이 논문은 2020.6월, 서울특별시 의회 '서울시 사업성과 향상을 위한 사업감리제 도입방안 정책토론회' 발제문임. 무단 인용을 금함.
지방정부의 사업성과관리 실태 분석
- 「서울시 사업성과관리조례(案)」제정을 중심으로 -
이종수(중원대, Ph.D)
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- 목 차 - Ⅰ. 서론 Ⅱ. 지방정부 성과관리의 의의 Ⅲ. 서울시 사업성과관리 효과와 한계 Ⅳ. 서울시 성과관리의 대안과 과제 Ⅴ. 결론 |
Ⅰ. 서 론
인터넷과 인공지능 및 블록체인 등 디지털기술의 등장은 기존의 절차중심 정부에서 결과중심 정부로 정부기능을 변화시키고 있다. 절차에 대한 강조는 근대 관료주의의 가장 중요한 특징으로서 인간이 갖는 인식능력의 한계를 뛰어넘기 위한 목적에서 출발으나 인간이 내리는 결정이 공정성을 잃거나 편향될 수 있고(이종수, 2020.6), 불확실성이 높은 상황에서 잘못된 결정을 내리더라도 정정하기 어렵기 때문에 구체적인 절차를 만들어 그 오류를 통제하고자 했던 것이다.
그러나 절차에 대한 강조는 많은 부작용을 수반하고, 더 나아가 정부의 목적달성도 저해하는 요인이 되었으며, 관료주의, 형식주의 등 정부의 많은 문제들이 절차에 대한 강조에서 기인, 더 나아가 절차에 대한 집중은 업무의 목적과 수단(절차)을 분리하고 정부가 목적보다 수단에 집착하게 만들었다(서정화, 이종수, 2019 : 18-19).
본 연구의 목적은 이와 같은 정부 환경의 변화 대응을 위한 지방정부의 사업성과 관리와 감리문제의 천착, 성과관리 실태와 민주통제 방안 제언으로, 성과와 감리문제는 민주제도 이념의 민주성, 능률성 및 책임성 확보를 기하고자 함이다.
연구의 배경 및 필요성 측면은「정부성과및관리에관한법률(GPRA)」을 제정할 당시의 한 보고서에 의하면, 미국인들은 평균적으로 연방조세 1달러당 48센트 정도는 낭비되고 있다고 믿는다고 했다. 미국민은 자신이 지불하는 만큼 정부 서비스의 수준과 질을 획득하지 못하고 있다고 믿고 있는데, 공공부문의 비효율에 대한 이러한 인식은 우리나라도 마찬가지다(이세구, 2001).
정부의 낭비와 낮은 성과를 극복하고, 행정환경변화에 적극적으로 대응하기 위한 정부혁신의 방향은 국민들이 가치를 인정하는 결과를 산출하는 정부가 되어야 한다는 점이다. 예시하면 결과지향적 행정, 질과 가치의 중시, 생산개념의 도입, 규범의 자발적 준수확보, 조직의 목적지향성 회복, 자발적인 행정책임풍토 조성, 문제해결중심 행정지향 등이다.
따라서 개혁패러다임에 부응하기 위해서는 행정체제의 운용에 있어서 규칙과 절차의 준수보다는 결과의 측정과 분석을 통한 행정과정의 지속적인 개선이 필요한 것이다. 자력으로 공정평가 불가, 외부와 의회통제, 제도화를 통한 견제가 긴요하다. 정부성과와 감리문제는 민주제도 이념의 민주성, 능률성 및 책임성 확보를 위하여 필수적이다.
연구의 방법은 기존의 선행연구 분석 및 필자의 선행연구(이종수, 2009∼2020)를 참조하고, 최근의 AI & 블록체인 융합적 제도(서정화, 이종수, 2020, 2019)를 대안으로 제시하며, 연구의 범위는 지방정부의 사업성과 관리와 감리문제의 천착과 성과관리 실태와 민주통제 안을 서울시 자치입법권(「서울시 사업성과관리조례(안)」을 시험적으로 제언하고자 한다.
Ⅱ. 지방정부 성과관리의 의의
제1절 사업성과 성과관리의 의의
1. 의의
(1) 결과지향 정부
미국 오바마 행정부가 2015년 미국이 지향해야 할 정부혁신의 패러다임으로 성과중심주의(Outcomes mindset)를 설정한 것도 데이터 분석과 인공지능 기술의 발전을 감안한 결과였다. 결과중심의 정부는 규칙중심(rule-based) 정책 시스템을 상황중심(Context-based) 정책으로 변화시킬 것이다. 기존 정책은 규칙이 한번 만들어지면 이것을 집행하는 데 주력했고, 한번 만들어진 규칙은 제도의 안정성이라는 명분하에 매우 강한 경직성을 보유했으며, 이로 인해, 민주주의에 대한 거듭되는 강조에도 불구하고 국민들은 규칙이라는 권위에 복종하지 않으면 안 되는 상황에 처해져 왔다(서정화, 이종수, 2019).
따라서 개혁패러다임에 부응하기 위해서는 행정체제의 운용에 있어서 규칙과 절차의 준수보다는 결과의 측정과 분석을 통한 행정과정의 지속적인 개선이 필요한 것이다.
(2) 성과 관리
성과(performance)란 조직이 가진 예산과 자원을 활용하여 어느 정도의 서비스 산출(output)과 결과(outcome)를 달성하였는가를 의미하는 것으로서, 정부기관의 핵심산출 또는 결과의 양과 질을 의미한다. 다시 말해 성과는 기관의 목표(goal)와 임무(mission)에 비추어 핵심산출물이 고객에 미친 영향이나 만족도를 의미한다(이세구, 2001).
성과의 기본 개념체계는 성과목표와 성과지표, 성과측정으로 구성되어 있다. 먼저 성과목표(performance goal)란 성과의 실제달성 여부가 비교 될 수 있도록 하는 측정 가능한 구체적인 활동수준을 의미한다. 성과목표는 조직에서 달성하고자 하는 구체적인 목표로서 성과지표와 직접적으로 연결되는 요소이다.
둘째, 성과지표는 설정된 성과목표의 성과 달성도를 측정가능하도록 계량적 혹은 질적으로 나타낸 것이다.
셋째, 성과측정(performance measurement)이란 목표를 달성하기 위해 행해지는 활동과 그 결과를 계속적으로 점검하는 것이다. 특히 미리 규정된 목표의 달성여부에 초점을 두며, 수행되는 사업활동의 유형이나 수준(과정), 사업활동에 의해 생산된 재화나 서비스(산출물), 그러한 산출물과 서비스의 결과를 다룬다.
공공부문의 성과관리는 관리자의 성과에 대한 책임, 목표 관리, 성과주의 예산, 성과가 평가를 모두 포괄하는 개념으로 상호 연관성을 갖는다.
(3) 성과측정의 내용
성과측정은 시장 메커니즘이 존재하지 않는 정부부문에서 행정서비스를 발전시키기 위한 방법으로 필요성이 증대된다.
성과측정은 설정된 목표의 달성을 위해 수행되는 활동과 그 결과를 지속적으로 모니터링하며 이를 보고하는 것으로 사업부서나 해당 주관 부서에 의해 수행되며, 계측 가능한 기준을 바탕으로 사업활동에 대한 목표 달성여부에 초점을 둔다.
성과측정은 생산과정 또는 자원배분 단계에서 소비된 자원의 양과 산출량과의 관계를 나타내는 효율성, 달성된 목표의 정도를 의미하는 효과성을 기준으로 수행된다. 공공부문의 성과를 측정할 때는 둘 다 중요하지만 효율성보다는 효과성을 측정하는 것이 바람직하다.
