯한 사회고위층의 구조적이고 네트워크를 이용한 부패에 있다"며 "이러한 부패문제를 해결하기 위해서 모두 힘을 모아 무너진 국가반부패·청렴시스템을 세워내야 한다"고 강조했다.
이들은 정부에 국민권익위원회 재편 독립적 반부패기관 설치, 고위공직자비리수사처 설치 및 검찰개혁, 재벌과 고위층 부패 엄격한 처벌, 청탁금지법 엄격한 시행, 공익신고자 보호 확대, 청렴교육 확대, 공공·기업·시민사회의 협력적 청렴 거버넌스 복원 등의 반부패 정책 시행을 촉구했다(뉴시스, 2018.2.22).
2. 양자의 관계
부패(腐敗, corruption)란 유기물이 미생물에 의하여 불완전 분해를 하여 악취가 나고 유독성 물질이 생기는 과정이나 그런 현상(국어사전)이라면 역병이란 일시적, 광범위하게 나타나는 유행병이다. 부패방지법은 "부패행위"를 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 등으로 규정한다.
한편, 疫病(plague)이란 일반적으로 전염병과 비슷한 뜻으로 쓰이는 단어로, 표준국어대사전에서는 "대체로 급성이며 전신(全身) 증상을 나타내어 집단적으로 생기는 전염병"을 뜻하는 단어라고 정의하고 있다. 이 역병을 퍼뜨리는 신을 민속에서는 역병신 혹은 역신라고 부르는데, 표준국어대사전에서는 역병신을 천연두를 맡은 신으로 정의한다. 천연두의 전염력이 하도 강해서, 사람들이 역병신이라고 하면 천연두의 신이라고 생각할 정도가 된 것이다(이종수, 김철홍, 2018).
정책역병이란 공공정책의 역기능으로 의도하지 않은 비효과적 정책 결과로서 치유해야 할 제도적인 고질병이다. 예시하면 녹색성장, 4대강 개발, 창조경제, 문화융성, 소득주도성장 등을 예로 들 수 있으며, 관료역병이란 관료정책의 역기능으로 의도하지 않은 비효율적 행태로 치유해야 할 공직 인간의 고질병이다. 관료부패의 원인은 비대한 행정권, 규제정책, 불투명 행정과 사회적 관행 등에 기인함에 따라 발생한다. 부패가 제도적 접근이라면 역병은 병리적 접근이라는 점에서 차이가 나지만 이들 모두 사회를 어지럽히는 치유의 대상이라는 점은 동일하다.
부패(비위)나 역병에 대한 상벌을 의미하는 포폄(褒貶)이란 관리들의 성적을 높이 평가하거나 부정적으로 평가한다는 뜻으로서 한문으로는 전최(殿最)라고도 한다. 조선시대 고과법은 포폄성적 평가 시 강조되는 제도이며, 고공법은 그 고과를 위한 출근관리(이종수, 2016)를 강조하였다면, 포폄은 이러한 근거와 실적을 토대로 하여 해당인의 성적을 등급화 하는 일이었다. 실적평가의 기준과 관련 삼봉의 관원 考課의 基準은 처음은 공(公)으로서, 공(公)은 私心을 배제하는 마음의 자세로서 관리가 私보다 公을 내세워야 함을 말한다(憑公營私). 둘째, 염(廉)은 貨와 色을 멀리하여 청정한 마음으로 공무(公務)에 임할 것을 말한다. 셋째, 근(勤)은 공무에 태만(怠慢)함이 없이 열심히 진력하는 것을 말하며, 넷째, 근(謹)은 매사를 신중하게 처리할 것을 말한다( 鄭道傳 「三峰集」卷10, 經濟文鑑 下, 監司條).
3. 공직자 비위의 정의
관료부패의 원인은 비대한 행정권, 규제정책, 불투명 행정과 사회적 관행 등에 기인함에 따라서 추후의 발전과제로는 관료윤리의식의 제고 등을 들고 있다. 관료부패는 사회적 교환관계에서 발생하는 긴장(strain)에서 유발한다. 제한된 자원을 과다하게 사용함으로써 인간유기체가 환경조건에 잘 적응하고 대응할 능력을 상실한 상태가 병적 상태다(조병희 : 122-123). 질병이나 범죄는 과다한 정신적, 육체적 소진 또는 과다한 뇌물 수수나 공여 등에서 발생한다.
공무원 범죄의 특질로는 사회적 지위의 특수성, 범죄의 잠재성, 증거입증 곤란, 범죄의식 희박 등이란 특성을 띤다. 한편, 고위직의 특질로는 사회적 유력자와 결탁, 조직적, 계획적 범죄 현상 및 사회적 관계망이 넓고 깊다는 측면에서 범죄방지의 어려움이 있다.
이 글에서는 “공직비위(부패, 비위, 비리, 위법, 탈법, 범법)란 정치, 사상, 의식, 문화 따위가 타락한 현상으로 특히 공직부패란 공직자의 신분에서의 권한 남용과 법령 위반 등으로 사익을 도모하여 국가기관에 재산 상 손해를 가하는 행위”로 정의한다. 보통 비리(非理)는 옳지 않은 일을, 비위(非違)는 불법으로 법에 어긋나는 범법행위이기 때문에 협의로 보면 공직자의 부패는 비위로 보는 게 맞다. 비위는 공직규범인 청렴의무 위반으로 의도적인 사익추구(憑公營私) 결과 나타나는 탐욕적 범죄이며, 권력남용의 결과로서 제도적으로 의도하지 않은 관료개인의 정신적인 탐욕 증후군이다(이종수, 2014.3).
Ⅲ. 지방의회의원 부패(비위) 유형별 분류
제1절 유형별 부패
1. 지방의회 설문조사 결과
조사의 주요 대상과 내용은 직무관계자, 경제사회단체 및 전문가, 지역주민 평가를 가중합산에 부패방지 노력도, 부패사건 발생현황 등 감점을 적용하여 종합청렴도를 산출하였다.
첫째, 직무관계자 평가는 지방의회 사무처(국) 및 지방자치단체 공직자를 대상으로 업무수행 과정에서의 경험‧인식 등 지방의회 청렴문화 수준을 설문하였다. 의정활동 청렴지수는 부당한 업무처리 요구, 인사 청탁･개입 등 18개 평가항목으로 구성된다.
