광역의원의 청렴성 제고방안

  이 글은 '자치의정' 2021년 5,6월호 게재본임. 무단 인용을 금함.

 

광역의원의 청렴성 제고방안

이종수(중원대 학술교수)

- 목 차 - Ⅰ. 들어가는 글 Ⅱ. 일탈과 자기통제의 의의 Ⅲ. 광역의원 일탈 사례 분석 Ⅳ. 광역의원 자기통제 시사점 Ⅴ. 나가는 글 참고문헌

 

Ⅰ. 들어가는 글

 

이 연구는 국가(정부) 관료병(官僚病)에 대한 정신적 측면의 스토리텔링 힐링 방안을 주로 삼봉과 오리 이원익의 도학(道學)적 행정집행 기준을 중심으로 광역의원의 청렴체험프로그램 개발측면에 한정하여 제안하고자 한다. 왜냐하면 대의기관의 만연한 부패구조에 대한 의원(국회, 지방의원 포함)들의 정신적, 윤리적 측면의 부패예방과 치유책 개발을 통한 치유효과를 거둘 필요성이 높아졌기 때문이다.

공직자(공무원) 행정윤리 저해요인은 행정인들의 만족할 줄 모르는 貪慾, 모방소비, 공직사유관과 의리의식 등에 기인하기 때문에 이들 국가 관리주체들의 정신건강 보호와 예방적 효과 진작 방안이 필요하다. 본 고의 연구목적은 삼봉과 오리의 행정행태 등을 사례 분석하여 유가(儒家)의 청렴행정 힐링 프로그램을 토대로 관료들의 관료병리(정신적, 행태적 역기능)를 치유하고 예방할 수 있는 방안을 제안한다(이종수, 2019).

부정부패의 주체들은 국회의원, 종교지도자, 지방의원 순이다(제주뉴스, 2021.2.21.). 이들은 대상 인간들은 다 돈 밭(錢田)으로 보인다. 그들의 특성이 면후심흑(面厚心黑)이다. 이종오의 『候黑學』의 결론이다. 그는 越王 구천(勾践)을 최고의 후흑정치인으로 봤다.

2020년 권익위 자료에 의하면 『지방자치법』의 전면개정으로 지방의회의 독립성은 신장되었으나 의회청렴도는 지지부진한 것으로 나타났다(권익위원회, 2020.12). 지방의회청렴도는 6.73점(2019년 6.23점)으로 전체 공공기관 청렴도 8.27점과 비교하여 상당히 낮은 수준이다. 주체별로 보면 광역의회(6.90), 기초의회(6.68) 등이다. 2021년 3월 현재 LH직원 토지투기로 촉발된 공직자(의원 포함)들의 토지투기행태는 가히 추정을 불허할 정도다.

본 연구의 방법과 범위는 먼저 필자의 선행연구(이종수, 2010∼2021)와 학술지를 참조하고, 특히 문헌조사에 의한 역사적, 인물사적 접근과 사례분석 및 권익위(2020.12) 자료를 참조하였다.

 

Ⅱ. 逸脫과 자기통제의 의의

 

제1절 공직일탈과 불신구조

 

1. 공직일탈 비용

 

인간은 보통 육체적으로 정상적인 생활 기능을 할 수 없을 때 이것을 병(病)으로 보는데, 실은 육체적 이외에 정신적으로도 정상적이지 못한 기능의 장애가 있으면 역시 병에 걸린 상태로 보아야 한다. 그래서 건강하다고 하면 靈과 肉의 생명활동이 아주 정상적인 최고의 상태를 유지해 나가는 것을 뜻하나, 질병은 이와 반대로 최저의 상태로 떨어지는 것을 말한다(이종수, 2015.6b).

병(病)이란 심신의 특수한 고통의 체험이며, 질병(disease)이란 생물학적, 심리학적 과정의 기능장애(malfunctioning)이다. 질환(illness)은 ‘앓는 체험’이며, 질병에 대한 사회적, 개인적 반응을 포함한 심리, 사회적 체험이며 지각된 질병이다. 건강은 합의한 기준이며, 기준에서 벗어나면 일탈이다. 질병은 건강에서의 일탈이며, 범죄는 사회합의의 일탈이다. 차이점이라면 범죄는 의도성이 있으나 질병은 무관하다는 점이다.