성과측정의 과정과 결과를 통해 사업 우선 순위의 결정, 자원배분 등 자원의 효과적이고 효율적인 이용을 통해 경영자의 업무능력을 향상시키며, 정부의 업무를 체계적으로 시민들에게 전달함으로써 재정지출의 투명성을 제고한다.
(4) 성과평가의 내용
성과평가(performance evaluation)란 조직단위 또는 사업 활동별로 달성한 성과가 전체 또는 단위조직별로 부여된 임무 및 목표와 비교하여 조직 및 사업 활동의 효과성, 능률성, 대응성, 적시성 등이 어떠하였는가를 평가하는 과정이다. 성과평가는 정부관리의 핵심구성요소이자 성과의 발전을 위한 기회의 증명으로 정부차원의 성과평가 도입 및 활용이 증대되고 있다.
또한 행정관리자의 역량과 운영의 효율성을 점검하고 행정의 책임성 및 대응성을 높이기 위한 필수적인 장치이다. 고객 중심 행정에 대한 관심의 증가로 공공서비스의 성과평가에 대한 시민들의 평가를 중시하게 되었음. 이는 서비스의 최종 소비자들에게 평가의 지위를 부여함으로써 평가의 초점이 서비스 공급자 측면에서 서비스의 질로 옮겨진 것을 의미한다.
1990년대 들어서 서비스 질과 사업결과에 대한 정기적인 진단(monitoring)과 평가가 강조되어 서비스 수혜자의 만족도가 중요한 평가의 기준이 된다.
성과평가는 평가의 대상, 주체, 방법, 절차, 주기 등을 고려하여 프로그램이 얼마나 잘 수행되었는가를 평가하는 것으로서 투입에 대하여 산출된 결과와 효과에 대하여 평가하는 것을 의미하며, 정부가 제공하는 공공서비스의 객관적인 결과를 효율성과 효과성을 중심으로 평가한다. 또한 공공서비스의 질에 대한 주민 만족의 의미로써 주민의 요구에 얼마나 부합했는지 대응성과 정책효과와 비용이사회집단간에 공평하게 배분되었는지를 나타내는 형평성 등을 고려해야 한다.
정부기관의 책임성을 확보하고 조직 내 의사소통을 증진시키는 방향으로 성과평가를 수행하여야 하며, 단기적 성과의 평가보다는 장기적 발전방향을 제시하기 위한 평가가 되어야 한다.
2. 평가 체제와 활용
(1) 정부 재정사업의 평가결과 활용
정부 재정사업의 평가결과 활용과 성과 향상 측면이다(임유미, 하연섭, 2015). 성과평가를 실시하는 근본적인 목적은 성과평가 활용을 통한 사업의 성과 향상이라고 할 수 있다. 현재 우리나라의 재정사업자율평가제도는 성과평가 결과를 예산배분에 직접적으로 연계시키면서, 이를 통해서 성과 향상을 유도하고 있다. 하지만, 아직까지 우리나라 에서 재정사업자율평가제도의 평가결과 활용이 성과 향상에 어떤 영향을 미쳤는지에 관한 연구는 없다. 분석결과, 평가결과의 활용 중 예산의 삭감이 예산의 증가보다 성과 향상에 긍정적으로 나타났다. 따라서 재정사업자율평가제도에서는 평가결과와 예산의 연계를 적극적으로 활용함으로써 재정사업의 성과 향상을 도모할 수 있을 것이다.
(2) 교육인적자원부 재정사업 성과관리체계
본 연구는 교육인적자원부의 재정사업 성과관리제도 도입을 위한 성과목표체계 개발 사례의 심층 분석을 통해 정부부처 도입시 발생할 수 있는 실무적 문제점과 이론적 시사점을 제공하고자 하였다(나태준 외, 2006). 성과목표 체계를 정부부처에 도입하기 위해서는 성과관리제도를 고안하는 일 뿐 아니라 세부전략과 조직, 예산, 인력 등 실제 행정도구(administrative tool)의 마련이 필요하다고 주장한다. 더불어 제도가 정착될 때까지 조직은 적응기간과 발전적 접목기간을 거쳐야 하며, 특히 시행이후 발생하는 예측하지 못했던 수많은 변수들을 반영하도록 하는 후속조치와 지속적 연구의 필요성을 밝히고 있다. 교육인적자원부의 사례 중 많은 부분은 다른 정부부처에도 적실성이 있다는 점에서 정책적 시사점을 지니고 있다.
(3) 활용 측면
일반적으로 평가결과의 활용은 그 사용목적에 따라 정책결정의 질 향상, 수행업무에 대한 책임성(accountability) 증진, 조직운영·관리개선, 소속공무원의 성과관리, 성과측정방법의 개선 또는 새로운 성과측정지표개발을 위한 근거자료로 활용하는 등 다섯 가지의 활용영역으로 구분할 수 있다(이세구, 2001).
성과측정으로부터 나온 정보는 목표를 재평가하고 사업의 우선순위를 조정하는 데 활용되고 행정의 능률성과 효과성을 높이는 새로운 방법을 제시하며, 공공서비스에 대한 성과를 분석한 후 그 결과를 환류함으로써 공공서비스의 질적 제고에 기여한다.
또한 조직성과의 개선에 문제가 되고 있는 사항을 발굴, 개선하여 조직운영의 향상을 도모하고 조직의 구조적인 문제점을 명확히 파악할 수 있으므로 업무재설계를 통한 조직구조의 개선에도 활용될 수 있다.
한편 기획과정이나 예산편성과정과의 연계와 조직구성원의 동기부여 요인으로 활용할 수 있는데 평가결과를 인사, 성과급 지급, 또는 부서별·사업별 예산배분과 연계시킬 수 있음.
공공서비스에 대해서는 성과평가기준을 제시하고 그 결과를 시민들에게 백서형식으로 공개하여 공공서비스 공급자의 책임성을 확보할 수 있다.
그러나 OECD국가들의 성과평가방식에 의한 검토결과에 의하면, 성과평가가 단순히 사후적인 책임성 확보를 위한 정책이나 사업의 최종단계로서 통과의례만이 아닌 새로운 정책과 사업의 출발점으로도 삼고 있음을 알 수 있다.
사업소의 성과평가는 위에서 언급한 일반적인 활용 외에 유사한 사업소간 성과 비교를 통하여 우수한 성과를 낸 사업소에 대하여 인센티브를 부여하고 사업소의 자율경쟁체제 및 운영방식 개선을 도모하기 위한 근거자료로 활용될 수 있다.
3. 사업의 범주
본 연구의 성과관리 범주는 예산낭비와 사업부실 등 지방정부의 사업성과 관리와 감리문제의 천착, 성과관리 실태와 민주통제 안 제언, 성과와 감리문제는 민주제도 이념의 민주성, 능률성 및 책임성 확보를 위하여 필수적이다.
서울시 등 지방정부 공직자의 행정 토착비리(이종수, 2019.9 : 56)의 분야와 유형 등이다. 먼저 분야로는 건축도시(26.9%), 건설토목(26%), 인사(14%), 환경위생(19.9%), 농수산임업(4.8%) 등을, 유형별 비리는 계약(29.9%), 인허가(20.6%), 인사(13.7%), 공사(10.1%), 보조금(7.5%) 등을 예시한다.
따라서 외부통제방안으로서의 감리제도 도입 및 인공지능과 블록체인 융합적 접근, 외부 통제 대상을, 내용적으로는 지방정부의 사업성과들 중 건축도시, 건설 토목, 환경 위생 등에 대한 관리와 감리문제의 천착, 성과관리 실태와 민주통제 안을 시험적으로 제언하는 연구가 요청된다.