둘째, 경제사회단체 및 전문가 평가는 업체·이익단체, 시민·사회단체, 출입기자, 학계·지자체 심의위원 등을 대상으로 지방의회에 대한 부패 경험과 인식을 설문한다. 의정활동 청렴지수는 의정활동 관련 알선·청탁, 계약업체 선정 관여, 인사 청탁·개입 등 14개 평가항목으로 구성된다.
셋째, 지역주민 평가는 통장, 이장 등 주민대표와 해당 자치단체에 거주하는 지역주민을 대상으로 지방의회에 대한 인식과 청렴문화 수준을 설문으로 의회운영 청렴지수는 외유성 출장, 의회 운영 투명성 등 6개 항목에 대해 설문한다.
특히 지역주민이 ‘외유성 출장’과 ‘선심성 예산 편성’ 항목에서 점수를 매우 낮게 평가해 지방의회에 대한 불신이 낮은 점수로 표출됐다(세계일보, 2018.6.24).
2. 지방의회 부패 사례
첫째, 청주시 의회사례다. 물난리 해외연수 논란으로 곤욕을 치렀던 충북도의회 청렴도가 전국 17개 광역의회 가운데 하위권인 12위, 총 5등급 중 4등급에 그쳤다. 시의원 비위가 끊이지 않았던 청주시의회도 인구 50만 명 이상 기초의회 30곳 가운데 28위로 평가돼 바닥을 기록했다.
국민권익위원회는 21일 17개 광역의회와 인구 50만 명 이상 기초의회 30곳을 대상으로 지난 9∼11월 실시한 '2017년도 지방의회 청렴도 측정 결과'를 발표했다. 충북도의회 종합 청렴도는 10점 만점에 5.91점을 기록했다. 전국 평균(6.13점)보다 낮다. 도의회 사무처와 충북도 공무원 등 직무 관계자들은 도의회 청렴도를 높게 본 반면 경제사회단체·전문가와 지역주민들의 불신은 컸다. 직무 관계자들이 매긴 도의회 청렴도는 7.34점(전국 3위)으로 2등급에 달했으나 경제·사회단체와 전문가들은 5.76점(17위)으로 5등급을, 지역주민은 5.13점(14위)으로 4등급을 줬다.
지난 7월 유례없는 물난리 속 해외연수에 나섰다가 거센 비난을 샀고, 김학철 도의원이 국민을 '레밍(들쥐의 일종)'에 빗댄 발언을 해 여론이 크게 악화됐던 것이 영향을 미친 것으로 보인다. 지방자치제 정착에는 별 도움이 되지 않은 채 토호세력의 권력 차지 수단으로 전락했다는 비판이 일면서 부활 25년을 맞은 지방의회 '무용론'까지 제기되고 있다.
둘째, 충북도사례다. 지방자치제의 핵심인 지방의회가 제대로 정착, 본연의 구실을 하기 위해서는 부조리의 매듭을 끊을 수 있는 특단의 대책이 필요하다는 주장이 나오고 있다. 충북 참여자치시민연대 관계자는 "지방자치가 성년의 나이를 훨씬 뛰어넘었음에도 성숙과 발전은 커녕 각종 부패와 비리를 저지르며 퇴행, 지역민의 걱정과 우려만 사고 있으니 큰 걱정"이라고 꼬집었다.
충북도의회 김봉회 부의장은 부의장에 오른 뒤 작년 말까지 1년 반 동안 153차례의 간담회를 열었는데 80차례를 자신의 지역구에서 하고, 이 중 19차례는 부인이 운영하는 식당에서 했다. 부인 식당에서 지출한 식비만 455만9천원에 달했다.
의정활동에 써야 할 업무추진비를 부인식당 매출을 올리는 데 썼다는 비판이 일었지만 김 부의장은 사과 한 마디 없이 함구했다.
3. 2018년 12월 예천군 기초의회 외유 사례
연말이면 국회의원이든 지방의원이든 외유성 해외 출장 문제가 드러난다. 지난 연말 경북 예천군 의회 의원들도 미국과 캐나다로 연수를 떠났는데, 놀러갔다는 논란도 모자라, 가이드를 폭행해 현지경찰까지 출동했다([JTBC], 2019.1.4 20:49).
경북 예천군의회 의원 9명과 사무국직원 5명은 지난달 20일 해외 연수를 떠났다. 7박 10일간 미국과 캐나다를 도는 코스였는데 지방의회 방문 등 3곳의 공식일정을 빼면 대부분 관광 코스로 짜였다. 6100만 원의 예산만 축낸 것이 아니고, 숙소에서 술을 마시며 노래를 부르고 떠들다 호텔 측으로부터 두차례나 항의를 받았다. 이동 중인 버스 안에서도 술을 마셨다. 현지에서는 불법이다. 민망한 요구를 했다는 증언도 나왔다. 현지 가이드 : “계속해서 여자 있는 술집에 데려다 달라, 버스 안에 여성 의원들도 있었고 여성 수행원도 있었는데…”
나흘째 되던 날 결국 의원들과 가이드가 충돌했다. 술을 마시고 버스에 오른 박종철 부의장이 안경을 쓰고 있던 가이드를 때려 눈 사이가 찢어졌다. 미국인 운전기사가 신고해 현지 경찰까지 출동했지만 가이드의 만류로 경찰은 되돌아갔다. 예천군 의회에서는 말싸움 도중 손사래를 치다 잘못 맞았다는 입장을 내놨다. 6000달러의 합의금도 줬다고도 했다. 하지만 블랙박스 영상이 공개될 수 있다는 말이 나오자 결국 폭행을 인정하는 사과문을 발표하고 박종철 의원은 부의장직에서 물러났다.
A 씨는 9일 CBS 라디오 ‘김현정의 뉴스쇼’에서 “1% 정도가 순수한 연수라고 표현할 수가 있다”면서 이같이 밝혔다. A 씨는 10년 동안 해마다 10건 이상의 도·시·군의 공무 국외연수를 진행해 왔다며 경험담을 들려줬다(동아, 2019.1.9). 그는 “물론 거기(국외연수 일정)에는 보통 두세 군데 정도 아니면 많게는 네 군데 정도의 현지 방문이, 공식적인 일정이 있다. 그런데 이 사람들이 보이는 행태가 진짜 정말 가관이다”라며 “그쪽에서 관계자가 나와서 설명을 하면, 10분만 지나버리면, 귀 파고 있다. 빨리 끝났으면 하는 심정이고 인증 샷 찍느라고 바쁘다”라고 말했다.