관료부패와 관련된 관료병리(Bureaupathology)란 부도덕, 병폐, 질병 등으로 구성된다. 행정학은 관료병리 증상을 175개로 예시하였다. 예시하면 권력남용(abuse of authority), 수뢰(bribery), 독단주의(dogmatism), 직권남용(misfeasane), 몰인정(inhumanity), 불법(illegality), 문서주의(red-tape), 비밀주의(secrecy), 엽관주의(spoils), 불공정(unfairness) 등 등이다(이종수, 2014).

관료범죄는 사회합의의 일탈의 한 현상이다. 관료병리의 한 요소인 범죄는 관료(질병)이다. 관료병은 관료들의 불안, 근심 등으로 평안함이 결여된 상태를 말한다. 관료(공무원)범죄는 국가의 일반권력기능을 보호하는 죄형법규로 볼 때 공무원신분이 있는 자가 저지른 범죄를 말한다. 공무원이 직무상의 의무에 반하여 사익을 추구하거나 공익을 침해하는 일체의 행위로 형벌법규 위반 뿐만 아니라 행정법 또는 공공기관 내부 규정에 의하여 징계를 가할 수 있는 모든 행위가 포함된다. 이는 직무에 관한 죄와 공무 방해에 관한 죄로 구분된다. 공무원의 직무에 관한 죄를 직무범죄(Amtsdelikte)라고 한다. 여기에서는 협의의 직무에 관한 죄에 한정한다. 공무원 직무에 관한 죄는 직무 위배죄, 직권남용죄, 뇌물죄를 포함한다. 공무원직무의 비위유형별 범죄는 직무유기, 직권남용, 증 수뢰 등을 말한다. 2015년 현재 공무원 범죄는 총 4,228건으로 이는 직무유기 1,564건, 직권남용 1,224건, 수뢰 929건, 증뢰 511건이다(대검찰청, 2015, 『2015 범죄분석』: 487).

관료질병의 하나인 관료부패의 속성은 직무관련성, 부당한 사익의 취득, 의식적 행동(탐욕), 비윤리성과 손실 등과 관련된다. 부패관료(瀆職者)들의 말로는 기소, 입건, 몰수, 등과 일부는 자살 등으로 나타났다(이종수, 2017 : 23).

관료부패란 공직관료들이 사적 목적을 위하여 일반적으로 용인된 규범으로부터 일탈하는 관료들의 행위는 의무불이행, 불법행위, 부당행위 등(이종수 : 102)이나 공무원 직무에 관한 죄로는 직무 위배죄, 직권남용죄, 뇌물죄를 포함한다.

부정부패의 경제적 비용을 정확히 추계하기는 어렵지만 뇌물공여만 연간 1조 5000억~2조달러 규모로 전 세계 국내총생산(GDP)의 2%에 달한다고 한다. 드러나지 않은 부정부패와 장기적 효과를 감안하면 이는 빙산의 일각에 불과할 것이다. 더 심각한 문제는 ‘신뢰의 상실’이다. 정부정책과 기관, 리더십에 대한 국민의 불신은 결과적으로 사회적 비용을 상승시키고 정치 불안을 초래한다(이종수, 2019).

이상의 논의를 토대로 하면 관료병이란 공직 내 관료개인의 직무, 직책과 관련된 의식적이고, 부당한 사익추구 결과 나타나는 정상일탈적, 비윤리적 행태다. 곧, 관료병이란 공직수행에 있어서 사적인 이익의 추구에 따라 행정에 미치는 악영향으로 능률저하나 공익을 침해하는 범죄로서, 개인적 측면에서는 정신적, 심리적 측면의 과도한 출세욕과 재물욕의 결과로 나타나는 공직일탈행위(질환)이다. 본 고에서는 관료병(관료병, public service illness)이란 직무와 관련하여 공권력과 권한을 직,간접적으로 행사하여 특혜를 주거나 뇌물을 수수하는 행위라는 관점에서 “관료병이란 공직규범인 청렴의무 위반으로 의도적인 사익추구 결과 나타나는 탐욕적 범죄이며, 권력남용의 결과로서 제도적으로 의도하지 않은 관료개인의 정신적인 탐욕 증후군”으로 정의한다(이종수, 2014.3).