제2절 선행연구와 분석 틀
1. 선행연구
성과관리 측면과 감리제도를 중심으로 구분하면 먼저 성과관리 측면은 국무조정실(2017.1),「1년간 국책사업 예산 2천억 원 낭비 막았다」, 나태준, 이남국(2006.12) 교육인적자원부 재정사업 성과관리체계의 개발과 한계, 백학영, 구인회, 김경휘, 조성은, 안서연(2011), 자활사업 성과관리에 대한 비판적 접근: 논리모델을 적용한 자활사업 성과평가 체계 분석을 중심으로, 서울시(2018.12), 「찾아가는 동 주민센터 3단계 사업성과 간리 학술용역」, 이세구.(2001). 「서울시 사업소 성과평가 방안」 , 임유미, 하연섭(2015). 정부 재정사업의 평가결과 활용과 성과 향상에 관한 연구 : 재정사업 자율평가 제도를 중심으로, 충청남도 물 환경연구센터(2019), 「물 통합관리 정보시스템 유지관리 및 사업성과 보고서」, 한국민간위탁경영연구소(2018), 「2018년 ○○청 재정사업 성과평가 용역(요약보고서)」, 행안부(2010.12). 「보도자료」3단계관리 등을 예시할 수 있다. 요약하면 성과관리와 그 효과 및 한계점을 지적한다.
둘째, 감리제도 측면은 강운산(2010), 「공동주택 감리제도의 문제점과 개선방안」, 금융위(2018.3), 「회계감리시스템」, 김진수(2013). 「건설공사장 안전사고 예방 책임감리제도 개선방안」 박병식, 이혜윤(2019.10), 감리제도 도입 활용, 법제처(2016.12), 「영국의 감리제도」,서울시(2017.1),「서울시, 건축물철거 프로세스 개선」,행안부(2015.6). 「정보화감리제도 개선」등 성과관리를 효과적으로 가시화하기 위한 감리제도 활성화 방안을 제안한다.
셋째, 서울시 자치입법권 측면은 서정화, 이종수.(2020). 『인공지능행정론』, 서정화, 이종수.(2019). 『블록체인 도시행정』, 전광섭(2019), 「서울시 자치입법권 분석과 정책과제」『사회융합연구』등을 들 수 있다. 지방의회법 도입과 시민헌장, 지방의회 입법권 강화를 통한 주민주권 확립의 필요성이 제기된다.
넷째, 본고의 차별성은 성과관리 효율화를 위한 감리제 대안, 「건축물감리조례」 제정, 블록체인 제도화, 『감리백서』 발간 및 원아웃제 시행 등을 제언했다는 점이다.
2. 분석 틀
본고는 성과관리 효과와 한계 및 그 대안으로서 감리제도 등 등과 의회의 자치입법권 효율화와 민주통제 방안을 중심으로 분석한다.
Ⅲ. 서울시 사업성과 관리 효과와 한계
제1절 성과관리 사례
1. 서울시 사업성과관리
첫째, 충남(2019), 수자원, 수질, 수 생태, 실시간, 오염원 검증, 오염부하량, 공간DB(GIS), 점검과 보수, 정책 활용 방안을 제언하였다.
둘째, 서울시는 2012년부터 주민들의 이웃 관계망 회복과 생활의제의 호혜적 해결을 지원하기 위해 마을공동체 사업을 추진하고 있다. 마을공동체 사업은 서울시 사업부서들과 25개 자치구가 각자 추진하는 여러 단위사업을 통칭하는 것으로, 사업의 집행과 관리가 분리되어 있어 통합적인 성과평가가 이뤄지지 못했다. 2012년부터 2015년까지 추진된 약 5천 건의 마을공동체 사업 데이터베이스를 구축하고 주요 정책목표의 실현 양상을 분석한 결과는 민선 7기 마을공동체 정책 개선의 기초자료로 활용될 것으로 기대한다(한현찬, 2019).
마을공동체 사업은 2015년 기준 서울시 11개 사업부서와 25개 자치구가 추진하는 56개 단위사업으로 구성된다. 단위사업은 지원 목적과 보조금 규모에 따라 모임형성 지원부터 종합적 마을계획 수립 지원까지 총 5단계로 구분된다. 2015년까지 지원한 사업은 총 4,987건이고, 이 중 63.9%가 작고 쉬운 공동체 활동을 지원하는 모임형성 지원 단계 사업이었다.
서울시 마을공동체 사업참여자는 2015년까지 최소 12.8만 명으로 정책 수요가 많은 여성, 30~40대, 중산층의 참여는 활발했지만, 그렇지 않은 청년, 중년 남성 등의 참여는 저조했다. 공동체공간은 2016년까지 331곳의 조성을 지원했고 운영의 자율성과 공공성은 높았지만, 자립성이 낮아 운영유지율이 4년차에 69.1%까지 줄었다. 지원체계는 정책 출범 초기에 비교적 빠르게 완비했지만, 예산과 인력 부족으로 지원 만족도가 50점대 초반에 머물렀고, 자치구별 사업 추진결과의 차이가 커서 획일적인 지원체계를 탈피할 필요가 있었다.
서울시 마을공동체 정책이 저변 확대에 주력했다면, 앞으로는 질적 성장과 다양화에 초점을 맞출 필요가 있다. 시민 접촉면을 넓혀 마을공동체 사업 참여자를 확대하는 전략은 지속하되, 소극 참여층의 욕구와 생활의제에 특화된 유입전략을 병행해야 한다. 공동체 공간 지원은 신규 조성보다 커뮤니티 비즈니스 도입 등의 전략을 활용해 기존 공간의 자립성 향상에 집중하는 것이 바람직하다. 2017년부터 자치구가 마을공동체 정책을 자율적으로 추진하게 되었으므로 자치구별 통합 공모사업과 중간지원조직 인력 확대도 일률적인 기준을 따르기보다 기존 사업 추진결과를 바탕으로 다양하고 차별적으로 기획할 수 있도록 지원해야 한다.
셋째, 자활사업 성과관리에 적용한 자활사업 성과평가이다. 자활사업 성과관리 체계 및 성과평가 체계 개선을 통해 자활사업 전반의 합리화를 추구하고, 탈빈곤-탈수급 목표에 집중할 수 있는 지원체계 구축에 궁극적으로 기여하고자 한다. 자활사업 성과관리 체계는 자활사업 목적과 일치하면서 자활사업의 효과 증진을 목적으로 구축되어야 하는 것이 기본적인 전제이다. 그리고 효과적이고 효율적인 성과평가 체계 구축을 위해서는 규모별 지원과 성과평가에 근거한 인센티브의 혼재를 극복하고, 지역자활센터의 실제를 반영한 과정지표들이 적극적으로 반영되어야 하며, 지역적 특성이 고려되어야 한다는 점이다.
2. 효과
국무조정실(2017.1)의 1년간 국책사업예산 2천억 원 낭비 방지 등 성과를 보면, 비리, 비위 적발, 예산낭비 방지, 시설물 안전 확보 및 제도 개선 등이다. 건축과 관련 건설감리 용역 통합발주 활성화(2017 : 20), 감리업무 부실 수행 시 형사 처벌 규정 신설 등이다(2017 : 20).
성과 평가는 민간위탁경영연구소(2018)의 적정성평가, 효과성(합리성) 평가 등을 통한 접근에서 주요 성과관리방안을 제시한다.
3. 한계점
성과평가, 성과측정, 성과평가의 활용에 있어서는 다음과 같은 한계점이 있다. Downs & Larkey는 공공분야에 있어 주요 단위사업 또는 개혁안에 기초한 생산성 측정체제의 실패요인을 다음과 같이 제시한다(Downs, George W. and Patrick D. Larkey(1986 : 88-91).
OECD 국가들 역시 성과평가를 운영한 경험에 기초하여 성과측정의 어려움을 다음과 같이 크게 두 가지 측면에서 제시하고 있다.