‘현지 가이드에 대한 갑질 사례를 목격하신 적 있나’라는 질문에는 “이 사람들이 권위의식이 그때는 강했다. 그러다 보니까 여행사 직원이든 수행 공무원이든 현지 가이드든, 일정이 자기들 마음에 안 들으면 일정 변경을 많이 요구했다. 자기네들이 보기 싫어하는 것들(이 있고), 또 귀찮다 싶으면”이라고 답했다.
4. 비위자 비율과 시사점
지방자치단체장·의원 884명 2000년 이후 부정·비리로 중도하차했다. 4일 중앙선거관리위원회 자료를 분석한 결과 2000년 이후 16년 동안 884명의 단체장이나 지방의원이 각종 비위 등으로 중도 사퇴할 정도로 지방자치가 부패되고 있는 것으로 나타났다.
지방자치는 풀뿌리 민주주의의 엄연한 기반이면서도 국민들에게는 매우 부정적으로 인식되기도 한다. 가장 큰 이유는 선출직 단체장과 의원들의 부정과 비리가 판을 치기 때문이다. 지역 토호세력과 결탁과 공천권을 가진 정당 또는 지역위원장에게 상납풍토가 지방자치를 갉아먹는 가장 큰 적이라는 의견이 많다.
전북지역에서 1995년 지방자치 부활 이래 중도 하차한 민선 자치단체장은 모두 16명이나 된다. 단체장 비위는 전국적인 현상이다. 민선 4기 시장·군수·구청장 가운데 18.3%가 뇌물수수 등으로 직위를 상실했다.
정부는 지방자치법 개정을 통해 지방분권 강화를 위한 방안으로 지방의회의 인사권 독립과 정책보좌관 도입 등을 구체화하며 지방의회의 역할과 기능에 힘을 실어줄 방침이다. 하지만 지방의회의 권한만 강화되면 부정부패와 비리의 권한도 더 커질 수 있다.
지방의회의 각종 부정부패 등에 대한 제도적 보완장치 강화가 필요한 이유이다. 토착비리가 고착활 될 수 있는 만큼, 지방의회의 자정 노력과 함께 제도적 견제장치도 개정되는 지방자치법에 한층 강화해야 한다는 지적이다.
지방자치법 개정안에는 지방의회의 신뢰성과 투명성을 제고하고자 지방의회의 임의규정인 윤리특별위원회를 의무화해 반드시 설치하도록 했다. 현재에도 윤리특위가 구성되고 있지만 제식구 감싸기 형태로 유명무실화 된지 오래이기 때문이다.
제2절 특성과 한계
1. 특성
첫째, 선거비용 ‘복구’와 하향식 선거구조이다. 이러한 비리는 선거 비용 ‘복구’를 위한 권한 남용 때문이다. 중앙선관위의 ‘2000년 이후 재·보궐선거 현황’ 자료를 보면 지난해 말까지 884명의 단체장이나 지방의원이 중도 하차하는 바람에 재·보궐선거가 치러졌다.
이들이 옷을 벗은 이유는 대부분 사직이나 당선무효 때문이다. 선거법 위반이 확정돼 당선무효가 된 경우가 312명이나 된다. 300명은 사직을 했다. 이들 중 상당수는 비리 혐의 때문이다. 사직 이유에 대해 선관위 관계자는 “일부 국회의원 선거 출마 등을 위해 사직한 경우도 있지만 상당수는 비리 혐의 등으로 재판을 받는 과정에서 형을 감면받기 위해 중도 사퇴한 경우”라고 설명했다.
단체장들이 비리에서 자유롭지 못한 것은 ‘절대 권한’ 때문이다. 인사서열 명부를 얼마든지 입맛에 맞게 짤 수 있어 승진을 대가로 매관매직이 가능하다. 또 각종 인허가 등 이권에 선거캠프 라인이 포진한 ‘비서실’을 동원해 개입한다. 이런 부당한 행위에 반기를 들 부하 공직자들은 거의 없다. 이렇다 보니 단체장들은 흔히 ‘제왕적 권력’을 휘두른다.
지방자치 의원들도 예외는 아니다. 대구지방검찰청은 지난해 말 대구 동구의회 김모 의원(58)을 구속했다. 김 의원은 구의원 신분을 이용해 지자체 예산으로 자신의 땅에 농로와 수로를 만들도록 했고, 상수원보호구역 안에 있는 땅을 사들여 무단 형질변경 한 혐의도 받고 있다. 지방의회 출범 이후 사법처리 된 지방의원은 민선 1, 2기에 각각 78명과 79명이었으나 3기에는 262명, 4기에는 293명, 5기에는 323명에 달하는 등 5기까지만 1,035명으로 갈수록 늘어나고 있다.
선출직들이 본연의 사명에 충실하지 않고 토호세력으로 변질되면서 지방자치를 갉아먹는 암적인 존재가 돼 버린 우선적 이유로는 하향식 정치구조가 꼽힌다. 지역에 따라 ‘특정 정당 공천만 받으면 당선’이란 등식이 성립되다 보니 정당은 후보자 검증에 허술했고, 후보자는 돈을 써야 당선증을 쥘 수 있다. 저효율 고비용 선거구조에서 당선된 단체장들과 지방의원들은 선거과정에서 쓴 비용을 거둬들이기 위해서라도 권한을 이용한 이권개입에 나서게 되는 것이다.
둘째, 일당 독식구조이다. 일당독식구조에서 지방의회가 집행부에 대한 견제와 감시, 비판 기능을 이미 사실상 상실해 버린 것도 지방자치를 좀먹는 요인이다. 기초단체장과 의원들의 정당공천 폐지 주장이 설득력을 얻는 대목이다.
전라북도시민옴부즈맨공동체 이민주 대표는 한마디로 “정치구조 개혁 없이 풀뿌리 민주주의 대책 없다”며 “국민들이 후보의 인물을 비교, 검증하고 선택할 수 있도록 해야 하나 정당공천제도로 ‘정치독점’이 이루어지는 것이 가장 큰 문제” 라고 말했다.
