이 논문은 2020년 8월 한국지방자치학회 하계학술대회 발표문임. 무단 인용을 금함.
정도전의 臺諫(兩司)제도 집행사례 분석
이종수(중원대)
Ⅰ. 서 론
본 고의 연구목적은 조선 전기 삼봉 鄭道傳 『朝鮮經國典』 통치철학의 주요한 한 축이었던 王權과 臣權의 제도적 견제책이었던 臺諫(兩司)의 견제와 균형 효과를 분석하고 감사제도적 견제 대안을 제안하고자 한다. 제안과제의 연구목적은 여말 선초 삼봉 정도전 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』 통치철학의 주요한 한 축이었던 왕권과 신권의 제도적 견제책이었던 臺諫(兩司)의 견제와 균형 효과를 분석하고자 한다.
연구의 필요성은 인공지능시대의 정부권력의 주체 간 견제사례와 주요 효과, 한계, 극복방안을 찾아 현대적 시사점과 제도화 방안을 제안함. 대통령제 절대권력을 견제하기 위한 제도적 장치 탐색 등으로 왜 제대로 핵심권력을 견제하기 못했으며, 그 견제 가능성을 모색한다.
연구내용은 삼봉의 통치구조와 양사제도의 구체화 측면으로는 『朝鮮王朝實錄』 분석을, 주제별로는 대간제도 집행실태 분석, 기관별로는 양사인 사헌부와 사간원 활동 분석을 대상으로 한다. 연구의 필요성 측면으로는 2020년 현재 검찰, 감사원, 국회 등은 ‘權府’를 제대로 견제, 감시하고 있는가 등을 정도전의 삼사제도(김비환, 2008 : 500) 집행결과와 효과, 한계 등을 대비적으로 접근하여 현대사회적 적용방안을 제언한다. 오늘날 한국 공공조직 ‘특별권한지수’를 보면(오마이뉴스, 2020.7.6), 1위 검찰청, 2위 감사원, 3위 기재부, 4위 국방부, 5위 행안부, 6위 국정원, 7위 경찰청, 8위 국세청 등의 순위를 보인다.
연구의 범위와 방법은 먼저 시간적 범위는 조선전기(태조∼중종)에 한정하고, 내용적 범위는 통치제도 중 臺諫(兩司)의 견제와 균형(유연희, 2008) 작동 사례를 『朝鮮王朝實錄』을 분석대상으로 접근하였다. 주제별로는 대간제도 집행실태 분석이며, 기관별로는 양사인 사헌부와 사간원 활동을 분석 대상으로 하였다. 연구의 방법은 먼저 시간적 범위는 조선전기(태조∼중종)에 한정하고, 내용적 범위는 통치제도 중 삼사의 견제와 균형 작동 사례를 『朝鮮王朝實錄』의 ‘臺諫’ 키워드 분석을 통하여 접근하였다.
삼봉의 ‘권력견제’ 의도를 ‘실록’의 구체적 집행사례를 통하여 王과 大臣 등에 대한 효과를 분석하고 현대적 행정감사제도의 실효성 확보 방안과 적정화 방안을 탐색하고자 하며, 그 잠정적 대안으로는 특별권한 기관 간 상호 견제가 가능해야 함을 제언한다.
이 연구주제의 창의성 측면은 조선 개국기 불교적 폐단 극복을 위한 주자학의 정치윤리적 도입과 혁명적 사고의 융합적 실천 및 그 현대적 4차 산업혁명시대적 대응을 위한 정도전의 창의적 사고와 그 사회적 적용방안을 강구하였다는 점에 있으며, 특히 Post covid-19와 포스트휴먼시대 자칫 빅브라더가 될 수 있는 공권력에 대한 효과적인 견제를 위한 권력기관의 개선대안으로서 AI & 블록체인 도입 제도화 등을 제안하였다는 점이다.
Ⅱ. 대간(양사)의 제도적 접근
제1절 대간제도의 성립
1. 기본법제
(1) 『朝鮮經國典』
정도전은 『朝鮮經國典』(1394), 『經濟文鑑』(1395), 『經濟文鑑別集』(1397)을 통하여 조선왕조의 통치철학을 구상, 제시하고(김일환, 2008 : 29-30), 道統의 이상실현 가능성을 암시한다. 특히 삼봉의 새로운 국가구상은 『朝鮮經國典』과 『經濟文鑑』에서 구체화 된다. 그는 이 두 권에서 조선이 나아갈 정치철학과 이념, 제도들을 제시하였다. 전자가 제도나 법령, 주체에 주력했다면, 후자는 치자층에 중점을 뒀다(정호훈, 2006 : 192).
첫째, 정도전의『朝鮮經國典』(1394)은 상·하 2권으로 된 필사본이다. 치국의 지침과 통치 철학을 서술했다(정호훈, 2006 ; 정긍식, 2015 : 101-107). 『朝鮮經國典』의 上卷은 왕과 관련된 사항 및 치전, 부전, 예전을, 下卷은 정전과 헌전의 내용이다.
둘째, 정도전은 국가권력의 근원과 관련 권력남용 방지를 위해 여러 기관에 권력을 분배했다. 또한 주대의 삼공체제와 유사한 三宰相合議體制를 제시한다. 삼상(領相, 左右相)제도는 3정승(영,좌,우의정 : 정1품), 2명의 좌우찬성(종1품), 2명의 좌우참찬(정2품) 등 7명 재상이 중심 구조였다. 조선이 막을 내릴 때까지 시행된다.
정치의 두 기둥은 宰相의 조정과 간관의 비판에 기초해야 한다고 했다(김일환, 2008 : 27). 먼저 정치행위는 논평되어야 하며, 정치과정은 공개되어야 하고, 간관은 國家, 王(임금) 등을 비판하고, 인사비평권을 가져야 한다고 했다.『조선경국전』에 도입, 시행된 간관제도는 국왕과 고위직을 견제하고, 유교적 덕치행정 구현에 기여하고자 했다. 특히 정도전은 권력의 폭정방지를 위한 권력균형의 제도화 장치로 간관(언론 포함)제도를 통하여 왕권을 비판, 견제할 수 있도록 사간원 제도를 도입한다고 하였다. 언제나 의심하는 司憲府를, 언제나 질책하는 司諫院을 만들어 법제화 한 것이다.
셋째, 融合性이다. 한국은 중국이나 일본과는 달리『孟子』사상이 살아 숨 쉬고 있다. 국가경영의 치도관에서 왕도적 패도적 요소를 적절하게 융합하였다(권행완, 2012). 15세기 전후의 정도전의 『朝鮮經國典』융합민본사상은 마키아벨리 정치학이나 헤겔의 지적을 무색하게 한다(서정화, 2017 ; 이종수, 2018.2). 그의 『朝鮮經國典』 법치사상은 전문을 포함한 백성중심의 통치제도를 문무의 결합, 성리학, 사공학, 경세학을 融合하여 현실사회에 구체화하였다는 점이다.
정도전은 五常의 가르침을 서울 도성과 4대문 안에 세워 교화를 지향했다(이종수, 이병렬, 2014 : 138). 정도전은 수도를 개성에서 한양으로 옮기고 동시에 조선의 건국이념이자, 통치 철학 무형의 '성리학'을 유형의 각종 조형물과 ‘창의융합’하여 도시를 설계하고 교화를 실현했다. 유학의 이념은 사단(四端)과 오상(五常)이다. 사단은 인간의 참다운 본성인 '仁(惻隱之心), 義(羞惡之心), 禮(辭讓之心), 智(是非之心)' 네 가지 덕목이며, 信(信賴)을 더하면 五常이다.
성리학은 사단오상(四端五常)의 덕목을 인식하고 실천하는 인간을 군자라고 한다. 이 덕목을 통치 철학으로 삼은 삼봉 정도전은 인의예지로써 백성을 다스리고 교화하겠다는 확고한 의지 표명으로 다양한 조형물을 한양의 곳곳에 세워서 백성들을 교화(계몽)한다.
'仁’의 조형물이 한양 동쪽에 흥인지문, ‘義'의 조형물은 서쪽의 돈의문, '禮'의 조형물 남쪽에 숭례문, '智'의 조형물 북쪽에 홍지문(숙정문), '信'의 조형물 보신각은 사대문 중앙이다. 년말이면 보신각에서 서른세 번의 종을 치는 이유는 동서남북 4방향에 작은 하늘이 각각 8개씩 그러니까 32개 하늘이 있고 여기에 32개의 하늘을 총괄하는 큰 하늘 하나를 더해 33개의 하늘을 의미해서 서른세 번 종을 친다. 무형인 소리도 청각화 디자인을 도입했다.