첫째, 정부활동 내지는 정책목표의 다양성, 활동과 효과간 인과관계 규명의 어려움 등의 측면이다. 목표의 복잡성은 단일 측정지표에 의한 생산성 측정을 어렵게 한다. 기관의 활동과 효과성 관계에 대한 부적절한 이해는 생산성 측정에 따른 결과를 특정한 기관 또는 정책/사업의 변화로 연계시키는 것을 어렵게 한다.
성과에 대한 외부요소의 불확실한 영향은 개별 또는 기관활동의 효과판정을 어렵게 하고, 나아가 최종 결과에 대한 개별 또는 기관의 영향력 파악을 어렵게 한다. 특정 정책/업무분야에 있어 혁신적인 정책대안의 부재는 평가를 통한 성과측정의 잠재적인 기여를 무색하게 한다. 성과측정의 역할은 어떤 경로를 통해 이미 제시된 대안들의 효과를 평가하고 비교하는데 제한되기 때문이다. 생산성 측정 및 관리체제에 대한 행태적 반응은 좋게는 복잡하게 되고 나쁘게는 역행할 수 있다.
둘째, 성과측정을 둘러싼 관리적 환경측면이다. 다양하고 상충된 목적을 포함한 복잡한 성격을 지닌 업무의 목적에 대한 규정의 어려움, 최종산출물, 질적 측면, 그리고 효과성을 위한 적절하고 측정가능한 대상의 결핍, 전체적인 목적과 특수한 목적 및 목표와의 상관관계 결핍과 그로 인한 관리도구 또는 정책평가에서의 가치위축, 성과지표개발 및 사용에 있어 관리자들의 상대적인 경험부족, 전통적으로 훈련된 회계요원의 능력부족 등이다.
제2절 서울시 사업관리 사례
1. 서울시 등 비리 실태
최근 허가대상 건축물 해체공사에 감리가 의무화되자 각 지방자치단체가 해체공사 감리자 모집에 나섰다. 건축업계는 1년 동안 비교적 안정적인 수입원을 가질 수 있어 적극적으로 참여하겠다는 분위기지만, 이를 모르는 지역 건축사들도 많아 적극적인 홍보가 필요하다는 지적이 나온다.
2일 관련기관에 따르면 서울시는 최근 해체공사 감리자를 모집 공고했다. 앞서 경기도와 인천시 등은 최근 해체공사 감리자 선정을 마치고 등록명부를 공고했다.
지난달부터 시행한 건축물관리법에 의해 건축물 해체공사는 기존 신고제에서 허가제로 전환됐다. 아울러 허가 대상 건축물에는 감리가 의무화됐다(건설경제신문, 2020.6.3.).
해체공사 감리는 건축물 해체공사가 해체계획서대로 이행되는지 확인하고 공정, 시공, 안전, 환경관리 등에 대한 업무를 수행한다. 신청 조건이 건축물관리법에 따른 또 다른 업무인 ‘건축물 관리점검’ 기관 등록 요건에 비해 까다롭지 않아 새로운 먹거리로 떠올랐다.
해체공사 감리자 신청은 ‘건축사법’ 또는 ‘건설기술진흥법’에 따라 감리자격을 가진 업체가 할 수 있다. 해체공사 건축물의 지상층 바닥면적 합계 1000㎡ 미만, 높이 15ｍ 미만인 경우에는 건축사 혹은 특급기술인 1인만 있어도 감리업무를 수행할 수 있다.
해체공사 감리는 원칙적으로 사무소를 개소한 지역에서 수행해야 한다. 하지만 서울시는 등록 소재지가 아닌 권역에서 일하고 싶은 경우, 해당 권역 신청자의 20% 범위에서 서울시와 서울시건축사회 협의 하에 지정할 수 있도록 예외를 뒀다. 경기도도 권역 내 등록신청이 없는 등 불가피한 사유가 있을 때에 한해 권역 조정을 할 수 있도록 했다.
A건축사사무소 대표는 “감리자 명부에 들어가게 되면 1년 동안 꾸준히 수입이 생기는 셈이라 지역 소규모 건축사사무소에서는 반기는 분위기”라며 “다만 정보력이 부족한 사무소들은 모집 공고 자체를 접하지 못해 놓치는 경우가 있어 지자체의 적극적인 홍보가 필요하다”고 말했다.
현재 해체공사 감리자를 모집하고 있는 지자체는 서울시 등이다. 서울시는 서울특별시건축사회를 통해 이달 8일까지 신청서를 접수한다. 도심ㆍ서북권, 동북권, 동남권, 서남권 등 4개 권역으로 나눠 모집하며 신청자는 사무소가 등록된 소재지에 따라 신청해야 한다.
서울시는 건축물 철거 전 심의·허가 과정을 강화한 철거 공사장 안전사고 강화 대책을 마련해 시행한다고 12일 밝혔다.
이번 대책은 올해 7월 4명의 사상자를 낸 잠원동 철거공사장 붕괴사고를 계기로 안전사고 재발 방지를 위해 마련됐다(연합뉴스, 2019.11.12.).
서울시는 우선 설계심의 단계에서 철거업체 주도로 작성하던 해체계획서를 건축사와 구조기술사가 직접 설계한 후 서명까지 하도록 했다. 허가 단계에서는 해체공사 계약서와 감리계약서 제출을 의무화했다. 기존에는 신고만 하면 철거가 가능하다 보니 공사 계약서를 제출할 필요가 없었다.
허가를 받아 공사에 들어가면 현장 대리인이 한 곳에 상주해야 한다. 그동안은 비용 절감을 위해 대리인이 여러 현장을 오가는 경우가 많았다.
시는 아울러 내년 5월 철거 작업이 신고제에서 허가제로 바뀌는 건축물관리법 시행 전까지 자치구의 철거 심의를 받는 전체 공사장을 대상으로 외부 전문가와 함께 현장 점검을 벌인다. 기존에는 위험성이 높은 공사장만 선별해 점검했다(연합뉴스, 2019.11.12.).
서울시는 앞서 잠원동 사고 이후 7∼8월 철거 공사장 299곳을 일제히 점검했다. 그 결과 89곳에서 안전관리가 미흡한 것으로 나타나 보완(84곳)과 공사 중지(5곳) 조치를 내렸다.
시는 '건축물 해체공사 안전관리 매뉴얼'도 만들어 전 자치구에 배포할 계획이다. 류훈 서울시 주택건축본부장은 "철거 심의와 허가는 깐깐하게, 공사 및 감리는 철저하게 진행해 철거 공사장의 안전을 확보하겠다"고 말했다.
2. 서울시 사업 손실 실태
지방정부 누적 575억 국고손실…서울시 190억 '혈세낭비' 1위; 지방정부 4년간 72건 575억7,150억원 국고손실 초래 ; 지역사업 중 지역토착 세력과 유착비리가 가장 많아 ; 징계문책 적발의 경우, 48개 중앙부처 보다 2배 높아 ; 중징계 전체건는 4년간 연평균 3.8건, 사각지대로 지적받았다(서울경제, 2020.5.23.).
서울 세무담당 부서에 근무하는 A팀장은 B호텔에 대한 세금조사 과정에서 리모델링을 통한 객실표준요금 인하 기준을 충적했다고 자의적으로 판단해 수백억 원에 해당하는 재산세를 징수하지 않았다. 같은 공사를 한 C호텔의 경우 재산세를 추징한 것과 비교하면 특혜를 줬다고 볼 여지가 있다고 감사원은 판단했다. 이에 상당한 국고 손실을 초래한 담당 공무원에 대해 징계 조치하도록 서울시에 통보했다(서울경제, 2020.5.23.).