2. 한계점
첫째, 사회적 물의를 일으켜도 제명 후 복당·공천까지 된다. 충북도의회는 2017년 7월 사상 유례없는 수해 속에서 해외 연수에 나섰다가 비난을 받자 국민을 쥐의 일종인 '레밍'에 빗대 발언해 물의를 일으킨 김학철 당시 의원과 박봉순·박한범 의원에게 '출석정지 30일' 처분을 내렸다. 하지만 해당 의원이 실제 회기에 출석하지 못한 것은 하루뿐이었다. 나머지 비 출석 기간은 비회기 기간으로 채워졌다. '솜방망이' 징계라는 지적이 나온 이유다.
당시 이들을 모두 제명한 자유한국당은 지난해 6·13 지방선거를 앞두고 박봉순·박한범 의원을 슬그머니 복당시키더니 공천까지 했다. 자질 등을 고려하지 않고 도의원 후보로 다시 공천했지만, 이 둘은 악화한 여론의 벽을 넘는 데 실패했다. 이들과 함께 제명당한 김 의원은 지난 선거에 출마하지 않았다(연합뉴스, 2019.1.10).
둘째, 현행 지방자치법에 따른 의원 징계는 제명(재적의원 3분의 2 이상의 찬성), 30일 이내 출석정지, 공개회의에서 경고, 공개회의에서 사과로 명시돼 있다. 의원직을 잃는 '제명' 처분을 빼면 모두 경징계 수준이다.
더불어민주당 광주시당 관계자는 "앞으로 지방자치법이 개정되면 정책보좌관 도입 등으로 지방의회 위상과 권한이 더욱 막강해질 것으로 보인다"며 "강력한 지방분권화와 직접민주주의 실험 무대가 추진되는 시점에서 지방의원들의 사명감과 자질도 함께 업그레이드돼야 한다"고 말했다.
셋째, 한 광역의회 사무처 관계자는 "현행법이 정한 지방의원 징계 규정에 직장인처럼 직무 정지, 세비 감액 지급 등과 같은 벌칙 신설을 검토할만하다"며 "다만, 징계는 곧 이미지 타격으로 받아들이는 정치인들 입장에서 법 개정에 선뜻 나서려 하지 않을 것이라는 게 한계"라고 말했다. 그는 의회 내에 윤리심사를 위한 외부 자문위원회를 마련하는 방안에 대해서는 법적 구속력이 없어 권고 수준에 그친다면 실효성에 한계가 있을 것이라도 했다.
제3절 권익위 분석
1. 2018 국민 시각
공무원 중 52.3%는 ‘우리 사회가 청렴하다’고 평가한 반면, 일반 국민들은 7.5%만 그렇게 생각한다고 답해 인식 차가 큰 것으로 나타났다고 국민권익위원회는 이러한 내용이 담긴 ‘2018년 부패인식도’ 조사 결과를 10일 공개했다.
사회 전반의 부패 수준을 10점으로 환산한 부패인식지수(점수가 높을수록 ‘청렴하다’고 인식)는 공무원 집단이 6.13점을 줘 가장 높았고, 외국인 5.08점, 기업인 3.97점, 전문가 3.94점, 일반 국민은 3.40점을 줬다. 일반 국민 중 ‘우리 사회가 부패하다’고 응답한 비율은 지난해 66.8%에서 올해 53.4%로 13.4%포인트 줄어들었다.
이들에게 ‘부패하다’고 평가한 이유를 묻자 58.1%가 ‘실제 부패 행위가 만연하기 때문에’, 20.9%는 ‘부정부패 등 언론 보도의 영향 때문에’라고 답했다. 부패 발생 원인이 대해서는 ‘부패 유발적 사회 문화’라는 응답이 34.7%를 차지했다. 공직 사회에 대한 부패인식지수 역시 공무원은 6.80점을 줬지만, 일반 국민은 4.08점으로 평가했다.
11개 행정 분야별 부패인식지수 평가에서는 ‘건축·건설 분야’가 가장 낮은 점수를, ‘소방 분야’가 가장 높은 점수를 받았다. 건축·건설 분야의 부패인식지수는 일반 국민 그룹에서는 3.37점, 기업인 3.37점, 전문가 2.93점, 공무원 4.74점으로 나타났다. 공직자에게 금품·접대를 제공한 경험이 있는지, ‘부패 경험’을 묻자 5개 그룹 모두 ‘그렇다’는 응답이 2% 이하였다. ‘부정 청탁 경험’ 역시 일반 국민 0.6%, 기업인 1.3%, 외국인 1.0%만 ‘그렇다’고 답했으며, 작년보다 감소했다.
‘현재보다 부패가 줄어들 것인가’라는 질문에 일반 국민(52.1%)·전문가(49.8%)·공무원(69.1%)은 긍정적으로 답했지만, 기업인(47.7%)과 외국인(48.2%)은 ‘현재와 비슷할 것’이라는 중립적 응답이 더 많았다.
부정부패 척결을 위한 정부 대응의 효과성을 묻자 공무원 집단의 50.4%는 ‘효과 있다’고 답했지만 기업인 집단은 16.6%만 ‘효과 있다’고 답하고, 39.3%는 ‘효과 없다’고 평가했다. 부패 문제 해결 방안으로 공무원은 ‘부패유발적 사회문화 척결’을 가장 많이 꼽았다. 나머지 4개 집단은 ‘부패 행위에 대한 적발·처벌 강화’를 가장 많이 선택했다.
문재인 정부의 ‘반부패 정책’에 대해서는 일반 국민의 79.4%가 인지하고 있다고 답했다. ‘반부패 정책의 효과로 사회 전반이 이전 정부보다 청렴해졌다’는 응답자는 47.7%였다. 가장 효과가 있었다고 생각하는 반부패 정책으로는 ‘채용 비리·갑질·부당출장 지원 등 불공정행위 대책 마련’(57.9%)이 꼽혔다.
2. 47개 지방의회 종합청렴도
첫째, 직무관계자 평가(지방의회 사무처 및 자치단체 공직자 등)이다. 지방의회 의원에게 의정활동 관련 금품･향응･편의 제공 간접 경험률은 4.97%로, 공공기관의 금품･향의･편의 제공 간접 경험률 0.7% 보다 높은 수준이다. 부당한 업무처리 요구(4.95점), 권한남용(5.33점), 사적 이익을 위한 행정정보 요청(5.34점) 등의 점수가 낮게 나타나 지방의원의 우월적 지위 남용을 지적한다.