 

2. 국내, 외 사례

 

지역 관가에 ‘사오칠서’라는 이야기가 있다. ‘사무관 승진은 5000만원, 서기관은 7000만원을 단체장에게 바쳐야 한다’는 말이다. 이전의 사무관 승진 3000만원, 서기관은 5000만원을 일컫던 ‘사삼오서’보다 더 커졌다. 이는 일부 지역 관가의 잘못된 ‘매관매직’ 행태를 꼬집은 말이지만, 최근 검찰 수사에선 이런 풍문이 사실임이 밝혀졌다.

광주지검 특수부(부장 김호경)는 29일 승진 인사 청탁과 함께 뇌물을 받은 혐의로 서기동(61) 전남 구례군수의 사전구속영장을 청구했다. 또 승진 대가로 서 군수에게 뇌물을 건넨 임아무개(55·5급)씨는 이날 구속됐다.

서 군수는 2009년 1월 사무관(지방직 5급) 승진 인사를 앞두고 승진 대상자였던 임씨한테서 승진 청탁비 명목으로 5000만원을 받은 혐의를 받고 있다. 구례군은 당시 5급 사무관 승진 대상자 8명 가운데 임씨 등 2명을 승진 대상자로 발탁했다.

앞서 전주언(62) 전 광주 서구청장도 지난해 4~5월 사무관 승진 인사를 앞두고 ○씨한테서 3000만원을 받는 등 2명에게 모두 5000만원을 받은 혐의로 지난 6월 구속 기소됐다. 한 공무원은 “2007년부터 57살이었던 6급 이하 공무원의 정년을 5급 이상 공무원의 정년(60살)에 맞추기 위해 2년마다 1년씩 늘리고 있다”며 “하지만 승진 대상자가 사무관을 명예로 생각해 금품 로비도 마다하지 않고 단체장은 지방선거에 비용이 드는 구조가 맞물려 불공정 관행이 사라지지 않고 있다”고 말했다.

중국 雙開처분(공산당적과 공직박탈)사례이다. 내용은 권력(權色)과 섹스(錢色), 以色謨權으로 나타난다. 47세 감숙성 우웨이시 장바오후 여성 부시장은 40여 명의 고위관리에게 ‘성뇌물(몸로비), 이른바 “하반신부패”였다. “섹스로 권력을 도모하고, 권력으로 사리를 추구하고, 생활부패와 향락”을 탐했다(중앙일보, 2020.2.10.)는 것이다.

법원은 이 여성에게 12년 형을 언도했다. 중국은 이처럼 실형(사형까지 집행)이라도 선고한다. ‘이색모권(以色謀權)’의 사례가 노출되자 스먼현 간부들은 3일 민주생활회를 소집하고 리샤오충 사건의 교훈을 학습했다고 현 기율위가 전했다.

홍콩 동방일보는 9일 리샤오충 사건을 전하면서 “과거 남성 관리의 권력형 성비위(以權謀色) 적발 사례가 많았지만 최근 들어 여성 간부가 미색과 권력을 거래하려는 추문이 증가하는 추세”라며 “간부 임용과 감독 관리의 무관용 정책에도 불구하고 숨겨진 ‘하반신 부패’를 막는데 어려움을 겪고 있다”고 보도했다.