전국 17개 광역지방자치단체도 중앙 정부부처 못지않게 공직자들의 일탈행위가 끊임없이 이어지고 있었다. 최근 4년간 17개 지자체에 대한 감사원 감사결과 575억7,150만원의 국고가 손실됐다. 적발 건수는 72건. 매년 18건(143억9,288만원)의 국가 손실을 변상하라는 감사원의 시정조치가 있었던 것이다.
조직규모만큼 가장 많은 예산을 보유한 서울특별시청이 국고 손실이 가장 컸다. 서울시는 4년간 12건이 적발돼 190억 8,000만원의 금전적 보상을 요구 받았다. 세무담당 부서가 위법·부당한 업무처리로 세수가 새는 부분이 가장 많았다. 100억 가량으로 절반이 넘었다. 이어 서울시 환경·교통·상하수도 등을 개선하기 위한 주요 정책과 관련한 사업 추진과정에서의 발생했다. 특히 서울시를 비롯한 25개 구청에서 지자체 단체장의 공약사업과 관련해 토착 기업과의 부적절한 커넥션으로 인한 국고손실도 30억 원에 달했다. 감사원 관계자는 “지자체에 대한 감사를 매년 강화하기 있지만 계속해 위법·부당업무처리가 끊이지 않은 것 같다”며 “지자체에 대한 감사를 강화할 인력보강과 새로운 감사 시스템 구축 등 대책 마련을 검토 중”이라고 했다(서울경제, 2020.5.23.).
서울시청 다음으로 경상남도청이 86억6,200만원(9건), 울산광역시청이 55억200만원(5건), 부산광역시청이 50억8,900만언(7건), 인천광역시청이 48억6,300만원(5건), 전라북도청이 44억7,500만원(2건), 제주특별자치도청이 34억8,400만원(7건), 경기도청이 32억5,000만원(9건), 충남도청이 23억4,600만원(2건), 경상북도청이 18억200만원(3건), 대전광역시청이 10억3,200만원(2건) 등의 순으로 국고 손실이 컸다. 물론 징계성 위법 행위는 적발됐지만 금전적 보상 요구가 없었던 지자체도 있었다. 광주광역시청과 충청북도청, 강원도청 3곳이다.
3. 서울시 비리의 원인
첫째, 경실련 관계자는 “지자체는 자체적인 감사시스템이 부실하고 중앙의 견제가 소홀해 여전히 각종 사업을 추진하는 과정에서 규정 무시와 위법행위 등 각종 비리와 부정사례가 만연하다”며 “이에 대한 중앙정부의 관리감독 강화와 일탈행위에 대한 처벌순위를 높여야 한다”고 지적했다.
중징계가 요구된 위법·부당업무 처리는 불법 채용·산하 지방공기업 임직원의 일탈과 공사수주업체 공사비 과다지급, 생활형 사회간접자본(SOC) 등 주요 지자체 자체사업의 부적절한 운영 등 그 유형이 다양했다.
예를 들어 서울시 산하 A지방공기업 B임원은 인사팀장에게 지원자 중 한명이 무조건 합격시키도록 지시했고 이 과정에서 면접점수를 조작하는 위법행위가 적발됐다. B지방공기업은 퇴직직원들의 평균임금 산정을 높게 책정해 수억원의 국고를 손실하기도 했다. 경상남도는 직원의 근무성적평정 업무를 부당하게 처리해 승진자 순위를 변경했고, 지방도 건설사업 추진과정에서 공사업체의 부당한 설계변경 묵인하고 공사비용을 과도하게 지급해 수십억원의 국고를 손실해 시정조치를 받았다. 부산시의 경우 광역교통시설부담금을 부과하는 담담직원이 접대를 받고 적법한 지방세 징수를 외면하거나 항만 배후단지 개발 과정에서 위법 건축물 점검 등 관리가 부적정해 수억 원의 혈세를 새는 부당한 업무처리가 적발됐다.
징계문책·인사통보·고발 등 4년간 중징계 적발 건수는 120건(253명)이었다. 연 평균 7.1건으로 중앙부처의 3.8건 보다 훨씬 많았다. 검찰수사 의뢰의 위법행위가 적발된 곳은 부산시(1건)와 경북(2건)이 유일했다. 주목할 점은 지역토착 세력과 유착한 비리가 가장 많았다는 점에서 전국 17개 지자체가 ‘공직 일탈행위 사각지대’라는 지적이 나온다.
참여연대 관계자는 “지자체 관료들이 합법과 불법을 넘나들며 로비를 펼치는 지역 토착세력의 유혹을 뿌리치지 못해 토착비리가 근절되지 못하는 게 현실”이라며 “하위직 공무원의 비리를 고위 공직자가 책임지는 행정 시스템 정착 등 지자체 공직사회의 뼈를 깎는 자성이 필요하다”고 했다(서울경제, 2020.5.23.).
둘째, 서울 19개 구청 공무원 건축 비리 ‘민원창구’로 기능했다(서울신문, 2015.7.14.). 서울의 한 구청 건축과 팀장 김모(53·6급)씨는 2000년부터 올해까지 건축업자들의 각종 민원 창구 노릇을 했다. 건축법 위반으로 시정 조치를 받은 건설업계 관계자들은 김씨를 찾아가 50만~300만원을 건넸다. 그러면 꽉 막혔던 일들이 술술 풀렸다. 김씨가 중간에서 관련 서류를 파기하는 등의 수법으로 문제가 없는 것으로 꾸몄기 때문이다. 이렇게 해서 김씨가 15년간 챙긴 돈은 총 168차례 1억 3000여만 원에 달했다. 돈은 김씨가 평소 알고 지내던 건축업자 동생 명의로 개설한 차명 계좌로 들어갔다.
건축물 인허가 과정에서 뇌물을 받거나 건축사와의 친분 때문에 불법을 묵인한 구청 공무원들이 무더기로 적발됐다. 서울지방경찰청 지능범죄수사대는 김씨를 비롯한 서울 시내 19개 구청 공무원 35명을 뇌물 수수, 허위 공문서 작성, 직무유기 등의 혐의로 입건했다고 13일 밝혔다. 경찰은 이 중 뇌물 액수가 크고 죄질이 나쁜 김씨는 구속했다. 건축사 21명도 뇌물공여 혐의로 불구속 입건했다.
이들은 2000년부터 건축 현장 조사를 하거나 인, 허가를 내줄 때 건축사들이 법규를 준수하지 않은 사실을 확인하고도 검사 조서에 기재하지 않거나 시정 조치 없이 사용 승인을 내준 혐의를 받고 있다. 김씨 외에 5명의 공무원도 23차례에 걸쳐 건당 20만~100만원씩 총 1065만원을 받고 불법을 묵인해 준 것으로 드러났다. 나머지 29명은 뇌물을 받지는 않았지만 건축사와 안면 때문에 위법 사항을 눈감아 준 것으로 조사됐다.
특별검사원제도는 공사 과정에서 일어난 위법 사항을 묵인하는 관행을 차단하고자 설계자, 시공자가 아닌 제삼자가 건축물 사용 승인을 위한 현장 조사를 하게 하는 제도다. 경찰은 앞서 돈을 받고 건축 공사 시 발생한 법규 위반 사항을 묵인해 준 특별검사원 100명을 적발한 바 있다. 경찰 관계자는 “서울시 25개 구청 중 19개 구청의 공무원들이 적발됐다는 것은 우리 사회에 그만큼 불법 불감증이 만연해 있다는 의미”라고 했다.
셋째, 전문가들은 공무원과 업주 간의 과도한 ‘갑을 관계’를 건축업계 비리가 끊이지 않는 주된 이유로 보고 있다. 김태일 제주대 건축학과 교수는 “구청 공무원의 자의적 판단이 건축물 인,허가에 결정적인 영향을 미치는 구조”라며 “건축물이 법에 위반됐을 때 실제로 시정 조치를 하지 않고 인허가 권한이 있는 공무원을 접촉해 쉽고 빠르게 해결하려는 관행이 여전하다”고 전했다.