둘째, 경제사회단체 및 전문가 평가(업체･이익단체, 시민사회단체, 출입기자)이다. 경제사회단체 및 전문가 평가는 6.35점으로 설문항목 점수가 전반적으로 낮아 개선되지 않고 있다. 업체･이익단체, 출입기자 등 응답자 특성상 지방의원의 계약업체 선정 관여 간접경험 평가가 가장 저조하다. 또한 지방의원들이 공정한 의정활동 수행을 하지 않고, 연고관계에 따른 업무처리 및 이해관계 직무 회피의무를 준수하지 않으며 권한을 남용하고 있다고 응답했다.
셋째, 지역주민 평가(통장･이장 등 주민대표, 일반주민)는 5.56점으로 가장 저조하다. 지방의회가 지역주민으로부터 가장 낮은 평가를 받고 있으며 외유성 출장(4.56점), 연고관계에 따른 업무처리(5.07점), 선심성 예산 편성(5.11점) 등을 매우 낮게 평가한다 특히 외유성 출장에 대한 냉담한 인식이 낮은 점수로 표출됐다.
3. 행정연 실태조사
국민들은 공무원들의 윤리의식, 퇴직 후 특혜, 신뢰도, 직무수행 공정성, 이해충돌 회피 노력 등에 전반적으로 매우 부정적으로 평가했지만, 현직 공직자들은 어느 정도 긍정적으로 평가했다(연합뉴스, 2019.1.6.).
6일 연구결과에 따르면 과거보다 우리나라 공직자들의 윤리의식이 높아졌는지에 대한 질문에 일반인들은 38.4%만 '그렇다', '매우 그렇다' 등 긍정적으로 답변했다. 그러나 같은 질문에 현직 공직자는 80.3%, 퇴직 공직자 77.7%, 전문가 76.4%가 긍정적 견해를 밝혔다.
또 대다수 일반인은 공직자가 업무 중 사적 이해관계의 충돌을 회피하려고 노력하지 않는다고 봤다. 이해충돌 회피 노력 평가에 대한 긍정적 답변은 일반 국민 16%, 전문가 46.1%에 그쳤으나 현직자 60.3%, 퇴직자 73.2%로 나타났다. '공정한 직무수행' 문항에서도 긍정적 대답은 일반 국민 18%에 불과했지만 전문가는 53.9%, 현직자 69.8%, 퇴직자 88.4%로 대조를 이뤘다.
공직자 신뢰도가 예전보다 개선됐는지 묻는 항목에선 일반 국민 20%, 전문가 34.8%, 현직자 50.9%, 퇴직자 51.8%로 모든 집단에서 비교적 낮은 수치가 나왔다. 신뢰도가 개선되지 않는 이유로는 국민 66%가 '공직자들이 공직을 이용해 개인적 이익을 추구하기 때문'이라고 답했다. 현직자의 39.9%는 '퇴직자의 전관예우 관행' 때문이라고 봤고 퇴직자 55.5%와 전문가 72.7%는 '특혜 등 민관유착'을 지목했다.
'퇴직 후 관련 기업 특혜'에 대한 질문에서도 일반 국민 83.7%가 긍정적으로 답해 특혜가 있다고 본 데 비해 현직자는 51.6%, 퇴직자는 63.4%만 그렇다고 대답했다. 전문가는 77.5%로 일반 국민 편에 가까웠다.
연구팀은 "일반 국민은 공직윤리제도의 직접적 대상자가 아니므로 구체적 내용을 인지하기 어렵고, 간접적 정보에 영향을 받는 경우가 적지 않다"면서도 "제도의 최종 성과는 일반 국민에게 이해되는 것을 목적으로 해야 한다"고 전제했다. 이어 "각종 지표에서 국민들의 신뢰도가 낮게 나타난 점을 심각하게 받아들여야 한다"며 "국민들은 특히 이해충돌 회피 노력, 공정한 직무수행, 퇴직 후 관련 기업 특혜를 매우 비판적으로 평가했다"고 지적했다.
4. 부패방지 효과
첫째, 국제투명성기구(TI, Transparency International)가 29일 발표한 2018년도 국가별 부패인식지수(CPI, Corruption Perceptions Index)에 따르면 우리나라는 100점 만점에 57점을 받으며 180개국 중 45위에 올랐다. 전년 대비 평가 점수는 3점 상승해 CPI 역대 최고점수를 기록했으며 국가 순위는 6단계 상승했다.
권익위는 "새정부 출범후 문재인 대통령 주재 관계기관 합동 반부패정책협의회 구축·운영, 민관협력 거버넌스인 청렴사회민관협의회 출범 등 범국가 차원의 반부패 추진기반 구축과 5개년 반부패 종합계획 수립·발표, 채용비리 근절 등 부패현안에 대한 적극적 대응 등으로 역대 최고점수를 기록했다"고 자평했다.
둘째, 청렴교육 효과 및 현업적용도 조사 결과 청렴마인드 향상 및 현업적용도 효과가 높게 나타났다(88.6점)(권익위 청렴연수원, 2017 : 20). 그런 한편 특별히 고위직 청렴교육 필수화 및 전문성있는 외부강사 섭외가 필요(권익위 : 23)하다는 점도 지적되어 프로그램에 대한 방향 전환이 요구된다.
○ 「네놈들은 입이 몇 개기에」 李奎報
흉년에 백성들은 빈사 지경(歲儉民幾死)
앙상하게 뼈와 가죽만 남았는데(唯殘骨與皮)
몸에 남은 살이 그 얼마나 된다고(身中餘幾肉)
남김없이 죄다 긁어내려 하는가(屠割浴無遺)
그대는 보았나 강물을 마시는 두더지도(君看餘河鼴)
기껏해야 자기 배를 채울 뿐임을!(不過滿其腹)
묻노니 네놈들은 입이 몇 개기에(問汝將幾口)
백성들의 살을 그리 게걸스레 뜯어 먹나(貧喫蒼生肉)
Ⅳ. 부패(비위)방지와 활성화를 위한 정책 제언
제1절 청렴정책 대안
1. 청와대
청와대가 지방권력 부정부패에 대대적 감찰을 예고하자 그 배경에 관심이 모인다. 18일 문재인 대통령 주재로 열린 수석보좌관회의에서 조국 민정수석은 “지방선거 승리 이후에 새로 구성될 지방정부의 부정부패 현상에 주목할 필요가 있다. 올해 하반기에 지방정부, 또 지방의회를 상대로 감찰에 들어갈 계획”이라고 보고했다.