 

제2절 주요 한계와 통제

 

1. 한계측면

 

첫째, 관료부패 치유방법의 문제점 관련사항이다. 고위 관료나 정치인 등은 부정부패와 도덕적 해이 등에 대한 죄의식이 전혀 없을 뿐만 아니라 만백성을 “개, 돼지”로 인식한다는 점이다. 한국사회의 부패 정도는 87.5%다(시사저널, 2011.8.23 :13). 공인들의 주요행태(질병, 부패)는 뇌물 수수(44.5%), 이권 개입(24.0%), 권한 남용(22.0%), 인사청탁(8%) 였다. 중앙정부의 경우 특권만 있고, 도덕성이 바닥(매일경제, 2011.4.16)이며, 정치인 > 관료 > 대기업오너 등 상위층의 비도덕성(73.5%), 특권을 너무 누림(86.7%), 사회 불기여(68.9%), 법 준수 않음(80.5%) 등의 형태로 나타난다. 이러한 현상은 공직전반에 만연되어 전관예우=전관범죄라는 등식으로 이어지며, 예컨대 전관예우가 극심한 분야는 금융(94.3%), 법조(88.6%), 조세(69.3%), 국방(30%) 순이다(세계일보, 2011.5.18).

둘째, 제도적인 규정들도 무의미하다(한국경제, 2011.5.18). MB정부는 2010년 고위공직자 청렴도 평가 제도를 도입, 정부 부처 국장(2급) 이상 고위직 1500명을 대상으로 시행했으나, 청와대와 총리실 등 주요 중앙부처는 미 실시했다(서울경제, 2012.10.15). 전체 공공기관의 종합 청렴도는 평균 7.86점을 기록했다. 기관별로는 중앙행정기관 가운데 수사와 단속, 규제기관은 병무청이 8.36점, 2등급으로 가장 우수한 평가를 얻었다(머니투데이, 2012.11.26). 검찰청과 거액의 경찰 뇌물 수수 등 비리 행위가 잇따르는 경찰청이 5등급, 최하위 기관으로 평가됐다. 행정기관의 금품, 향응수수, 공금횡령·유용 등 부패 징계 규모는 169개 기관, 680명이었으며 총 부패금액은 85억 2900만 원으로 조사됐다.

셋째, 기타 내부 고발, 투서, 폭로, 형법 등, 법규의 느슨함과 규제의 모호성과 광범위성, ‘비공식적 규범체계로서 행정규제의 부패구조’ 등을 들 수 있다.

 

2. 통제의 기준

 

첫째, 일탈(부패 위법 등 일탈과 犯罪), 또는 비위유형별 범죄는 직무유기, 직권남용, 증 수뢰 등을 말한다.. 관료질병의 하나인 관료부패의 속성은 직무관련성, 부당한 사익의 취득, 의식적 행동(탐욕), 비윤리성과 손실 등과 관련된다.

둘째, 자기통제인 정기와 부동심 등 수기치인법이다. 정기(正己)는 자신의 몸을 바르게 하는 것이다. ‘용퇴(勇退·물러남)를 제대로 할 것’이라는 권고가 세부 사항에 포함돼 있다. 오리의 개인적 심신 수양관 측면에서의 수양의 핵심은 부동심(不動心)이다. 부동심은 사리사욕에 흔들리지 않는 마음이다. 삼봉의 거의소청, 포폄과 오리의 부동심, 공변 등이 그 예이다.

 

Ⅲ. 광역의원 일탈 사례 분석

 

제1절 실태

 

1. 지방의회

 

첫째, 지방의원들의 직권남용측면과 (不)正己 사례이다. 국회의원 지방의원 지방공무원 줄줄이 조사 등이다(매일경제, 2021.3.16). 전국으로 확산한 LH 발 부동산 투기 의혹은 국회의원, 지방의원, 지자체 공무원 등 직을 가리지 않는다. 3기 신도기 예정지가 집중된 경기도가 핵심이다.

16일 경찰, 지자체 등에 따르면 더불어민주당 최갑철 경기도의원은 부천시의원 시절 아내 명의로 3기 신도시인 부천시 대장지구 토지를 매입해 투기 의혹을 받고 있다. 최 의원 아내는 2018년 4월 정부 공매사이트 `온비드`를 통해 부천 대장동 시유지 2개 필지 273㎡를 3.3㎡당 193만원(총 1억6000만원)에 낙찰받았다. 이 토지는 2019년 5월 발표된 3기 신도시 대장지구 안에 포함돼 있어 향후 보상가는 300만 원이 넘을 것으로 추정되고 있다.