경찰 관계자는 “건축과 공무원들이나 건축물을 설계·감리하는 건축사들, 제3자로서 건축물의 부실 여부를 따지는 특별검사원 등이 모두 학연·지연 등으로 공생 관계를 형성해 유착이 반복되는 구조”라고 했다.
넷째, 비리 반복 관행을 끊으려면 원아웃제로 자격을 정지시키는 등 일벌백계가 필요하다는 지적도 나왔다. 최용화 경기대 건축공학과 교수는 “불법 건축물로 사망 사고가 발생하면 해당 건축물 설계, 시공, 감리 등 관계자들의 자격을 즉시 박탈하거나 벌금을 현행 1억 원에서 대폭 높일 필요가 있다”고 말했다(서울신문, 2015.7.14.).
다섯째, 감사원이 서울시 공공시설 태양광 부실운영을 ‘적발’하였다(투데이에너지, 2020.4.20.). 시는 설비단가를 민간 사업자에 비해 높게 책정, 관리도 허술하여 감사원이 적발했다.
여섯째, 서울시의회가 서울시 78개 사업 예산 중복, 부실을 지적했다(중앙일보, 2018.10.29.). 시의회 분석결과 법령, 지침 미 준수 6건, 예산과다 편성 1, 유사, 중복사업 6건, 사업추진방식 26건, 사업성과 미흡과 평가 시스템 20건 등이다.
제3절 감리제도 측면
1. 감리제 도입효과
첫째, 현행 우리나라의 감리제도는 정부기관(국가, 지방자치단체, 정부투자기관 등)에서 발주하는 건축공사에 대하여 건설기술관리법에 의해 실시하는 감리제도와 민간인 주도의 건축공사에 대하여 건축법 및 주택건설촉진법에 의해 감리제도, 전력기술관리법에 의한 전기설비공사 감리제도 및 소방법에 의한 소방공사 감리제도가 시행되고 있다. 책임감리(공공청사 등 공사), 일반감리(민간공사), 설비감리(전기, 소방) 등이다(강운산, 2010 : 5-6 ; 다산 콜센터).
둘째, 서울시가 설계자가 준공까지 참여하는 디자인감리를 도입, 시행한다(C3 Korea, 2018.3.1.).
셋째, 서울시가 건축물 철거 프로세스를 개선한다. 신축공사관리자가 철거까지 관리 감독한다(서울시, 보도자료, 2017.1).
넷째, 지정감리 주택법 감리의 적용을 받지 않는 건축물의 감리를 지자체가 지정한다(국토부, 2019.2.14.).
2. 영국의 감리제도
감리는 각종 공사를 종합적으로 조정하고 총체적으로 관리함과 동시에 각각의 공사가 설계도서에서 의도하는 바에 따라 확실하게 시공되고 있는지 여부를 종합관리하는 업무를 말한다(「영국의 감리제도 관련 규정」, 법제처, 2016.12)
건축공사는 그 내용에 있어서 기술적인 전문성을 내포하고 있을 뿐 아니라 공사를 성공리에 수행하기위한 관리목표, 즉 공사기간, 원가, 품질 및 안전 등을 완전하게 달성하기 위해서는 유능한 관리능력을 필요로 한다.
특히, 근래에 와서는 공사의 대상인 건축물의 기능이 복합·다양화하고, 기술적인 전문성이 고도화됨에 따라 이에 수반되는 고도의 전문기술과 관리능력 없이는 원만한 목표달성이 곤란하거나 불가능하게 되었다.
따라서 공사를 시공함에 있어 시공자는 공사수행을 지도·감독하여 공사의 원활한 수행 및 품질의 보장을 확보하려는 것이 목적이므로 감리자는 이러한 공사 감리업무에 필요한 경험과 자격을 구비하여야 한다는 것은 효과적인 감리를 위해서 무엇보다도 중요하다.
이하에서는 영국에서는 감리제도가 어떻게 운영되고 있는지를 소개한다.
첫째, 영국의 공사감독은 공사감독회사가 실시하는 품질 관리라고 볼 수 있다. 기본적으로 현장에서의 검측은 시공자가 실시하며, 공사감독 전문회사가 계약에 의해 공사의 품질관리체계를 수립한다. 감독업자의 선정은 사전심사제도(Pre-Qualification, PQ)에 의하여 이루어지며, PQ심사 대상 업체는 일반적으로 총괄관리자(Project Manager)가 결정한다. 영국은 PQ심사로 감독업체를 선정할 때 발주자별로 대상 업체를 선정하는 경우가 많으며, 공사의 부실에 대한 책임은 기본적으로 시공자가 책임지는 것을 원칙으로 하고 있다. 일반적으로 감독자는 공사의 품질에 대해서는 계약상 책임을 지지 않으나, 감독의 부실이나 과실로 인한 피해가 발생했을 경우에는 그에 대한 보상을 해야 한다.
공공공사의 발주형식은 크게 2가지이며, 설계, 시공 분리발주 관리계약인 MC(Management Contract)와 설계, 시공 일괄발주 형식인 DMC(Design, Management, Contract)이다. 공사발주에 있어 입안과 예산확보는 정부가 하며, 이후의 모든 절차는 민간단체에 일임하고 있다. 따라서 공무원을 대신한 공사감독업무는 민간업체에서 수행하고 있다(김용성, 김억, 2008 : 47-56).
둘째, 공사감독 관련 역할이다. 발주자(건축주)는 계약에 의하여 공사감독자를 선정한다. 건축가(Architect)는 영국 왕립건축가협회(RIBA, Royal Institute of British Architects)의 규정 “Operation on Site and Completion”에 의하면, 건축주는 계약에 의하여 설계건축가를 현장감독자(Clerk of Work)로 선정할 수 있으며, 이러한 현장 감독자의 자격은 RIBA에 등록된 건축사로 제한하고 있다. 이러한 설계건축가의 현장감독업무는 공사의 진행을 설계도서와 비교 검토하는 확인업무만을 수행하게 한다. 시공자(General Contractor)는 공사에 대한 책임은 기본적으로 시공자가 책임지는 것을 원칙으로 하고 있으며, 현장에서의 시공 검측은 일반적으로 시공자가 담당하여 책임을 진다. 또한 현장의 안전 관리는 법적으로 공사감독관(Planning Supervisior)을 고용하여 관리하게 한다. 관련 공무원(Building control Authority/ Building Inspection Official)은 건축허가(Building Authority)업무와 관련하여 건축 검사업무(Building Inspection Official)를 수행하며, 지역별로 검사원(District Surveyor)을 배치하여 해당지역의 공사분야(건축, 설비, 소방, 에너지 등)별로 도서검토와 현장 검측검사를 실시하여 감독업무를 수행한다. 1996년 이후로는 민간주체가 담당하는 “공인 감독관(Approved Inspector)”제도를 시행함으로써 현재는 민간 대행기관이 공무원의 공사감독 권한을 위임받아 시행하고 있다.
셋째, 2010 건축(공인 감독관) 규정은 『1984건물법』의 하위규정인 『2000건축(공인 감독관 등) 규정』(“2000 Regulations”)을 폐지 대체하며 이후의 모든 관련 개정을 포함해 놓은 규정이다.
『1984건물법(The Act)』 제47조는 감독 계획과 건축공사의 건물규정 준수에 대한 책임은 공사를 수행하려는 사람의 선택에 따라 지역 담당기관 대신 공인 감독관이 질 수 있다고 규정한다. 동 규정의 제2편은 감독관 공인 절차를 규정하고 있다.