四端五常은 인간을 변화시키데는 교육이 중요하다 여겨 교육이념을 상징화한 조형물도 4대문 안과 사이에 세웠다. 光化門과 惠化門, 敦化門, 흥화문, 홍화문, 선화문이다. 혜화문은 흥인지문과 숙정문 사이에 경복궁 정문은 광화문을 창덕궁 정문에는 흥화문을 세운 것이다.
(2) 『經濟文鑑』
『經濟文鑑』은 ‘경세제민에 필요한 경제의 문장’을 저술한 경계서(警戒書)였다(김일환 : 27-28). 『經濟文鑑』은 1395년(태조 4) 판삼사사(判三司事) 정도전이 찬한 정치 도서로 『朝鮮經國典』의 치전(治典)의 내용을 보완했다.
권근(權近)이 주해를 붙이고, 정총(鄭摠)이 서문을 썼으며, 『삼봉집 三峰集』에 수록된다. 상권에서는 재상제도(宰相制度)의 역사적 변천 과정을 서술하고, 이어 재상의 직책과 진퇴의 자세를 기술하였다. 즉, 재상제도가 이상적으로 구현된 시대는 당우삼대(唐虞三代)로서 이 시대에는 현명한 재상이 실권을 쥐고 제왕을 보필하여 이상적인 정치를 실현했다고 봤다. 한당시대(漢唐時代)에는 초기에 재상권이 강화되었다가 후기에 약화되어 군주의 전제권이 강화되었던 것으로 기록한다.
(3) 『경제문감별집』
『經濟文鑑別集』(1397)은 군주론에 초점을 둔다(김인호, 2005 ; 도현철, 2000). 『經濟文鑑別集』은『經濟文鑑』의 보유편에 해당하는 것으로, 군주의 치도를 정리하기 위해 당우 삼대로부터 송·원에 이르는 중국 역대 제왕과 고려 역대 왕의 치적을 적었 놓았다. 특히 고려 왕에 대한 서술은 이제현(李齊賢)과 사신들의 사찬을 채록한 것으로 사서의 성격을 띠고 있다. 『습유』는 『고려사』·『동국여지승람』 등에 실려 있는 정도전의 시·표·전과 같은 유문을 수집하여 삽입했다.
(4) 『경국대전』
『經國大典』은 6분방식으로 조문이 모두 추상화, 일반화되어 있다. 『經國大典』은 『經濟六典』의 원전과 속전, 그리고 법령을 종합해 편찬한 조선의 기본법제서다(윤국일, 1986 ; 김기춘 편, 1990).
대간에 한정하면, 대간을 육성해 대신에 대한 탄핵을 활발히 전개하도록 만드는 것이었다. 『經國大典』“이전(吏典)”은 주요 관서들의 기능과 그 밖의 사항을 규정한다.
이처럼 정도전의 인문융합 법치사상은 『書經』, 『周禮』에 토대한 측면과 그의 법치사상과 관료제 사상에는 성리학적 사상과 유배생활에서 체득한 백성중심의 위민의식이 강하다.
이상의 내용을 토대로 삼봉의 인문융합 법치사상과 관련 정도전의 대간제도를 정의하면, “저도전의 대간제도란 『大學』의 이념을 실현하기 위하여 유가, 성리학, 주자학, 사공학, 경세학 등을 통합(국가 운영관리의 제도화)의 수단으로 성리학적 철학과 이상의 구현을 위한 고대 전국시대 『書經』, 『周禮』, 事功學, 經世學, 정침의 ‘義’ 사상을 融合하여 국가 공권력의 자의적 행사를 견제하기 위한 백성중심의 제도 실천 기반과 공권력 견제제도”로 잠정 정의한다.
2. 兩司의 긴장과 균형
1392년 개국 전후 조선의 정치체제 구상은 삼봉이 주도했다. 특히 정도전의 이상적인 대간관은 王權을 강화하려하기 보다는 백관을 糾察하고, 왕을 견제하고, 대신을 견제하기 위한 제도였다(유연화 : 19 ; 정호훈, 2004 : 50-62). 조선시대 국가 운영은 먼저 국왕에 대한 간쟁과 신료들에 대한 탄핵을 맡은 삼사(사헌부,사간원,홍문관)가 의정부와 함께 국정 운영을 담당했다.
양사는 『論語』, 『孟子』에서 제기된 간쟁이 군신관계의 의무론적 기제로 작동했다는 이념성에 기초한다. 삼봉은 정치권력을 공공성의 문제로 인식했다(한국의정연구회 : 89-104).
조선의 중앙정치는 국왕과 신하라는 양대 정치세력에 의해 운영된다. 국왕과는 달리 신하들은 그 품계의 고하와 직무의 차이에 따라 대신과 삼사로 구분된다. 대신은 주로 2품 이상의 관원으로, 특히 의정부 당상(의정,찬성,참찬)과 육조판서가 맡고, ‘대간’은 신하들에 대한 감찰을 맡은 사헌부와 국왕에 대한 간쟁을 맡은 사간원이다. 세 관서는 서로의 임무를 공유하고 넘나들면서 국정 전반에 대한 비판과 감독을 담당했다(『삼봉집』 : 107-115).
대신과 삼사로 앙분한 신하들의 영역에서 각 관직의 고유한 업무와 관리체계는 국가운영의 큰 원동력이었다. 『실록』에는 수차례 “대신은 임금의 팔과 다리이고, 삼사는 눈과 귀”라는 정형적 표현이 나온다. 대신과 삼사라는 관직의 층위와 부여된 역할이 서로 매우 달랐다는 점이다.
하위 정책과정에서 탄핵과 간쟁을 맡은 삼사의 역할이 중요했고 이들의 역할에 따라 다시 애초의 정책 취지가 도덕적 견지에서 재조명되고 민심이 전달될 수 있었다.
대간제도는 집권세력과 정치적 관계 유지와 실리를 추구한 결과 려말 사대부들인 급진세력파와 입장을 같이 하면서 얻어낸 혁명의 결과였다(민현구, 2004 : 7-23 ; 유연화, 2008 : 17).
국가운영체제에 있어서 중요한 변화와 관서는 대간(臺諫)이었다. 국법에 규정된 그들의 임무는 국정 전반에 걸친 강력하고 포괄적인 탄핵과 간쟁이었다. 재위 10년(1479) 이후 성종은 대간의 활동을 적극적으로 지원했고, 그런 왕권의 작용에 힘입어 대간은 그 위상을 크게 높였다. 대간의 발언 중 많은 부분은 대신을 겨냥한 탄핵이었기 때문에 대신들의 입지는 자연히 위축되었다. 즉 성종은 왕권의 확립과 대간의 육성을 통해 대신에게 기울어져 있던 권력의 무게 중심을 효과적으로 이동시킨 것이었다.
이로써 성종 중반 조선의 중앙 정치는 국왕이 상위에 군림하면서 대신과 대간이 견제와 균형을 이루는 안정적인 체제를 갖게 되었다. 이것은 ‘정치적 정립구도(鼎立構圖)’라고 부를 만한 체제였다. 이런 수준 높은 유교정치의 한 형태가 나타난 것은 성종대의 중요한 변화이자 발전이었다.
태조의 관제반포에는 사헌부업무 중 중국에 없는 論執時政得失과 矯正風俗職務가 있다. 이와 관련 언관기능을 수행한다(진희권, 2007 : 240).
종2품 관청인 司憲府는 현행정사를 토론하고 모든 관리를 규찰하며 풍속을 바로잡고 억울한 사정을 풀어주며 협잡행위를 단속하는 등의 일을 맡는다(윤국일 : 198). 大司憲, 執義, 掌令, 持平, 監察 등으로 조직된다. 사헌부는 시정을 논평하고 모든 官員을 監察하며 풍속을 바로잡고, 억울한 일을 밝히며, 외람한 행위와 허위의 언동을 금하는 등의 사무를 관장한다(김운태, 1987 : 225). 특히 감찰은 조정회의, 국고의 출납, 祭祀, 科擧 등 모든 일에 臨檢하여 犯則을 사찰하였다.
사간원은 국왕에게 간언하고 정사의 잘잘못을 논박하는 직무를 관장하였으며, 그 구성원은 大司諫(정삼품), 司諫(종삼품), 獻納(정5품) 各 一員과 正言(정육품) 二員을 두었다.