청와대가 강도높은 사정 바람 예고는 예방접종 성격이 짙다. 향후 지방권력과 토호세력의 유착이 문재인 정부에서 드러나면 도덕성을 의심받고 국정운영 동력이 떨어지면서 내년 총선에서 심판 받을 수도 있다.
청와대가 이날 발표한 문재인 정부 2기 대응기조는 승리에 도취된 지방권력에 일종의 ‘경고’ 메시지를 날렸다. 먼 이야기 같지만 견제 받지 않고 지방토호세력과 유착된 지방권력은 당을 떠나 오래된 관행에 가까워서 언제든지 논란이 된다. 민주당 소속 당선자가 이런 관행대로 지방정부를 운영하면 ‘비리’로 드러날 수 있다.
2. 감사원
지방자지단체장이나 지방의원의 각종 인·허가, 계약 관련 토착비리에 대해 감사원이 특별점검에 나섰다. 감사원은 10일부터 지방행정감사1·2국 감사인력 86명을 전국 58개 지자체에 투입, 20일 간 '지자체 전환기 취약분야 특별점검'을 벌인다고 이날 밝혔다.
이와 별도로 41명의 특별조사국 감사인력도 '지역토착비리 등 기동점검'에 나섰다고 밝혔다.
감사원은 지자체장이나 지방의원이 인·허가권을 이용해 재산을 모으거나 이권을 제공했는지, 보조금을 편법 지원하지 않았는지를 중점 점검할 예정이다.
지자체장이나 지방의원의 측근을 산하기관에 부당하게 채용하거나 근무 성적·평정을 조작해 승진시키는 등 인사권 남용 사례도 들여다볼 계획이다.
감사원은 "특히 문서로 드러나지 않는 지자체장과 지방의원의 권력형 비리 규명에 감사 역량을 집중하겠다"고 밝혔다.
아울러 감사원은 불합리한 규제 및 관행, 공직자의 무책임 등으로 추진이 불가능하거나 지연된 정책·사업 사례를 적발하기 위해 오는 29일부터 20일 간 '지자체 주요 정책·사업 등 추진상황 특별점검'도 시행한다. 감사원은 점검과정에서 토착비리 정보가 수집되면 별도로 감사를 실시해 엄중하게 처리할 방침이다.
3. 권익위원회
한국매니페스토실천본부에 따르면, 이번 6.13 지방선거에서 유권자들이 뽑은 10대 핵심의제 중 ‘부정부패 척결’이 1순위로 선정되었다. 민선 지방자치시대 23년 동안 선거법 위반과 뇌물수수 혐의로 기소된 지자체장의 숫자는 무려 364명이나 된다. 또한, 인사, 지도‧단속, 공사 관리, 인‧허가, 계약, 보조금, 학사관리 분야 등에서 지속적으로 관련 공무원의 비리행위가 적발되고 있어 지역의 카르텔형 부패관행을 타파하고 지방행정의 청렴성을 높이기 위한 대책이 필요한 것으로 나타났다.
국민권익위에서는 6월 1일부터 15일까지 국민생각함을 통해 ‘깨끗하고 투명한 지방자치’를 위한 국민의 의견을 모았다. 그 결과, 부패에 대한 원스트라이크 아웃제 적용, 지방공직자의 채용‧승진 등 인사에 있어 단체장의 관여 금지, 지방행정 관련 정보의 투명한 공개 등 다양한 의견이 제시되었다. 이러한 의견을 바탕으로 국민권익위는 지역 카르텔형 부패를 근절하여 지방정부의 청렴도가 향상될 수 있도록 반부패 정책을 추진할 계획이다. 지난해 말 정부합동 특별 점검시 적발된 비리 연루자에 대해 수사결과에 따라 업무배제, 징계절차를 확행하고, 부정합격자에 대해서는 직위해제, 합격취소 등의 후속조치 이행여부를 지속 점검한다. 이와 함께, 채용 전 과정에 감사관 입회 및 채용서류의 인사‧감사부서 동시 보관 등 채용과정에 대한 상시감독을 주요 골자로 하는 제도개선도 추진한다.
4월 17일 개정‧시행된 「공무원 행동강령」에 포함된 ‘이해충돌방지’ 제도와 ‘공무원의 민간부문에 대한 부정청탁 행위 금지’ 규정을 중심으로 지방자치단체 행동강령 반영여부와 이행여부를 집중 점검한다. 개정된 「공무원 행동강령」이 공직사회에 조기에 정착될 경우 지역 유력인사와 공직자 간 유착 고리가 단절될 수 있으리라 기대된다.
지자체 청렴도 측정결과를 청렴지도를 통해 한 눈에 알 수 있도록 홈페이지에 게시하고, 청탁금지법 위반 사항과 조치결과 및 부패사건 통계정보도 공개할 예정이다. 이를 통해 지방정부의 투명하고 책임성 있는 행정을 유도한다.
제2절 공직자 비위 방역 체계
1. 방역체계(정책, 조직, 제도)
첫째, 한국투명성기구는 부패방지의 주요 대안(브릿지경제, 2018.2.22.)으로 독립적 반부패기구 설치, 기업부패와 고위직 처벌 강화, 청탁금지법 엄격화, 공익제보자 보호 강화, 청렴교육 확대(이종수, 2016∼2017), 청렴 거버넌스 확대 강화(이종수, 2018.7) 등을 제언한 바 있다. "우리나라에서 가장 큰 부패문제는 전직 대통령들을 비롯한 사회고위층의 구조적이고 네트워크를 이용한 부패에 있다"며 "이러한 부패문제를 해결하기 위해서 모두 힘을 모아 무너진 국가반부패·청렴시스템을 세워내야 한다"고 강조했다. 제도적인 측면에서는 고위공직자비리수사처 설치가 시급하다.
둘째, 독립적 반부패 기구설치와 관련 제10차 개헌논의와 관련(이종수, 2018) 감사원을 외부 독립기구화 하거나, 국회의 산하에 두어야 한다고 제언한 바 있다.
셋째, 제도적인 매뉴얼을 통해 공인들에게 구체적인 행위와 수수가 어떻게 처벌받는지를 공지하고, 뇌물수수 시 개인의 형사처벌 범위를 명시한다.