제3편은 공인 감독관의 공사 감독에 관한 규정을 포함한다. 특히, 제8조는 공인 감독관의 역할을 특정하고 있고, 제9조는 소규모 공사인 경우는 예외로, 공인 감독관이 감독하는 공사에 어떠한 직업적인 또는 재정적인 이익이 없음을 요건으로 한다. 제10조에서 제18조는 특히 지역 담당기관의 거절 사유, 초기 공지, 개정 공지, 계획증명서, 최종증명서 소정의 형식을 포함하는 절차와 컨설팅 요건을 포함한다. 그리고 제19조는 개시 공지가 효력이 정지되어 지역 담당기관의 공사 감독 권한이 결과적으로 부활하는 것을 규정한다.
제4편은 자체인증제도, CO2배기량 환산, 에너지 인증서, 수도 사용량 환산, 방음시험, 기계 환기량비율 테스트, 압력 테스트와 초기공지의 대상으로 공인 감독관의 감독을 받는 공사의 위원회와 관련된 ‘2010건물규정’의 요건을 적용한다.
‘1984건물법’ 제54조는 공인 공공기관이 자신의 공사를 감독하는 것을 허가한다. 제5편은 공공기관의 승인과 특히 공공기관이 지역 담당기관의 거절사유, 공공기관의 고지, 계획 증명서와 최종완공증명서의 소정의 형식을 포함하는 자신의 공사를 감독하는 절차와 컨설팅 요건을 규정한다.
제6편은 지역기관이 예치한 계획을 1984건물법 제16조(9)항에 따라 인증하는 사람의 인가에 대해 고려하고 있다.
제38조와 부칙8과 부칙9는 ‘2000 Regulation’과 개정규정을 폐지하고 최종 개정을 한다. ‘2000 Regulation’과 ‘2000 Building Regulation’ 둘 다를 개정하는 규정은 ‘2010 건물 규정’으로 폐지된다. 동 규정에서 생긴 경미한 변경에 대한 어떤 경과조항도 없다. 제33조와 제36조는 ‘2010건물 및 공인 감독관(개정)규정’으로 ‘2000 Regulation’에 생긴 개정에 대한 경과조항을 포함한다. 제37조는 ‘2000 Regulation’에 경과조항을 보유하고 후에 개정되는 규정은 여전히 효력이 있다.
넷째, 건축공사(Building Work)의 의미이다. ‘2010건축규정’의 제3조 1항에 건축공사(Building Work)는 다음과 같은 사항을 포함한다. (a) 건물의 설립이나 확장, (b) 통제받는 서비스의 조항이나 확장 또는 공간 확보 또는 건물 연계, (c) 건물 용도의 주요 변경, (d) 제6조에서 요구되는 일(사용의 재료 변경과 관련된 요건), (e) 건물 이중벽 내 단열재 삽입, (f) 건물의 기반을 다지는 작업을 포함하는 일, (g) 제22조에서 요구되는 일(에너지 상황의 변경에 관한 요건), (h) 제23조에서 요구되는 일(온열 요소와 관련된 요건), (i) 제28조에서 요구되는 일(에너지 성능의 향상 결과)
제(c)항의 건물 용도의 주요 변경에 대한 정의는 ‘2010건축규정’ 제5조에 (a) 주거용 건물이 아닌 건물이 주거용이 되는 경우, (b) 원룸이 없던 건물에 원룸이 생기는 경우, (c) 이전에는 호텔이나 여행자 숙소로 이용되지 않던 건물이 이런 용도로 사용되는 경우, (d) 이전에는 기관으로 사용되지 않던 건물이 기관으로 이용되는 경우,(e) 공공건물이 아닌 건물이 공공건물이 되는 경우, (f) 이전에는 아니었지만 부칙2의 제1에서 제6까지의 용도로 사용되는 경우 (g) 주거지가 포함되었던 건물에 주거지의 수가 변화가 있는 경우 (h) 이전에는 없던 거주용 방이 포함되는 경우, (i) 이전에 비해 거주용 방의 수가 늘어나거나 줄어든 경우 (j) 이전에는 아니었는데 가게로 사용되는 경우라고 정의되어 있다.
다섯째, 승인의 부여와 철회이다. ‘2010건축(공인 감독관)규정’의 제2편에 건설 감독관의 승인에 관한 내용이 규정되어 있다. 이 조항에 따르면, 장관이 감독 기관을 지정한 경우와 그렇지 않은 경우로 나누어 규정하고 있으며, 기관이 지정된 경우에는 기관에 그렇지 않은 경우에는 장관에게 감독관이 되고자하는 개인의 경우 그 자격과 경험을, 법인인 경우에는 동 조항에 따른 기능을 수행하고자 고용된 자들의 수, 자격 및 경험을 제공하고 이와 관련된 사항의 모든 질의에 응답하여야 한다.
감독관 승인이나 기관의 지정은 개인 또는 기관에 공인이나 지정에 관한 모든 제한이 명시된 서면으로 공지되어야 한다.(제5조) 지정기관이나 장관에 의해 주어진 이러한 감독 인가는 인가를 받은 날부터 5년이 되는 날 그 효력이 정지된다.
여섯째, 공인 감독관의 역할이다. 공인 감독관은 건축공사(Building Work)의 테스트 준비와 재료의 샘플 수집과 같은 조치를 취하며 ‘2010건축규정(Building Regulation 2010)’의 제4조(건물 작업에 관한 요건), 제6조(용도의 중요한 변경에 관한 요건), 제7조(재료와 기술), 제22조(에너지 성능변화에 관한 요건), 제23조(온열 요소에 관한 요건), 제26조 (새 건물의 CO2 배출률), 제28조(에너지 이용의 결과적 개선), 제36조(새로운 거주지의 물이용), 제38조(방화안전정보), 제39조(환기에 관한 정보), 제40조(연료 및 전력 사용 정보)와 그 준수여부, 그리고 (2010건축규정의 제20, 27, 29, 37, 41, 42, 43, 그리고 44조가 적용되는) 동 규정 제20조의 요건의 준수여부를 감독한다.
그리고 ‘2010건축규정’ 부칙 제1의 L편의 요건이 벽이 세워진 후 벽 공기층으로 단열재를 삽입함으로써 준수되는 경우, 공인 감독관은 단열재 삽입을 감독하지 않아도 된다. 그러나 최종완공증명서에는 증명서의 일자에 그 재료의 삽입여부는 기술해야 한다.
일곱째, 공공 단체의 감독이다. 제21조에는 잉글랜드에서는 장관에게, 웨일스에서는 웨일스 장관에게 인가를 받으면, 특정 종류의 공공단체가 ‘1894건물법’ 제54조에 따라 자신의 공사를 감독할 수 있다고 규정하고 있다.
영국의 감리관련법규는 위에서 소개한 2010건축규정, 2010건축(공인 감독관)규정, 1894건물법외에 1996 주택보조금, 건설 및 재건축에 관한 법률, 2015건축(설계와 감리)규정 등도 참고할 수 있다.
Ⅳ. 서울시 성과관리의 대안과 과제
1. 대안으로서의 외부감리제 도입(단기적 접근)
첫째, 감리사(외부전문가, 정책평가사) 도입 필요성이다(열린정책뉴스, 2020.5). 박병식 한국공공정책평가협회장과 김생환 서울특별시의회 부의장(정책분석평가사)은 5월28일(목) 오전 서울특별시의회 부의장실에서 공공정책평가협회의 조직 활성화를 통한 정책발전과 효율적인 서울시 정책추진을 위한 정책감리제도에 대해 논의를 했다.
김 부의장은 "한국공공정책평가협회의 조직활성화를 위해 서울시협회 공동회장단과 25개구 지회장 구성에 대한 의견을 제시하며 지원을 아끼지 않겠다"고 밝혔다.