사헌부와 사간원은 다 같이 언론의 官으로써 국가의 중요 정책에 관하여 기필코 王意를 움직이려 한 경우에는 대간 양사가 합의한 의사로서 소위 「兩司合啓」를 하기도 하며, 때로는 홍문관을 합하여 三司의 合啓까지 하는 일도 있었고, 그래도 뜻을 이루지 못하는 경우에는 「合司伏閤, 合司伏閤」이라는 심사관원들이 闕門에 엎드려 국왕의 聽從을 강청하기도 했다.
대간제도는 공적 영역을 둘러 싼 군신간의 견제와 긴장관계의 제도화였다. 태조 치세의 탄핵기능이 사헌부의 비교우위를 가져 왔다면, 태종 치세의 감찰과 탄핵기능은 사헌부와 사간원의 견제체제로 전환한다(한국의정연구회 : 89-96).
대간은 국왕의 耳目으로서 또 언론감찰의 官衙로서 발언권이 매우 컸고, 국가정책과 인사에 깊이 관여하였다(김운태 : 91). 대간의 견제와 긴장관계의 제도화였다(한국의정연구회 : 93-104).
정도전의 대간제도는 國王權을 옹호, 강화하기보다는 왕을 견제하고, 백관을 규찰하면서 체제기강 확립과 나아가 宰相이 총괄하는 통치 장치로 정초된 것이다.
제2절 선행연구와 분석의 틀
1. 선행연구 구조화
첫째, 『조선경국전』과 『경제문감』내용은 정도전, 「經濟文鑑」등과 도현철(2003) 삼봉 사공학, 도현철(2000) 『경제문감』 분석, 도현철(2009)의 『삼봉집』과 신유학 분석 등을 들 수 있다. 유권종(2014)의 조선왕조실록의 삼봉 평가 ; 삼사 관원 성분분석(한충희, 2002) 등을 참조하였다.
둘째, 정도전의 권력구조 측면은 김일환(2008), 정긍식(2015) 등과 법치사상 측면은 이재룡(1999). 김인호(2002), 정호훈(2006) 등이, 김비환(2008), 진희권(2014), 이종수(2018) 등은 주로 『朝鮮經國典』의 법치내용을 분석하였다. 삼봉의 義 사상 관련해서는 고명완(1991)의 정침에 대한 소고 등과 정도전의 나주유배와 관련 참고된다. 『조선경국전』의 가치(진희권, 2004)와 법치사상 측면은 이재룡(1999), 김인호(2002), 정호훈(2006), 김인규(2014), 김일환(2008) 등이 기초법으로서의 헌법 측면분석과 김일환(2008)의 삼봉헌법과 법치사상 측면 등 등을 들 수 있다.
셋째, 이종수의 포폄제도, 민본사상, 포은과 삼봉, 포폄관 분석 등(이종수, 2000 ; 2013 ; 2014 ; 2015 ; 2016 ; 2017)과 삼봉의 포폄관과 성리학 사상측면(전광섭, 2016 가을) 등을 예시한다. 이들의 주요 내용은 삼봉의 법치사상의 구체적 제도 적용으로서의 ‘褒貶’사례의 인사제도적 특성과 현대적 활용방안을 『實錄』사례 중심으로 분석, 제시한다. 조선 중기 이원익의 포폄집행 결과를 『朝鮮王朝實錄』사례 중심분석 결과를 소개한다. 이종수(2018), 이종수(2017.6), 이종수(2016.6), 이종수(2014.12) 등은 이원익의 관원 포편 사례를 ‘實錄’ 기록을 중심으로 분석하였다(이종수, 2015.6a, 이종수, 2015.6c, 이종수, 2015.2, 이종수, 2014.12 등은 이원익의 관원 포편 사례를 『實錄』 기록을 중심으로 분석하였다.
넷째, 대간과 관련된 내용은 감사원(2008) 홍혁기(1984), 정두희(1998) 등을 참조하였다. 김성화(1994)의 조선전기 대간제도, 유연화(2008)의 조선 전기 대간제도, 박창진(1997) 중종시대 권력관계 분석, 진희권(2007) 조선초기 대간제도, 한국의정연구회(2011) 사헌부와 사간원의 긴장과 균형관계, 홍혁기(1984) 사헌부 특성, 김기춘(1990) 經國大典과 刑典 등과 삼사제도(김비환, 2008: 500) 등 등이다. 조선왕조실록의 삼봉 평가(유권종, 2014), 정대철(1999)의 조광조의 ‘言路’, 사헌부와 감사원의 비교(강병헌, 2019), 서경제도 분석(송은섭, 2018), 삼사 관원 성분분석(한충희, 2002) 등도 참조하였다.
이상의 선행연구와 본 연구의 차별성은 王權, 臣權을 견제하기 위한 臺諫제도 효과와 현대 행정감사제도적 시사점 분석이라는 점으로 이상의 주요 내용을 < 표 1 >에 정리한다.
< 표 1 > 선행연구 분석
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구 분 |
선행연구 분석과 차별성 |
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연구목적 |
연구방법 |
주요 연구내용 |
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주요 내용 |
최승희(1976), 조선초기 언관 연구 |
질적 접근 |
조선언관 분석 |
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유연화(2008), 조선 전기 대간 양사 |
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조선 대간 분석 |
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박창진(1997), 『중종실록』의 기관 간 권력관계 분석 |
실록분석 |
『朝鮮王朝實錄』 사례분석 |
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한충희(2002), 三司관원 성분 |
실록 분석 |
성종대 삼사 등 정책결정기구 비교 분석 |
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진희권(2007), 조선초기 대간제 |
질적 접근 |
대간의 권력견제 효과 |
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정긍식(2015), 『朝鮮經國典』의 체제 |
〃 |
『朝鮮經國典』의 법치구조 |
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한국의정연구회(2011), 公의 독점과 분쟁해결 |
〃 |
公의 독점과 분쟁해결 |
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홍혁기(1984), 사헌부의 감찰기능 |
〃 |
사헌부기능 |
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정두희(1998), 사헌부 분석 |
〃 |
조선의 사헌부 |
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진희권(2004), 조선관료제와 삼봉 |
〃 |
조선통치제도의 법치사상 |
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이종수(2019), 『朝鮮經國典』 융합민본사상의 주민자치 시사점 |
〃 |
『朝鮮經國典』과 주민자치 관계 |
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이종수(2018), 정도전 『朝鮮經國典』 법치사상 분석 |
〃 |
『朝鮮經國典』의 법치사상 분석 |
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이종수(2018), 삼봉의 『朝鮮經國典』개헌시사점 |
〃 |
『朝鮮經國典』의 10차 개헌시사점 |
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이종수(2016), 삼봉의 포폄관 |
〃 |
삼봉의 포폄사상과 사례분석 |
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이종수(2014), 삼봉의 민본사상 분석 |
〃 |
삼봉의 민본사상 사례 분석 |
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이종수(2014) 정도전의 과전법 |
〃 |
삼봉의 과전법 집행사례 분석 |
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이종수(2016.12), 삼봉의 포폄관 |
『實錄』분석 |
삼봉의 포폄제도 분석 |
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이종수•이병렬(2017), 정도전의 수기관 |
질적 접근 |
삼봉의 수기치인법 분석 |
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이재룡(1999), 삼봉의 법사상 |
〃 |
삼봉의 법사상 특성 |
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정호훈(2006), 정도전의 학문체계 |
〃 |
삼봉의 학문체계 |
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김인규(2014), 『周禮』와 『朝鮮經國典』의 예 |
〃 |
『周禮』와 『朝鮮經國典』 |
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연구의 차별성 |
조선개국기 정도전의 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』대간제도 분석과 감사제도 시사점 |
사료, 질적 분석 |
조선개국기 정도전 臺諫제도의 특성과 사례 분석 |
2. 分析의 틀
선행연구와 본 연구의 차별성은 조선개국기 통치 철학과 주요 내용을 담은 정도전의 『朝鮮經國典』과 『經濟文鑑』을 중심으로 한 양사제도의 실제 집행결과를 태조∼중종시대를 중심으로 兩司의 彈劾, 署經 등을 중심으로 분석하였다. 분석의 틀은 『朝鮮經國典』, 『經國大典』의 규정과 『朝鮮王朝實錄』양사제도 운용 실태 분석을 司憲府(百官 監察, 彈劾 등), 司諫院(國王 諫爭, 정치 言官 등)의 諫爭, 彈劾, 時政, 署經 등의 사례를 중심으로 분석하였다.