넷째,『관료비리척결백서』 발간과 대국민 보고회를 개최하여 국방부패척결 결과와 효과를 만천하에 공개하여 백성들의 동의를 구하고, 재발방지를 제도화할 것을 제언한다. 매관매직 당사자 처벌근거법 제정과 공익정보제공자 보호 등을 들 수 있다. 최상위권 청렴국가인 덴마크는 행정권을 감시하기 위한 ‘의회 옴부즈만’을 두고, 이 조직이 국민의 불만에 대하여 조사 의뢰할 경우 국가 전 기관이 협조해야 하며 정보를 제공해야 하며, 뉴질랜드는 ‘중대사기 범죄조사단’을 두고, 공,사적 영역을 모두 조사할 수 있으며, 수사 관련자들에게 문서나 정보 제출과 답변까지 요구할 수 있다. 동시에 홍콩의 염정공서(ICAC)나 싱가포르의 탐관오리조사국(COIB) 등을 적극 검토할 일이다(이종수, 2017. 10. 31).
부패의 통제를 위한 가장 유용한 방안은 강력한 수사권을 갖는 독자적 반부패기구(예, 홍콩의 염정공서 등)의 설립과 함께 장기적인 (청렴)홍보를 통하여 국민의 인식을 바꾸는 것이다.
2. 게걸병 방지와 예방
병의 치유는 먼저 마음을 치유함에 있다(치병선치심, 治病先治心). 마음의 치유는 청정심 배양과 분수를 앎이다(소욕지족, 少欲知足)(대한불교조계종, 2006 : 35). 21세기 관료병 치유대안으로 신윤리로서의 공공서비스 청렴 추구, 윤리공동체 발전과 시민의식의 강화 등을 들 수 있다(전종섭, 2014.12 ; 이종수, 2014.3.4.,6, 9 ; 이종수, 이병렬, 2014.12).
「의도료병(依道療病)」이라고 『東醫寶鑑』은 전한다. 精氣로 邪氣를 퇴치해야 질병을 예방한다고도 한다. 정기는 좌선을 통하여 심신을 비워야 만들어진다. 원제국의 구처기(丘處機)는 불로장수법을 묻는 징기스칸의 질문에 “淸淨心(邪心이 없어야 함), 無慾心, 마음의 평정 유지”라고 대답한다.
『장자'(莊子)』 「逍遙遊」 편에는 봉황은 벽오동 나무가 아니면 깃들어서 쉬지 않고, 대나무 열매가 아니면 먹지 않고, 예천(醴泉)이 아니면 마시지 않는다 했다. 예천은 중국에서 태평할 때 단물이 솟는 샘을 일컫는데, 경북 예천군 지명은 여기에서 왔다. 예천군의원들이 해외 연수 중 가이드 폭행 등 대형 사고 여파로 예천 농산물 불매 운동이 언급되고 사태가 확산되고 있다. 외유 추태 문제를 다루기 위한 예천군의회 임시회에서 군민들은 '예천군의회가 예천을 죽이고 있다' '군의원 전원 사퇴하고 구속 수사하라' 등의 문구가 적힌 팻말이 난무했다. "너희가 인간이냐" "너희 때문에 예천 농산물 불매 운동이 벌어지고 있다"는 등 격한 항의가 나온다.
3. 상벌의 기준
삼봉 “모든 賞罰(褒貶)은 공적을 중심으로 평가하여야 한다.” 정치와 관련하여 특히 강조하였던 "正(정)"이라는 말의 용례를 살펴보면, 수기를 당연히 전제하면서도 "잘못된 사람과 제도를 바르게 하고 절차와 제도를 바르게 세움"이라는 것에 집중된다. 그는 정치의 근본은 正(정)이기 때문에 거짓과 부정을 끊고 바른 말과 명령 그리고 바른 사람이 들어오게 하는 뜻을 門(문)의 이름에 담았다고 설명했다.
“감사와 수령은 대도(大盜)요, 향리는 굶주린 솔개와 같다” 다산은 『목민심서』에서 조선 관료사회의 총체적 부정을 이렇게 지적했다. 최근 금감원의 전관예우, 강원랜드 부정 채용 등 청탁과 부패 없는 곳이 없는 사회가 한국사회요, 공직사회다.
4. 충돌방지
퇴계는 단양군수 재직 시 숙부가 충청감사에 제수되자 같은 도에 한 집안 인물이 있으면 폐단이 발생한다고 사직하고, 낙향한다. “이해충돌”방지책이다.
이해충돌 방지에 가장 적극 대응한 나라는 미국이다. ‘뇌물, 부당이득 및 이해충돌 방지법’을 1962년 제정해 공직자의 이해충돌을 규제해왔다. 이 법 208조는 ‘공직자 자신 및 가족 등의 실질적인 재정적 이해관계가 걸려 있는 특정사안을 회피하지 않고 참여하는 것을 금지한다’고 밝히고 있다. 뉴욕시는 따로 이해충돌방지위원회(COIB) 및 이해충돌방지법을 두며 공직자가 사적 이익을 위해 지위를 남용하거나 외견상 이용하는 것처럼 비치는 것을 차단하고 있다. 뉴욕시 공직자와 그 배우자(동거인 포함), 자녀 등은 시와 사업관계를 맺거나 시로부터 인ㆍ허가를 받거나 받을 수 있는 기업의 일부 지분도 소유해선 안 되도록 규정하고 있다.
프랑스도 ‘공직자의 투명성과 이해충돌방지법’을 두고 있다. 공직자 직무 수행 과정에 영향을 미치거나 그럴 것으로 보이는 사적 이해관계 상황을 예방하거나 즉시 중지할 것을 규정해놓고 있다. 공직자는 취임 시 사적 이해관계를 신고해야 하며, 매년 정기적인 신고를 하도록 강제한다.(8조 2항) 사적 이해관계로는 친인척 관계는 물론, 사업, 공직 임용 전 직업상 중요한 관계를 유지했거나 직간접적으로 출자 치분 등에 연계된 경우도 포함한다. 거짓 신고나 고의 신고 누락으로 법을 어기면 3만 유로 벌금형에 처하며 선거권 등도 박탈한다.
캐나다도 2007년 7월부터 이해충돌방지법을 시행하고 있다. 이 법에선 ‘공직자가 의사결정을 할 때 이해충돌에 빠질 것이란 걸 알거나 합리적으로 알 수 있는 경우, 자신의 권한ㆍ임무의 행사와 관련된 과정에 참여해선 안 된다’고 규정하고 있다. 공직자는 ‘이해충돌 관련 사안의 토의, 토론, 투표에서 스스로를 제외해야 한다’는 제척 의무 조항(21조)을 두고 있다.