이복희 경기 시흥시의원은 광명·시흥 신도시 투기 의혹이 불거지면서 더불어민주당을 탈당했다. 이 의원 딸은 2018년 10월 시흥시 과림동 임야 111㎡를 1억 원에 매입해 2019년 3월 2층 규모의 건축물을 지어 시흥시로부터 사용승인을 받았다. 2019년 4월엔 용도가 임야에서 대지로 변경됐다. 이 과정에서 시흥원예농협은 딸에게 2차례에 걸쳐 1억9200만원을 대출해 준 것으로 전해졌다. 이곳 조합장은 3선 시흥시의원 출신이다. 현재 이 토지를 포함한 건축물 시세는 3억 원 이상으로 알려지고 있다.

광명시흥신도시 예정지를 관할하는 광명·시흥시에서는 14명의 공무원이 해당 토지를 구입한 것으로 확인됐다. 시흥시 공무원 1명은 지난해 10월 광명시 1개 필지(제방·91㎡)를 취득해 경위를 조사중이다. 포천시 한 사무관은 이른바 `영끌 대출`로 40억 원대 역세권 투자가 확인돼 경찰이 수사에 착수했다. 자신이 사들인 부동산에서 약 50m 거리에 전철역사가 들어설 예정이어서 투기 의혹이 제기됐다.

둘째, 권익위 보도자료(2020.12.17)와 측정결과(권익위, 2020.12)에 의하면 지방의회(6.73점), 공공기관(8.27점)으로 부패도 차이도가 높다. 내용은 알선청탁(7.30점), 공공의정활동(5.89점) 등이며, 부당업무 요구(15.60%), 계약업체 선정(10.87%), 사적이익정보 요구(10.11%), 부당개입(10.11%) 등이었다.

셋째, 광역의원 겸직은 36%였다(태터데스크, 2018.5.21.). 유급제는 겸직을 금지해야 한다. 이들 광역의원은 연봉, 6천 내외, 기초 4천 내외이다.

넷째, 정의당 세종시당이 기자회견을 갖고 세종시의회 의원들의 불법, 탈법, 부동산 투기 의혹 등에 대해 강력히 비판한데 이어 불법을 행한 시의원을 검찰에 고발했다. 정의당 세종시당은 28일 대전지방검찰청에 김원식 세종시의원을 부패방지법 위반, 부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률 위반 등의 혐의로 고발했다(프레시안, 2020.9.28.).

고발장에서 정의당 세종시당은 '피고발인은 조경업자로부터 조경수를 무상으로 취득하였으며, 직위를 이용하여 자신의 창고부지 옆에 도로를 개설했고 또한 시의원 재직 중 도시계발계획에 관한 정보를 입수해 개발계획예정지 인근 토지를 매입했으며, 토지가격 상승에 따른 막대한 차익을 실현했다'며 '이러한 피고발인의 행위는 세종시의원 윤리강령 제3조를 위배하는 것일 뿐만 아니라 현행법을 위반하는 범법행위'라고 고발 이유를 밝혔다.

또한 <프레시안>의 쌍류리 창고 불법 용도변경 관련 보도 내용을 인용하고 “김원식 의원은 또 다른 건축물에서도 불법 개조를 한 정황이 한 언론에 폭로되기도 했다. 불법의 온상이나 다름없다”며 “김 의원은 시로부터 창고 앞 도로까지 ‘아스콘’ 포장을 받은 특혜 의혹도 제기됐다”고 주장했다.

정의당 세종시당은 “시의회가 시민들의 불신임을 받는 시민 저항에 직면해 있다. 스스로 자정능력이 없다면 시민들이 회초리를 드는 특단의 조치를 내릴 것”이라며 “지금이라도 세종시의회는 해당 의원들의 부정부패와 불법, 탈법에 대해 진상을 조사하고 시민들에게 이를 명백히 밝혀야 한다. 또한 윤리특위를 하루 빨리 소집해 징계 절차에 들어가야 할 것”이라고 주장했다.