Ⅲ. 삼봉의 대간제도 운용 분석
1. 양사 제도
첫째, 司憲府는 백관 감찰과 탄핵 등을 주요 업무로 분장받은 기관이다. 사헌부는 종2품 관청으로 현행정사를 토론하고 모든 관리를 규찰하며 풍속을 바로잡고 억울한 사정을 풀어주며 협잡행위를 단속했다(윤국일 : 198). 정도전의 대간관은 왕과 백관을 규찰, 견제하여 조정의 기강을 세우고자 했다. 그는 왕의 독재가 1차로 재상에 의해 견제되고, 다시 대간에 의해 견제시킬 수 있는 제도를 구조화시켰다(유연화, 2008 : 22). 대간은 국가전체와 왕의 정치에 대한 비판만을 담당하였고, 대간들에게는 공직 취임자의 적절성 여부를 판단할 수 있는 인사비평권을 부여했다(김일환, 2008 : 27).
둘째, 사간원은 국왕에 대한 간쟁과, 정치 언관의 업무를 담당했다. 정3품 관청인 사간원은 임금의 결함을 지적하고 관리들의 잘못을 규탄하는 일을 맡는다. 모두 문관을 쓴다(윤국일 : 199). 大司諫, 司諫, 獻納, 正憲 등으로 조직된다. 간관이란 고려의 중서문하성낭사(中書門下省郎舍)와 조선의 사간원 관원으로서, 원래부터 이들은 간쟁을 직임으로 하고 있었다. 대관이란 고려의 어사대와 조선의 사헌부 관원으로서, 원래 이들은 시정의 잘잘못을 논집(論執)하고 백관의 비위를 규찰, 탄핵하는 감찰관이었지만 국왕에 대한 간쟁도 담당하였다.
셋째, 臺諫(三司)의 정책과정 참여는 주로 經筵, 常參(약식 조회), 조참(朝參) 등의 방식이었다(박창진 : 97). 경연은 경서의 특강이다. 참여 방식인 상참은 일부 관료들만이 참여하는 조회 의례였지만 조참은 백관이 참여하는 조회 의례였다. 거행 시기 역시 상참과 달리 매일이 아니라 매달 5일, 11일, 21일, 25일의 네 차례였다. 『經國大典』에는 매일 종친부, 의정부, 충훈부, 중추부, 의빈부, 돈녕부, 육조, 한성부의 당상관, 사헌부와 사간원의 각 1명, 경연의 당상관과 당하관 각 2명이 매일 번갈아 상참한다고 규정되어 있다. 조회란 말 그대로 조정에서의 모임인데, 조선시대의 조회는 상참, 조참(朝參), 조하(朝賀) 등으로 구분되었고 각각의 조회 의례가 있었다. 이렇게 조회 의례를 복잡하게 한 목적에 대하여 정도전은 군신 간의 엄격한 질서 확립을 들었다. 실제로 상참을 비롯한 조참, 조하 등의 조회 의례는 군신 간의 엄격한 질서 확립을 목적으로 거행되었다.
2. 실록 사례 실태 분석
(1) 諫爭(임금 바로잡기)
사간원에서 간쟁을 수시로 할 수 있도록 청하자 국가의 중대사만을 아뢰도록 하다( 『태조실록』 2권, 태조 1년 11월 9일 병술)하여 사소한 문제를 거론치 말 것과, 3번 이상의 간쟁을 금한다는 교지에 반대하는 사간원의 상소문(『태종실록』 31권, 태종 16년 6월 10일 경오) 등이다.
최부 등이 홍택 등을 용서할 수 없음을 간하고 맹사성 등이 극력 간쟁했으나 윤허하지 않다(『세종실록』 40권, 세종 10년 4월 14일 병인). 곧은 말로 간쟁하는 홍문관 신하들에게 술과 안주를 내려 칭찬하다(『성종실록』 99권, 성종 9년 12월 1일 무자). 사헌부 강형 등이 흥복사 불사에 대한 처벌과 김확의 온성 부임의 불가함을 간쟁하다(『성종실록』 289권, 성종 25년 4월 17일 을해).
태조에서 성종시대의 사간원의 간쟁을 보면 국왕에 대한 간쟁은 사간원의 주가 되고 있으며, 내용은 간쟁, 백관 탄핵 및 불사 등이다.
(2) 彈劾(百官 糾察)
세자가 명에서 돌아오다. 정몽주가 태조를 견제하기 위해 태조의 측근을 탄핵하다(『태조실록』 1권, 총서 129번째기사). 정몽주가 조준 등을 처형코자 하니, 태종이 정몽주를 죽이고 일당을 탄핵하다(『태조실록』 1권, 총서 131번째기사).
사헌부에서 문하 찬성사 김주가 시세에 따라 행동한다고 탄핵하자 파직시키다(『태조실록』 1권, 태조 1년 7월 26일 을사). 사헌부에서 전 체찰사 왕강이 민폐를 끼쳤다고 탄핵하다(『태조실록』 1권, 태조 1년 7월 26일 을사).
대간에서 유언을 유포시킨 이부와 허해를 탄핵하니 외방으로 귀양보내다(『태조실록』 2권, 태조 1년 9월 16일 갑오). 사헌부에서 횡령죄를 범한 우봉 철소 별감 김계선을 탄핵하니 파직시키다(『태조실록』 3권, 태조 2년 1월 9일 을묘). 대간이 사신으로 가서 진현을 잘못하여 구타당한 정당 문학 이염을 탄핵하다(『태조실록』 4권, 태조 2년 12월 27일 무술)
사헌부에서 사헌 잡단 박저생의 부임을 영접하지 않은 감찰 안이녕을 탄핵하다(『태조실록』 5권, 태조 3년 3월 20일 기미). 간관이 남의 집터를 뺏은 판개성부사 이거인을 탄핵하다(『태조실록』 6권, 태조 3년 12월 15일 경진). 사헌부에서 지형조사 최긍을 탄핵하다(『태조실록』 6권, 태조 3년 12월 23일 무자). 간관이 조성 도감에서 물의를 일으킨 판개성부사 이거인을 탄핵하다(『태조실록』 7권, 태조 4년 1월 8일 계묘).
간관이 사신 가서 무역하다 물의를 일으킨 상의중추원사 정남진을 탄핵하다(『태조실록』 7권, 태조 4년 1월 11일 병오). "남진은 원종 공신(原從功臣)이며, 또 사명(使命)을 받들고 기일 안에 갔다가 돌아왔으므로 가상하니, 죄를 묻지 말라."
사헌부에서 첩으로 아내를 삼은 김우와 함부로 과전을 받은 변옹을 탄핵하다(『태조실록』 7권, 태조 4년 6월 28일 경인). 풍문으로 탄핵하였다 하여 諫官 이고에게 일을 보지 말게 하다(『태조실록』 8권, 태조 4년 7월 1일 임진).
사헌부에서 급전을 잘못한 호조 급전사의 판사·전서 등을 탄핵하다(『태조실록』 8권, 태조 4년 7월 30일 신유). 도성 축조 역사의 감독을 소홀히 한 판중추원사 이빈이 탄핵당하다(『태조실록』 9권, 태조 5년 5월 8일 갑자).
현비의 상사 기간 중 술 마시고 고기를 먹은 상장군 오용권 등이 탄핵당하다(『태조실록』 10권, 태조 5년 9월 13일 무진). 대사헌 민여익이 지중추원사 조견과 한성 윤 신효창을 탄핵하려다가 도로 탄핵당하다(『태조실록』 11권, 태조 6년 1월 6일 기미).
조준에게 부임 인사를 하지 않은 강은과 세자부의 책을 바꾸어내려 한 민안인이 탄핵되다(『태조실록』 13권, 태조 7년 3월 7일 갑인). 사헌부에서 지형조사 권진을 탄핵하다(『태종실록』 2권, 태종 1년 10월 10일 을축).
주로 태조-태종대에 사헌부 백관 탄핵 사례이다. 특징적으로 민폐, 첩 관계, 관리 소홀 등에 대하여 귀양, 파직 등 강력한 조치를 취하고 있어 오늘날 고위공직자들에 대한 경종의 사례가 된다 하겠다.
(3) 時政(民生安定)
삼봉의 時政은 五言古詩 「感興」(강구율, 2013 : 54-55)에서 “손으로 대궐문 헤치고 들어가서, 항거하는 말로 천자의 얼굴 범하였네. …”라는 백관에 대한 評定인데, 당시 재상 이인임에 밉보여 나주로 유배된 원인이 된다.
양부(兩府)에 명하여 시정(時政)의 잘되고 잘못된 점과 백성의 이로운 일과 폐단된 일을 진술하여 아뢰게 하였다(『태조실록』 14권, 태조 7년 5월 16일 임술). 첨서중추원사 권근이 상서하여 시정의 여섯 가지 일을 말하다(『정종실록』 2권, 정종 1년 10월 8일 갑진). 의정부 건의로 《대명률》의 법조문을 잘못 적용한 점을 시정하다(『태종실록』 8권, 태종 4년 9월 24일 임술).