김생환 서울시 부의장은 "정책시행 후 통상적으로 용역을 통한 성과분석을 하고있으나 감리제도는 혁신적인 아이디어이다"고 말하며, 공공정책평가협회에서 추진하고 있는 정책감리제의 필요성에 대해 공감하면서 "서울시의회와 공공정책평가협회와 6월중 공동포럼을 추진하겠다"고 밝혔다.
박병식 회장은 "정책감리제도를 조례화한다면 서울시의 정책을 추진하는데 있어서 관리 및 통제가 가능하며 각종사업을 추진하는 전단계에서 감리를 함으로서 책임감있는 정책추진으로 예산낭비요소를 줄일 수 있다"고 말했다.
2. 제도적 접근(성과관리와 감리 등 관련 조례 제정)
첫째, 자치입법권의 확대와 조례 신설 접근이다(이종수, 2014∼2019). 서울시 자치입법권 확대(전광섭, 2019 : 20), 조례권 확대와 집행부 통제확보를 위한 성과관리와 감리제도 제도화가 요청된다. 이를 위하여 「서울시 사업성과관리조례(안)」을 제정 시행할 것을 제안한다. 특히 건축도시, 건축토목, 환경위생, 인사 등을 주요 대상으로 한다.
둘째, 서울시 자치헌장과 지방의회법 제정이다(전광섭 : 22). 이에 기반하여 융합자치와 마을민주주의를 이룰 수 있다(이종수, 2009-2019 ; 서정화, 이종수, 2019, 2020).
셋째, 성과평가는 적절성과 효과성(합리성)평가를 통해 접근한다(한국민간위탁경영연구소, 2018). 국무조정실(2017 : 26)은 허위감리보고서 작성과 부실감리자에 대해 형사처벌 도입을 추진했다.
끝으로, 주기적 사업평가 점검 체제를 확립하기 위하여 서울시 조례(신설)에 외부전문가(정책평가사 등)에 대한 규정을 둔다.
3. 블록체인 제도화(중, 장기적 접근)
아마존의 CEO Jeff Bezos는 2017년 주주들에게 보낸 서한에서 프로세스에 초점을 맞추던 과거 방식에서 벗어나 자신들의 궁극적인 목적, 즉 고객에 집착해 온 것이 성공의 밑거름이자 앞으로 가야 할 길이라고 강조했다.
인공지능은 정책결정 과정에서 인간의 인지능력 한계를 극복할 수 있게 해주기 때문에 절차보다는 결과에 초점을 맞춘 정부 구현이 가능해졌다. 인공지능의 발전에 따라 예측의 정확성 제고, 예측의 경제적 비용 하락 등 두 가지 요인이 작용하여 과학적 의사결정, 근거기반 정책을 가능케 한다.
그런데 인공지능은 전체의 원칙은 지키면서 상황별 대응이 가능하기 때문에 규칙보다는 원칙을 따르고 이를 통해 상황에 최적화된 정책 실현이 가능해졌다. 상황중심 정책의 사례로는 실시간 교통상황을 반영한 신호체계, 학생의 능력과 요구에 따른 개인화 교육 서비스, 개인별 맞춤 복지와 의료서비스 등이다. 상황중심 정책은 규제완화와 서비스 개선 등 한국 정부의 고질적 문제해결에도 실질적 기여가 가능해질 전망이다.
규제완화 측면에서는 ‘규제의 실익’과 ‘완화의 실익’을 조화시키기 위해 상황에 따른 유연한 정책 구사, 예컨대 인공지능이 교통상황을 실시간 분석해서 상황에 따라 도로변 주차를 금지하거나 허용하고 푸드 트럭 등 상거래도 유연하게 허용케 된다.
서비스 개선 측면은 당사자의 신청이 있어야 서비스가 개시되는 ‘신청주의’ 원칙을 신청이 없더라도 정부 도움이 필요한 사람에게 자동적으로 서비스가 제공되는 선제적 서비스로 전환될 전망이다.
따라서 개혁패러다임에 부응하기 위해서는 행정체제의 운용에 있어서 규칙과 절차의 준수보다는 결과의 측정과 분석을 통한 행정과정의 지속적인 개선이 필요한 것이다.
AI & 블록체인융합제도 도입과 투명화이다(이종수, 2020.6). 영등포구 블록체인 도입사례와 효과를 보면 서울 영등포구는 전국 최초로 블록체인 기반의 '제안서 평가시스템'을 구축해 서비스에 들어갔다. 입찰 과정에서 평가의 공정성과 청렴도를 높이기 위해 블록체인 도입을 결정했다. 영등포구청의 평가시스템은 입찰평가회의 진행 시 위원들의 점수를 아무도 조작할 수 없도록 예방해 투명성을 확보했다. 영등포구청은 이번 블록체인 기반의 제안평가시스템 구축으로 ‘2018 서울시 반부패 우수사례’에서 최우수상을 수상했다. 블록체인 적용의 시사점으로는 인사, 정책, 성과 평가 등 행정 전 과정 도입 가능성이다(서정화, 이종수, 2019).
시의회의 「조례」에 감리사평가와 AI&블록체인 융합 프로그램(신설)을 조문화 한다.
4. 『사업성과 & 감리백서』
서울시 의회에서 『사업성과, 감리백서』를 발간하여 국민에게 공개한다. 대검의 『공무원범죄분석』을 참조한다.
5. 원아웃 스트라익제
비리 반복 관행을 끊으려면 원아웃제로 자격을 정지시키는 등 일벌백계가 필요하다는 지적도 나왔다. 최용화 경기대 건축공학과 교수는 “불법 건축물로 사망 사고가 발생하면 해당 건축물 설계, 시공, 감리 등 관계자들의 자격을 즉시 박탈하거나 벌금을 현행 1억 원에서 대폭 높일 필요가 있다”고 말했다.
Ⅴ. 결 론
본 연구의 의의는 정부의 낭비와 낮은 성과를 극복하고, 행정환경변화에 적극적으로 대응하기 위한 정부혁신의 방향은 국민들이 가치를 인정하는 결과를 산출하는 정부가 되어야 한다는 점이다. 예시하면 결과 지향적 행정, 질과 가치의 중시, 생산개념의 도입, 규범의 자발적 준수확보, 조직의 목적지향성 회복, 자발적인 행정책임풍토 조성, 문제해결중심 행정지향 등이다.
따라서 개혁패러다임에 부응하기 위해서는 행정체제의 운용에 있어서 규칙과 절차의 준수보다는 결과의 측정과 분석을 통한 행정과정의 지속적인 개선이 필요한 것이다. 자력으로 공정평가 불가, 외부와 의회통제가 필요, 제도화를 통한 견제가 긴요하다. 지방정부의 사업성과 관리와 감리문제의 천착, 성과관리 실태와 민주통제 안 제언, 성과와 감리문제는 민주제도 이념의 민주성, 능률성 및 책임성 확보를 위하여 필수적이다.
연구 결과 지방정부, 서울시 등 일상화 된 부패와 비리, 공공재정의 누수, 민주통제의 미비, 지방의회 견제 제도의 무력화 등에 따른 대안으로 성과관리 내용과 방안, 감리제 및 자치입법권 강화를 통한 집행부 견제, 지방의회법, 블록체인 입법화 등을 제언하였다.
기대효과 측면으로는 성과관리 결과로부터 나온 정보는 목표를 재평가하고 사업의 우선순위를 조정하는 데 활용되고 행정의 능률성과 효과성을 높이는 새로운 방법을 제시하며, 공공서비스에 대한 성과를 분석한 후 그 결과를 환류함으로써 공공서비스의 질적 제고에 기여한다는 점이다.
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