한 기초의회 의장의 홍보비 유용과 법인카드 불법 현금화 의혹, 시·구 의원들의 자원봉사 실적 허위 제출, 겸직 금지 위반, 배우자 명의 업체를 통한 구청 수의 계약, 선배 기업의 영업 활동을 도운 구의원, 부동산 투기 의혹, 광주시의원과 연루되어 시의원 인척 업체가 구청 계약을 수주하게 한 간접 청탁 의혹 등 지방의원들이 역할을 망각한 채 겸직·영리 거래 금지 원칙을 위반했다(광주일보, 2020.6.30.).

 

2. 범죄 증가율

 

지난 9년간 직무 관련 공무원 범죄는 82% 증가했으나, 기소율은 1%에도 미치지 못한 것으로 나타났다. 공무원에 대한 솜방망이 처벌이 심각하다는 지적이 나온다. 국회 법제사법위원회 소속 소병철 더불어민주당 의원은 법무부로부터 받은 자료를 분석한 결과, 지난해 접수된 공무원 범죄건수는 1만9429건으로, 2010년 1만667건에 비해 82%나 증가했다고 20일 밝혔다. 그러나 기소율은 7.0%에서 0.9%로, 7분의 1이하로 줄었다(아주경제, 2020.10.20).

2018년 기준 공무원의 직무 관련 범죄유형은 ‘직권남용’이 가장 많은 1만5001건으로 확인됐지만, 기소율은 0.2%에 불과했다. ‘허위공문서’의 경우 1814건으로 집계됐으나, 기소율은 2.9%에 그쳤다. ‘독직폭행’ 876건은 기소율이 0.3%였다.

검찰 소속 공무원의 경우 ‘제 식구 감싸기’가 더 심각하다고 설명했다. 올해 8월까지 검찰에 접수된 검찰 공무원의 직무 관련 범죄사건 건수는 2317건이었으나, 기소율은 0%였다. 2017년부터 지난 4년간 기소율도 0.14%에 불과해 일반 공무원보다 낮은 편에 속했다.

2018년 공무원 범죄 절반은 경찰이다(한국경제, 2019.10.6.). 6일 국회 행정안전위원회 소속 김한정 더불어민주당 의원이 경찰청에서 받은 ‘공무원범죄 통계자료’에 따르면 지난해 범죄를 저지른 국가공무원은 3356명에 이르는 것으로 나타났다. 전체 42개 정부 부처 가운데 경찰이 1640명으로 전체의 48.9%에 달했다. 경찰은 강력·절도·폭력·지능 등 7개 범죄유형에서 1위였다.

특히 ‘5대 강력범죄’에 해당하는 강간범죄 23건 중 18건(78.3%), 폭력범죄 225건 중 118건(46.3%)이 경찰이다. 법무부가 304명(9%), 교육부가 280명(8.3%)으로 뒤를 이었다. 교원을 포함한 전체 국가공무원 수는 총 64만9000명으로, 이 중 경찰관은 19.7%인 12만8000명이다.

 

제2절 정기와 부동심

 

1. 삼봉의 正己

 