천재지변과 시정의 잘못에 관해 언급, 간관의 간쟁이 필요함을 말하다(『태종실록』 17권, 태종 9년 윤4월 23일 을축). 의정부와 육조에서 올린 한재를 없애기 위한 시정 개혁안을 승인하다(『태종실록』 29권, 태종 15년 6월 8일 계유).
농사철에 비가 오지 않으니 여러가지 시정대책을 논의하다( 『태종실록』 33권, 태종 17년 윤5월 5일 경신). 수령이 세번이나 중등이면 파직하는 폐단에 대해 시정토록 하다(『세종실록』 21권, 세종 5년 7월 20일 무술).
백성의 경제, 민생 등에 대한 민본대책, 관원(경관, 외관 등)들에 대한 포폄의 공정성을 건의하고, 수용하여 백성의 민생안정을 도모하고자 하였다.
(4) 署經(告身, 官員 評價)
공이 있어 자급을 올려준 군관의 고신에 서경치 않은 臺諫을 힐문하다(『태조실록』 2권, 태조 1년 10월 6일 갑인). 문하부에서 각품의 고신은 반드시 대성에서 서경하기를 청하니 윤허하지 않다( 『정종실록』 3권, 정종 2년 1월 20일 을유).
대간이 상소하여, 각품의 고신을 대간에서 서경하는 법을 세울 것을 청하다(『정종실록』 3권, 정종 2년 1월 24일 기축). 사간원에 호군 조주의 고신에 서경하게 하다(『태종실록』 5권, 태종 3년 2월 12일 기미).
대간에서 연명으로 이저의 고신을 돌려 주지 말도록 상소하다(『태종실록』 12권, 태종 6년 윤7월 20일 정축). 대간이 이저의 고신을 돌려주지 말도록 청하였으나 윤허하지 않다(『태종실록』 12권, 태종 6년 윤7월 22일 기묘).
예조에 각품의 고신법을 아뢰게 하다(『태종실록』 21권, 태종 11년 3월 13일 계유). 고신법에 대해 의논하다(『태종실록』 21권, 태종 11년 4월 14일 갑진). 고신을 대간에서 서경하도록 하다( 『태종실록』 25권, 태종 13년 4월 5일 계축). 사간원 장무와 유정현 등의 고신에 대한 서경 문제로 논란하다(『태종실록』 25권, 태종 13년 6월 16일 계해).
대사헌 윤향이 행실이 바르지 못한 자의 고신에 서경할 수 없다고 인적사항 보고하다(『태종실록』 25권, 태종 13년 6월 24일 신미). 사간원에서 1품 이하 관원에게 고신의 법을 적용하도록 상소하다(『태종실록』 26권, 태종 13년 11월 4일 경진). 사헌부에서 대간에서 4품 이상도 고신에 서경할 수 있도록 허락할 것을 상소하다(『태종실록』 26권, 태종 13년 11월 4일 경진).
오리 이원익은 공직자(官員)는 ‘國家의 元氣’라고 했다(이종수, 2016). 그런 종묘사직을 지키는 인물들의 署經(告身, 관원신원 평가)에 대하여 태조-세종조에 조정에서 나타나는 기록은 공직자 임용에 있어서 신중성을 제도적으로 엄격히 하고자 함이었다.
예컨대 정도전은 출신 배경(모친, 외조모) 때문에 뒤에 대간(臺諫)의 고신(告身·조정에서 내리는 벼슬아치의 임명장)을 얻지 못하는 곤경에 처했고, 이 때문에 우현보 집안과 깊은 갈등관계를 갖게 된다(이종수•이병렬, 2014 : 122).
< 표 2 > 주요 특성 비교분석
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구분 |
諫爭 |
彈劾 |
時政(民生安定) |
署經(告身) |
|
司憲府 |
- |
주로 태조-태종대에 사헌부 백관 탄핵 특징은 민폐, 첩 관계, 관리 소홀 등에 대하여 귀양, 파직 등 강력한 조치, 오늘날 고위공직자들에 대한 경종 |
백성의 경제, 민생 등에 대한 민본대책, 관원(경관, 외관 등)들에 대한 포폄의 공정성을 건의하고, 수용하여 백성의 민생안정 도모 |
대간 상소 각품의 고신을 대간에서 서경하는 법을 세울 것을 청하다 대간에서 연명으로 이저의 고신을 돌려 주지 말도록 상소하다 예조에 각품의 고신법을 아뢰게 하다 고신을 대간에서 서경하도록 하다 대사헌 윤향이 행실이 바르지 못한 자의 고신에 서경할 수 없다고 인적사항 보고하다 사간원에서1품 이하 관원에게 고신의 법을 적용하도록 상소하다 사헌부에서 대간에서 4품 이상도 고신에 서경할 수 있도록 허락할 것을 상소하다 署經(告身, 관원신원 평가)에 대하여 태조-세종조에 조정에서 나타나는 기록은 공직자 임용에 있어서 신중성을 제도적으로 엄격히 하고자 함이었다. |
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司諫院 |
태조에서 성종시대의 사간원의 간쟁을 보면 국왕에 대한 간쟁은 사간원의 주가 되고 있으며, 내용은 간쟁, 백관 탄핵 및 불사 등임. |
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3. 대간 견제의 특성과 시사점
(1) 특성
정도전의 입안한 대간제도는 유교이념의 수호자, 공론의 대변자였다. 조선은 건국 직후 태종대에 양사(사헌부, 사간원)의 이원체제가 확립된다(정두희, 1988 : 26). 그러다가 성종대 부터는 대간은 스스로 사대부 공존의 대변자와 유교적 이념의 수호자로 자처했다.
기능 독립성 측면으로 대간들은 개인으로서 행동하기보다는 사대부들의 공론과 그 시대의 도덕적 이상을 대변하는 독립된 존재로서 행동하였다는 점이다. 자율규제의 한계, 견제수단의 미비 및 간섭체제 미비 등도 문제거리였다(정두희, 1988 : 29-32). 후대의 변질과 교훈 측면에서 보면(정두희 : 32) 대간들은 당파 이익 옹호, 반대파 공격 남용 등으로 기능이 왜곡되어 갔다.
대간 활동의 효과성은 왕권견제와 국가시책 원활화 및 백관 기강 확립에 기여했다는 점이다(진희권, 2007 : 250). 따라서 비행관리 감찰에 있어 시사점이 일부 보인다. 감찰기구의 독립성과 공정성 확보가 주요 과제가 된다. 대간제도는 조정의 권력구조상 미묘한 권력균형유지 기능을 수행하였으나(정두희 : 31), 대간제도가 무너지면서 조선왕조가 몰락하게 되는 한 요인이 된다.
조선왕조에서 대간제도의 토대는 태종 1년(1401)에 대대적으로 관제를 정비한다. 『태종실록』에 나타난 대간 언론 관련 대표적 사건을 중심으로 태종의 대간 언론 활동의 분석 결과 태종은 재위 전 시기에 걸쳐 대간 언론이 국정 운영에 반드시 필요하다고 보는 인식 아래, 기본적으로 대간 언론을 장려하고 있었다. 구체적으로 태종은 재위 초반에 공신, 사관(史官)의 간언에 대해서도 긍정적으로 인식하고 있었다. 그리고 태종은 바람직한 사헌부와 사간원 양사의 관계정립을 위해 양사의 다양한 상호 대립을 중재하고자 노력하였다(이윤복, 2020 : 216-244).
(2) 시사점
첫째, 대간제도 시사점이다. 대간은 제삼의 기관으로 왕권을 견제하고, 부패관원 사정으로 국가안정, 질서유지에 기능한 측면이 있다(진희권 : 250). 그러나 대간 기능의 변질(정두희 : 32)로는 당파 이익 옹호, 반대파 공격 남용, 유교이념의 퇴색 등의 오점도 보인다.
둘째, 대간제도는 조정의 권력구조상 미묘한 권력균형유지 기능을 수행하기도 한다(정두희 : 31). 그러나 대간제도가 흔들리면서 조선왕조가 몰락하는 한 원인이 되기도 하였다.