5. 블록체인 도입 제도화
부정부패 방지는 현재의 제도와 법규로는 큰 효과를 기대하기가 어려운 구조다. 블록체인 도입만이 확실한 방법이다. 조직내부(자)에게서 개혁은 나올 수 없다. 그들은 오로지 조직팽창 만을 바란다. 그래야 돈과 자리가 생기기 때문이다. 在朝에서 기대할 수 없다면 在野에서 구하는 것이 한 방법이다.
먼저 외부감사 제도적 집행을 엄격하게 적용함과 동시에 블록체인 업무를 확대 적용하고, 집행인들의 마음을 검게 만드는 황금심(황금지향심)을 투명하게 할 수 있는 ‘부동심 프로그램’을 개발 적용함과 동시에 사회적 경종 장치로서의 시민들의 감시의식과 역할을 노정시키는 제도화가 요청된다.
블록체인 제도화가 투명화의 열쇠다. CCTV로 범죄가 활 줄었다. 고래로 관료부패는 감시가 소홀하면 독버섯처럼 퍼져 자신과 이웃을 오염시키고, 국민을 어렵게 했다는 것을 조선시대 포폄사례에서 확인하였다. 이런 현상은 지금 현재도 거의 유사한 비율로 부패집단이 존재하고 있다.
서울 영등포구는 전국 최초로 블록체인 기반의 '제안서 평가시스템'을 구축해 서비스에 들어갔다. 입찰 과정에서 평가의 공정성과 청렴도를 높이기 위해 블록체인 도입을 결정했다. 영등포구청의 평가시스템은 입찰평가회의 진행 시 위원들의 점수를 아무도 조작할 수 없도록 예방해 투명성을 확보했다. 영등포구청은 이번 블록체인 기반의 제안평가시스템 구축으로 ‘2018 서울시 반부패 우수사례’에서 최우수상을 수상했다. 블록체인 적용의 시사점으로는 인사, 정책, 성과 평가 등 행정 전 과정 도입 가능성이다.
6. 집행투명화와 공개
전문가들은 사적 인연을 부패 구조로 이용하는 사회 시스템을 개선하는 것이 중요하다고 입을 모은다. “각 정권은 권력을 잡으면 선거 공신 혹은 친분이나 인맥 등을 통해 내 사람, 내 라인을 당연하게 챙겨왔다”며 “이렇게 대통령의 신임을 얻은 이들은 정권의 실세 역할을 하며 비리에 연루돼 정권에 큰 생채기를 남겨왔다. 이를 해결하기 위해서는 사회 전반에 걸쳐 투명성을 높이고 이와 함께 감시 기능을 강화해 비리를 근본적으로 차단해야 한다”고 주장했다.
“역대 정권들을 보면 가족들의 범죄행위가 많았다. 가족들에 대한 비리만 막아도 어느 정도 성공한 정권으로 평가 받을 수 있다”며 “대통령이 적극적으로 나서 가족들에 대한 엄격한 관리를 통해 문제를 해결하는 것이 바람직하다”고 설명했다(KBS, 인터넷뉴스, 2015.5.9).
국회 관계자는 “먼저 사회적으로 투명성 확보를 위한 노력을 더 해야 한다. 그런 면에서 ‘김영란법’은 부정부패와 권력 게이트 사건 방지에 도움이 될 것으로 보인다”며 “국회에서도 대형 비리에 연관된 사람은 공직이나 정치권에 발을 들여 놓을 수 없게 법을 더 강력하게 개정하는 등 입법적 노력을 강화할 필요가 있다”고 밝혔다.
7. 職緣, 地緣 구조개입 차단
전문가들은 사적 인연을 부패 구조로 이용하는 사회 시스템을 개선하는 것이 중요하다고 진단한다. “각 정권은 권력을 잡으면 선거 공신 혹은 친분이나 인맥 등을 통해 내 사람, 내 라인을 당연하게 챙겨왔다”며 “이렇게 대통령의 신임을 얻은 이들은 정권의 실세 역할을 하며 비리에 연루돼 정권에 큰 생채기를 남겨왔다. 이를 해결하기 위해서는 사회 전반에 걸쳐 투명성을 높이고 이와 함께 감시 기능을 강화해 비리를 근본적으로 차단해야한다”고 주장했다.
“역대 정권들을 보면 가족들의 범죄행위가 많았다. 가족들에 대한 비리만 막아도 어느 정도 성공한 정권으로 평가 받을 수 있다”며 “대통령이 적극적으로 나서 가족들에 대한 엄격한 관리를 통해 문제를 해결하는 것이 바람직하다”고 설명했다(KBS, 인터넷뉴스, 2015.5.9.).
국회 관계자는 “먼저 사회적으로 투명성 확보를 위한 노력을 더 해야 한다. 그런 면에서 ‘김영란법’은 부정부패와 권력 게이트 사건 방지에 도움이 될 것으로 보인다”며 “국회에서도 대형 비리에 연관된 사람은 공직이나 정치권에 발을 들여 놓을 수 없게 법을 더 강력하게 개정하는 등 입법적 노력을 강화할 필요가 있다”고 밝혔다.
Ⅴ. 결 론
본 연구는 지방의회(의원)의 非違실태를 분석, 평가하고, 발전대안을 제시하고자 하였다. 본 연구의 기본적 관점은 『書經』「洪範九疇」편의 五福과 六極을 원용하여 지방의회(광역, 기초의회) 의원의 비위실태 지적과 비위방지 대책을 제도적, 정신적 측면에서 새로운 청렴성 고양방안을 대안으로 제시하고자 한다. 부패의 개념을 정신적 질병의 하나로 파악하여 사회적 ‘고질병’(痼疾病)으로 개념화하여 해법을 접근하는 새로은 관점을 취한다는 점에서 創意的이다.
필자는 역대 정권마다 끊이지 않는 고질적 정책, 관료부패(非違) 현상을 권력 사유관에서 발생하는 공지 비위, 부패, 官僚疫病으로 정의하고, 그 발병원인과 경과, 피해 및 방역체계를 주로 블록체인 도입과 정신적 건강 측면에 초점을 두고 비위관료 방지책으로 정책, 조직, 제도적 측면과 정신적 탐욕 방지책, 상벌의 기준, 이해충돌 방지, 블록체인 도입, 정책결정과정과 집행의 공개, 직연과 지연 등 구조개입 차단 등을 제안하였다.
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