셋째, 삼봉 『朝鮮經國典』의 사상융합성이다. 삼봉의 『朝鮮經國典』은 『書經』, 『周禮』에 토대하여 중국 제도를 조선에 적용한 사대주의적 요인을 부정할 수 없으나 그의 위민의식과 자주의식(철령위, 요동정벌)은 오늘날 우리나라 국민의 대 내,외적 자주의식사상의 뿌리가 되었다. 예컨대 그의 법치사상과 관료제 사상에는 성리학적 사상과 유배생활에서 체득한 백성중심 사상으로서의 위민의식이 강하게 베어있다.
넷째, 융합마인드의 필요성이다. 14세기 전후의 삼봉의 『朝鮮經國典』융합민본사상은 마키아벨리 정치학이나 헤겔의 지적을 무색하게 한다(서정화, 2017 ; 이종수, 2018.2). 그의 『조선경국전』 법치사상은 전문을 포함한 백성중심의 통치제도를 성리학, 사공학, 경세학을 융합하여 현실사회에 구체화 했다. 이질학문간 통섭적 측면은 朝鮮經國典의 구조가 중국의 『주례』와 차별적인 점은 무엇보다도 민본을 중시하고 있다는 점과 王의 규정과 재상론(三政丞)등으로 이는 성리학을 주로 하면서도 사공학 등을 창조적으로 반영하여 조선에 적용시켰다(서정화, 2017.4)는 점이다. 삼봉은 선비나 백성의 집단이 그 주체 세력이 될 수 있다는 점에서 독창적이다. 삼봉의 통치, 혁명사상은 철저한 민본정신을 바탕으로 하고 있으며, 이러한 민본 중심의 민사상은 현대의 정치 행정사상으로 재조명되어 한국적 민본정신으로 이어져 나갈 필요성이 있다(조항덕, 2012 ; 이원명, 2013). 삼봉의 성리학, 사공학, 경세학의 결합 사상과 헤테라키 기술의 융합적 접근으로 새로운 디지털크라시를 준비하는 정신적 토대로 활용할 수 있다(이종수, 2018.7).
한국은 중국이나 일본과는 달리『孟子』사상이 살아 숨 쉬고 있다. 왕도는 치세에 적합한 통치사상이고 패도는 난세에 그 유력을 발휘한다는 점이 특징이다. 국가경영의 치도관에서는 왕도적 비전과 패도적 전망을 사상적 충돌 없이 융합하고 있다(권행완, 2012).『朝鮮經國典』의 구조가 중국의 『周禮』와 차별적인 점은 무엇보다도 민본을 중시하고 있다는 점과 王의 규정과 재상론(三政丞)등으로 이는 성리학을 주로 하면서도 사공학 등을 창조적으로 융합, 반영하여 조선에 적용시켰다(이종수, 2018.5). 이러한 삼봉의 성리학, 사공학, 경세학의 결합과 융합적 접근은 오늘날 새로운 정치, 행정사상의 개발을 논하는 데 도움이 된다.
다섯째, 4차산업혁명시대 화두는 창의, 감성이다. 그 대안의 하나가 선비들의 修己法이었던 靜坐이다. 고려 말기 목은 이색, 포은 정몽주, 삼봉 정도전 등은 ‘포단’ 깔고 정좌했다. 성리학을 집대성한 朱子의 스승인 이연평과 朱熹, 元帝國의 실천적 성리학자 조복, 허형 등으로 이어지는 주자학의 주요 공부법은 半日 修學, 半日 靜坐였다.
끝으로, 삼봉의 융합적 법치사상은 고대 중국과 유학, 사공학, 경세학, 성리학 등의 주요 사상의 융합과 민본주의를 골간으로 한 백성중심의 권력구조의 제도화 였다는 점으로, 삼봉의 인문융합 법치사상은 『書經』, 『周禮』에 토대한 측면과 그의 법치사상과 관료제 사상에는 성리학적 사상과 유배생활에서 체득한 백성중심의 위민의식이 강하다. 삼봉의 법치사상에 미친 주요 영향은 『心氣理篇』, 고대 유학(공맹 등)과 중세 성리학, 삼봉의 고려 후기 신 성리학(元代의 官學的 朱子學)의 주체적 수용 측면과 특성 등 등이다.
Ⅳ. 주요 시사점과 행정감사 제도적 활용
제1절 사회적 활용과 견제효과
1. 사회적 활용
인공지능시대의 정부권력의 주체 간 견제사례와 주요 효과, 한계, 극복방안을 찾아 현대적 시사점과 제도화 방안을 제안한다. 대통령제 절대권력을 견제하기 위한 제도적 장치 탐색 등으로 왜 제대로 핵심권력을 견제하기 못했으며, 그 견제 가능성을 모색한다.
조선 초기 양사제도가 王과 宰相 정치 행정 과정에서 제도적 상호견제와 협력 등의 사례를 『실록』을 중심으로 분석해 본 결과 양사제도는 왕권을 견제하고 국가정책을 원활히 하는 데 순기능적인 면으로 작용하였음이 확인된다.
먼저 대간과 감사원의 시사점과 관련 오늘날 감사원은 고위관리 비행을 제대로 監察, 처벌하고 있는가 등과 감사원은 권부로부터 독립적으로 운용되고 있는가를 고민해야 한다. 대간은 제삼의 기관으로 왕권을 견제하고, 부패관원 사정으로 국가안정, 질서유지에 기능하였다는 점을 곱씹어 볼 일이다(진희권 : 250).
둘째, 감사원(The Board of Audit and Inspection)은 국가의 세입, 세출의 결산검사와 감사원법 및 다른 법률이 정하는 회계를 상시 감시, 감독하고, 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하는 헌법기관이다. 감사원의 결산검사는 그 자체에 의의가 있는 것이 아니라, 이를 대통령과 국회에 보고하여야 하는 점에 중대한 의의가 있다. 감사원을 통하여 대통령은 정부에 대한 감독을 철저히 할 수 있으며, 국회는 재정에 대한 감시권을 실효화할 수 있기 때문이다.
그런데 검찰 관계자에 의하면 감사원에서 수차례 검찰에 대한 감사 견해가 나왔었지만 그때마다 검찰내부 모든 고위관계자가 총동원되어 감사원의 감사를 무마해왔다고 한다. 검찰도 대한민국의 정부조직이며 당연히 감사원의 감사대상이기 때문에 감사원의 업무와 기능대로 회계검사하고, 감사원의 업무와 기능대로 직무를 감찰해야 한다.
셋째, 검찰 개혁이 우리 사회의 화두가 된 건, 검찰이 과도한 권한과 함께, 일부 특혜까지 누려왔기 때문이다. 대표적인 것이 감사원 감사 대상에서 그동안 검찰은 제외되었다(YTN, 2019. 9.19).
감사원 감사 대상에 수사와 기소 같은 '준사법적 행위'는 포함되지 않는 이유는 재판에 영향을 끼칠 수 있어서이나 검찰의 모든 활동이 감사 대상에서 제외되는 건 아니다. 예산 집행은 매년 감사를 받는다. 회계와 함께 공직 기강 등 운영 실태 전반을 감사하는 '기관 운영 감사'도 받아야 한다. 경찰청은 2011년 2015년에 '기관 운영 감사'를 받았다.
2018년 감사원은 검찰에 대한 '기관 운영 감사'를 벌였으나 대상은 대검찰청과 인천지검 등 3곳이었다. 서울중앙지검 등은 '기관 운영 감사'를 받지 않았다. 감사원은 법무부를 통해 검찰청 관련 사안을 점검하기 때문에 별도의 감사가 불필요했다고 밝혔지만 동일한 논리라면 기획재정부 외청인 국세청 등에도 '기관 운영 감사'가 필요 없다는 결과가 된다.
2. 권력의 견제와 균형
대간 활동의 효과성은 왕권견제와 국가시책 원활화 및 백관 기강 확립에 기여했다는 점이다(진희권, 2007 : 250).
조선시대의 사헌부와 사간원 권한은 작금의 공수처와 유사했다. 『경국대전』이전(吏典, 행정법) 편에 따르면, 사헌부의 권한 중에 "모든 관리를 규찰"한다고 했다. 검찰청과 비슷한 일을 했다. 사간원의 권한 중에는 "임금의 잘못을 지적하고 관리들의 잘못을 규탄"하였다. 국회처럼 임금과 조정을 견제한 것이다(오마이뉴스, 2017.10.17.).
사헌부(司憲府)와 사간원(司諫院)을 합쳐서 양사(兩司)라고 불렸으며, 이때 '司'는 '담당하다'란 의미다. 양사는 비슷한 듯 하지만 사헌부는 관리들의 문제점을, 사간원은 임금의 문제점을 중점적으로 다루었다. 양사의 공직자 감시 기능은 국회·검찰청·감사원·경찰청과 비슷하거나 아니면 능가했다.
이들이 임금을 긴장시킨 사례들이 『實錄』에 보인다. 예컨대 후궁에 빠진 중종은 『중종실록』에 따르면 음력으로 중종 13년 3월 12일(양력 1518년 4월 21일) 아침, 사헌부 정4품 관료한테서 '여색에 빠진 자는 용렬한 임금'이란 간언을 받았다. 장희빈의 남편인 숙종도 비슷한 諫言를 들었다. 양사가 성과를 거둘 수 있었던 한 가지 원동력은 政治的 中立性이었다.
사헌부·사간원의 권력 감시 역시 정치적 중립성만으로 달성된 게 아니며, 양사가 정치적 힘을 가진 대신들을 견제할 수 있었던 것은 단단한 후원세력이었던 사림파의 후원을 배경으로 여론을 주도하고 정부를 압박했다. 양사 관원들이 "아니 되옵니다!"를 연발하며 임금의 일에 사사건건 제동을 건 것은 임금의 정책이 중소 지주계층의 이익과 상충하는 경우가 많았기 때문이다.
태종은 사간원의 전면등장에 대한 사헌부의 견제심리를 이용하여 자신에게 불리하고 정치적 부담을 가중시키는 간관에 대한 사헌부의 탄핵과 감찰을 통해 사간원을 통제하고, 양사의 간언과 감찰기능을 통해 의정부 및 육조의 관료들을 탄핵하고, 견제하는 데 성공했다(『태종실록』 1년 11월 23일).
양사 간의 彈劾은 상호견제가 이루어짐으로써 국왕에 대한 臺諫의 견제가 분산되는 효과 뿐만 아니라 국왕의 중재가 개입할 여지를 확보했다. 양사의 활동은 국왕권의 강화와 함깨 君臣間 협의제도가 활성화 되는 계기가 된다.
오늘날 조선시대 사헌부, 사간원의 기능을 수행했던 감사원의 위상재정립을 위하여 감사원, 공수처, 검찰, 경찰의 상호견제할 수 있도록, 특히 감사원의 제도적 수사권, 기소권을 행사할 수 있도록 권력구조, 장치를 재구성할 필요성을 제언한다.
뉴질랜드는 ‘중대사기범죄조사단’을 두고, 공적·사적 영역을 모두 조사할 수 있으며, 수사 관련자들에게 문서나 정보 제출과 답변까지 요구할 수 있다. 동시에 부패방지기구인 홍콩의 염정공서(ICAC·반부패조사위원회)나 싱가포르의 탐오(부패)조사국(CPIB), 영국(SFO), 호주(ICAC)의 부패방지 제도를 한국 실정에 맞게 도입하는 방안을 강구하여 부패방지에 대응해야 할 필요가 있다(이종수, 2017.10.31. ; 이종수, 2019.9/10 : 51-67).
최근 공수처 신설과 관련 감사원, 검찰, 경찰이 서로 견제하고, 스스로에 대한 수사와 기소처분은 하지 못하도록 하는 방안이 제기된다. 검찰은 모든 분야를 수사하며, 특수부,공안부,중수부에서 하던 영역이 주 수사대상이 되고, 지방검찰청은 기소사건을 담당하고, 고등검찰청 중심으로 수사를 맡는 게 좋을 것이다. 검찰부문에 대한 수사는 감사원이 우선으로 맡고, 경찰도 할 수 있어야 한다.
감사원은 검찰과 경찰을 포함한 모든 공직자에 대하여 搜査와 起訴를 한다. 감사원에 대한 수사는 검찰과 경찰이 모두 할 수 있다. 감사원이 한 수사사건에 대한 기소는 다른 기관에서 한다. 감사원은 지금처럼 행정부 뿐 아니라 입법부,사법부에 대한 대한 행정감사도 병행하여 수행하고 비리가 적발되면 수사로 전환하고 검찰과 경찰에 기소의뢰 할 수 있도록 제도화 할 필요가 있다. 공수처 내에서도 수사와 기소가 분리되어 상호견제와 균형원리가 작동되어야 한다(형사정책연구원, 2019 : 356-358).
또한 감사원의 기능강화로 공수처를 견제할 수 있으며, 검찰도 공수처를 수사할 수 있고 공수처도 검찰을 수사할 수 있어야 견제의 기능이 향상될 것이라는 점은 양사의 상호 탄핵이 보여주는 시사점이다.
예시적으로 보복성 탄핵 등 사간원과 사헌부의 대립사례를 보면, 대사헌 이지는 “간원이 모두 탄핵을 당하였는데, 누가 우리를 탄핵한다는 말인가”하고 반문하면서, 사간원의 연리와 조례를 모두 형조옥에 가둬 버렸다(『태종실록』1년 11월 23일, 丁未).
최근 최재형 감사원장은 오는 7월 설치되는 고위공직자범죄수사처(공수처)에 대해 “국가기관이기 때문에 당연히 감사 대상이 될 것”이라고 밝혔다(부산일보, 2020.2.19.).
3. 공수처의 통제
국민의 정부, 참여정부에 이은 현 문재인정부도 ‘검찰’개혁에 주력, 2019년 12월 공수처법이 국회를 통과하여, 제도적 입법화는 이루었으나 금후 전개과정은 불투명하다.「고위공직자 범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률」(2020.7.15 시행)은 “수사권, 기소권 및 공소유지권을 가진 검찰의 정치적 권력화를 예방하기 위한 제도”이며, 약 7千명의 고위공직자 범죄가 대상으로, 검찰에 대한 견제효과가 입법 목적이다. 검찰에 대한 비난은 첫째, “제식구 감싸기” 와 둘째, 정치권력에 대한 선별적 수사 접근 등을 들 수 있다. 공공조직 ‘특별권한지수’를 보면 1위 검찰청, 2위 감사원, 3위 기재부, 4위 국방부, 7위 경찰청 등의 순위다.
조선 건국의 제도적 맹아였던 『朝鮮經國典』에서 삼봉은 王과 宰相을 견제하고, 민심을 반영하기 위하여 그들을 견제할 수 있도록 양사(兩司)인 사헌부와 사간원 제도를 도입, 사헌부(司憲府)는 관리들의 문제점을, 사간원(司諫院)은 임금의 문제점을 중점적으로 다루었다. 양사의 공직자 감시 기능은 국회·검찰청·감사원·경찰청과 비슷하고, 臺諫은 왕권을 견제하고, 부패관원 사정으로 국가안정, 질서유지를 담당하였다.
『經國大典』이전(吏典)은 사헌부의 권한 중에 "모든 관리를 규찰"한다고 하여, 검찰청과 비슷한 일을 했다. 사간원의 권한 중에는 "임금의 잘못을 지적하고 관리들의 잘못을 규탄"하였다. 국회처럼 임금과 조정을 견제한 것이다.
검찰 개혁이 우리 사회의 화두가 된 건, 검찰이 과도한 권한과 함께, 일부 특혜를 누렸기 때문이다. 예컨대 감사원 감사 대상에서의 제외 등이다. 감사원을 통하여 대통령은 정부에 대한 감독을 기할 수 있으며, 국회는 재정에 대한 감시권을 실효화 한다.
그런데 오늘날 검찰과 감사원은 고위관리 비행을 제대로 監察, 처벌하고 있는가 등권부로부터 독립적으로 운용되고 있는가를 고민해야 한다. 王과 宰相 정치 행정 과정에서 제도적 상호견제와 협력 등의 사례를 『실록』을 중심으로 분석해 본 결과 정종, 태종 대의 양사 간 탄핵관계에서는 사간원의 사헌부 탄핵사례 18개가 나타나며, 주요 내용은 대사헌에 대한 탄핵으로 윤허가 5건, 불윤허 8건, 미상 4건 등이다. 사헌부의 사간원 탄핵은 8건으로 임금은 4건 윤허, 3건 불윤, 미상 1건이다. 양사의 상호탄핵은 4건으로 간관 유배, 사헌부 윤허 2건 등이다. 태종은 사간원의 전면등장에 대한 사헌부의 견제심리를 이용하여 자신에게 불리하고 정치적 부담을 가중시키는 간관에 대한 사헌부의 탄핵과 감찰을 통해 사간원을 통제하고, 양사의 간언과 감찰기능을 통해 의정부 및 육조의 관료들을 탄핵하고, 견제하였다.
공수처에 대한 민주적 통제 필요성은 첫째, 공수처 견제 장치가 없다는 점(독립기구임) 둘째, 공수처에 대한 국민적 통제와 공수처장에 대한 국회 통제의 필요성이 제기된다는 점으로 감사원, 공수처, 검찰, 경찰의 상호견제가 제도화 되어야 한다. 동시에 블록체인 제도화를 통하여 공수처(장)를 통제할 수 있어야 한다. 양사 간의 彈劾은 상호견제가 이루어짐으로써 권부에 대한 臺諫의 견제가 분산되는 효과와 「AI·블록체인 융합행정제도」도입으로 투명사회를 견인케 할 수 있다.
절대권력은 절대로 부패한다. 통제되지 않는 권력은 항상 국민 위에 군림해 왔음을 과거사는 증명한다. 권력기관의 상호 투쟁과 견제, 그리고 국민의 투명한 참여와 권력오만에 대한 질책이 '겸손한 권력'을 길들일 수 있다(http://blog.daum.net/ljsjs4329/manage/statistics/blog, 이종수, 2020.8.7).
제2절 대간(兩司)제도의 행정적 시사점
1. 현대행정 구조적 시사점
첫째, 대간제도가 제대로 기능했을 때는 朝廷이 순탄하였다. 대간은 제삼의 기관으로 왕권을 견제하고, 부패관원 사정으로 국가안정, 질서유지에 기능했다(진희권 : 250). 공자 왈, “간쟁은 작게는 한사람이 바른 길을 가게하고, 크게는 한나라가 평화로운 질서를 유지하게 하는 중요한 일이다.”『經國大典』규정의 충실한 수행이었다(박창진, 1997 : 109-110).
둘째, 대간제도의 교훈(정두희, 1998 : 31)이라면 대간제도는 조정의 권력구조상 미묘한 권력균형유지 기능을 수행하는데 성공한다.
셋째, 4차산업혁명시대 화두는 창의, 감성이다. 그 대안의 하나가 선비들의 修己法이었던 靜坐이다. 고려 말기 목은 이색, 포은 정몽주, 삼봉 정도전 등은 ‘포단’ 깔고 정좌했다. 성리학을 집대성한 朱子의 스승인 이연평과 朱熹, 元帝國의 실천적 성리학자 조복, 허형 등으로 이어지는 주자학의 주요 공부법은 半日 修學, 半日 靜坐였다. 조선의 선비들은 인, 의, 바름, 슬기, 배려, 채임, 신뢰 등을 중시했다. 혁명아 三峰은 “포단(蒲團)깔고 앉아 정좌”했다. 정좌는 ‘고요하게 앉음’이다. 삼봉은 ‘심즉리(心氣理)'에서 호연지기란 의리를 실천하는 정기라고 하였다. 삼봉의 정좌는 끝없이 일어나는 사욕(私慾)을 극복하기 위한 올바른 ‘정신 붙잡기’였다는 점이다( m.blog.daum.net, 「서울스토리텔링연구원」2020.6).
넷째, 조선시대는 무려 500년 가까이 과거제도를 시행해서 사방에서 인재를 선발했다. 선비들은 주자학에 근거한 군자로 군자란 단순히 학문을 닦는 이들이 아니고 육례(六藝)인 예체능까지 겸비하고, 인격적으로 학문적으로 완성된 인간들이라고 할 수 있다(이종수, 2019.12, 「영상 이원익 음악관의 인성함양 효과」; 이종수, 2020.3 : 48-51). 조선의 조정은 그런 사대부들이 모여 조직된 구조였다. 최신식 이론으로 무장해서 가장 깨어있는 생각으로 다스려진 나라였다.
2. AI & 블록체인 도입 제도화
블록체인(Blockchain) 기술이 관료조직을 대체할 때 나타날 사회현상인 홀라크라시(Holacracy)는 관리자 없는 조직체계로 조직의 위계질서를 배제하고 전 구성원이 동등한 위치에서 업무를 수행하고 의사결정을 내린다(이종수, 2019.4). 이는 구성원의 참여율을 끌어올리고, 특정 업무에 대한 권한을 위임해 실시간으로 시민들의 의견을 수렴하고 최적의 의사결정을 추구한다. 막스 베버가 최고의 합리적 조직이라고 한 근대 관료제의 붕괴가 다가오고 있다(서정화, 이종수, 2019 ; 이종수, 2017.10.31.). 블록체인과 AI의 융합기술의 등장으로 ‘공의 독점구조’가 붕괴되고 있다.
중국이나 에스토니아 등은 공공영역에 이미 AI와 블록체인 기술을 융합, 적용하여 공공의 투명성을 제고하고 있다(이종수, 서정화, 이종수, 2019).
3. 수치인과 청렴, 부동심
감사제도적 집행을 엄격하게 적용함과 동시에 블록체인 업무를 확대 적용하고, 집행인들의 마음을 검게 만드는 黃金心을 투명하게 할 수 있는 ‘부동심 프로그램’을 개발 적용함과 동시에 사회적 경종 장치로서의 시민들의 감시의식과 역할을 노정시키는 제도화가 요청된다.
제도적 측면의 대안으로 정신적 측면의 청렴체험교육으로서의 수기치인(육예적 접근)법이 대안이 하나가 된다. 정신적 측면의 청렴체험교육으로서의 수기치인(육예적 접근)법으로서 오리 청렴 체험교육 효과사례를 들 수 있다(이종수, 2014∼2019).
4. 몇 가지 기대효과
연구결과의 기대효과로는 삼봉의 대간제도를 구상, 입법, 집행된 내역을 확인하였다. 구체적으로 왕권, 신권 견제가 어떻게 이루어졌는가 등과 견제, 불화 등의 사례를 확인하였다. 제대로 기능하거나 기능 할 수 없을 경우 어떠한 정치, 행정적 혼란을 초래하였나 등을 분석하고, 제도적 효과 분석과 현대행정 구조적 시사점과 현대 사회적 활용방안을 제언하였다.
공수처 설치를 통하여 권부와 검찰의 유착을 견제할 수 있는 장치란 점에서 의의가 있으나 공수처에 대한 국민의 견제는 또 따른 과제가 된다.
Ⅴ. 결 론
본 고의 연구목적은 조선 전기 정도전 『朝鮮經國典』 통치철학의 주요한 한 축이었던 왕권과 신권의 제도적 견제책이었던 대간(양사)의 견제와 균형 효과를 분석하였다. 정도전의 대간제도를 구상, 입법, 집행된 내역을, 구체적으로 왕권, 신권 견제가 어떻게 이루어졌는가 등과 견제, 불화 등의 사례를 확인하였다. 제대로 기능하거나 기능 할 수 없을 경우 어떠한 정치, 행정적 혼란을 초래하였나 등을 분석하고, 제도적 효과 분석과 현대행정 구조적 시사점과 현대 사회적 활용방안을 제언하였다.
연구내용은 정도전의 통치구조와 양사제도의 구체화 측면으로는 『朝鮮王朝實錄』 분석, 주제별로는 대간제도 집행실태 분석, 기관별로는 양사인 사헌부와 사간원 활동을 분석 대상으로 하였다. 연구의 필요성측면으로는 2019년 현재 검찰, 감사원, 국회 등은 ‘權府’를 제대로 견제, 감시하고 있는가 등을 삼봉의 삼사제도 집행결과와 효과, 한계 등을 대비적으로 접근하였다. 오늘날 권력기관의 위상재정립을 위하여 감사원, 공수처, 검찰, 경찰의 상호견제 할 수 있도록, 특히 감사원의 제도적 수사권, 기소권을 행사할 수 있도록 권력구조, 장치를 재구성 할 필요성을 제기하였다.
이 연구주제의 창의성 측면은 조선 개국기 불교적 폐단 극복을 위한 주자학의 정치윤리적 도입과 혁명적 사고의 융합적 실천과 현대적 4차 산업혁명시대적 대응을 위한 창의적 사고와 그 사회적 적용방안, 특히 포스트휴먼시대 효과적인 공권력 견제를 위한 감사원의 제도 개선대안으로서 회계, 감사제도 효율화 및 블록체인 도입 제도화, 공수처, 검찰, 경찰의 상호견제 개혁사항을 제안하였다는 점이다.
결론적으로 특별권한 기관 간의 상호견제가 가능할 수 있도록 제도개선이 이루어져야 하거나 또는 감사원에 수사, 기소권을 부여하여 상호 견제해야 할 필요성과 당위성을 삼봉의 대간제도 집행결과를 중심으로 대응방안을 제안하였다. 후속연구 과제로는 조선 중기와 후기 대간제도의 君, 臣僚 牽制와 臺諫 間 相互牽制 사례별로 별도로 확인하여 제도적 효과와 변질내용을 분석해야 할 것이다.
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