삼봉의 치인사상(관)은 기본적으로는 正과 仁으로 구분된다. 정도전은 ‘수기’와 ‘치인’을 유학의 두 중심으로 파악했고 양자가 양립할 수 있는 방안을 고민한다. 삼봉은 ‘수기’보다는 ‘치인’의 문제에 보다 적극적인 관심을 보였으니 정도전의 ‘치인’ 중심적 정치인식은 부당한 왕권을 교정할 지식인의 책임을 강조해 정치의 공공성을 높이려는 발상의 소산이다. 수기를 내적 제도화라고 한다면, 치인은 외적 제도화이다. 수기치인은 천성을 자율적으로 발전시킨 것으로, 수기의 목표는 자기를 이루어 남을 이루게 함에 있으며, 치인의 결과로 비로소 완전한 수기를 이룰 수 있다(이종수, 2021.2).
정도전의 『삼봉집』에는 "오직 자기 자신을 바른 사람이라야 남을 바를 수 있다"고 말한 적이 있다. 재상의 정치를 논함에 있어서 "그 몸이 바르면 道(도)가 처자에게 미치고, 그 몸이 바르지 못하면 능히 처자에게 행할 수 없다. 至親(지친)도 오히려 그러할진대, 하물며 그 임금이겠는가. 그러므로 輔相(보상)의 業(업)은 자신을 바르게 하는 것보다 더 큰 일은 없다"고 하였다. 정도전도 당시의 유학자들과 마찬가지로 "正己而正人(정기이정인)"라는 고전적인 정치 인식을 공유하면서 修己(수기)와 治人(치인)의 유기적 결합 논리를 이해하고 있었다(서정화, 이종수, 2019: 98-101).

 

2. 오리의 不動心

 

오리의 개인적 심신 수양관 측면에서의 수양의 핵심은 부동심(不動心)과 완평(完平)이다. 완평심(完平心)은 모자람이 없고, 치우침이 없는 마음이다. 그는 오랜 수양을 통해 마음을 잘 닦아 거울처럼 모자라거나 이지러진 부분이 없도록 다듬었다. “부동심의 경계에 대한 인(仁)의 실현에 대한 희구”라는 표현처럼 그는 만년에 허목(許穆)에게 이렇게 말했다. “사람의 마음은 마치 물건을 비추는 거울과 같다네. 기미를 잘 살펴 취사를 잘 결정할 수 있다면 마음이 밝은 것이네. 용맹은 밝은 데서 나오니, 밝으면 의혹이 없고, 의혹이 없으면 흔들리지 않는다네.” 허목은 “이것이 공의 평생의 힘을 얻은 방책이다”라고 평했다. 이런 마음의 완전경지가 부동심(不動心)이다. 오리의 ‘16자 훈계’에서 분명하게 제시된다. 완전한 마음이 목표다. 공명정대(公明正大)해야 바른 결정을 할 수 있다.

 

Ⅳ. 광역의원 자기통제의 시사점

 

제1절 자율통제적 접근

 

1. 광역의원 활용 시사점

 

부정부패 문제는 하루아침에 해결하기 어렵다. 정부(의회) 정책결정 과정을 투명하게 공개함으로써 재원을 효율적으로 분배할 수 있고 불법적인 거래를 효과적으로 제한할 수 있다. 국가의 법률과 제도를 예측 가능하게 하고 공평하게 집행하는 것도 부정부패가 설 자리를 없앨 수 있다. 정부의 지나친 규제는 지대추구행위를 조장하게 되고 기득권 유지를 위해서 뇌물을 제공하고 부당한 영향력을 행사하게 만든다. 또 책임 있는 기관 설립으로 부정부패 척결을 앞장서서 추진할 수 있다.

자기 자율적인 자율통제로서의 삼봉의 정기와 오리의 부동심이라는 전통적 수기치인법을 내면화 시켜 공직신뢰를 제고하는 방안의 하나가 도덕공학(Moral engineering)적 접근이다.

유사 이래 인류는 인간 도덕성 혹은 덕성의 함양을 강조해 왔으나(이상헌, 2019), 개인의 자율적인 노력의 결실은 기대 수준에 못미친다. 최근 유전자 기술의 발전은 마음, 뇌, 컴퓨터(MBC, mind, brain, computer)를 연결시킬 수 있게 됐다(이종수, 2019). 유전자 조작을 통하여 인간의 도덕성 혹은 도덕적 행위 능력을 좀 더 안정적이고 효과적으로 증진할 수 있는 방법이 도덕공학이다. 옥스퍼드대 실천윤리연구소의 사불레스쿠(Jul-ian Savulescu)와 페르손(Ingmar Persson)은 『미래사회를 위한 준비(Unfit for the Future)』(2012)에서 도덕공학의 정당화 근거, 효과 가능성 등을 제시했다.

 

2. AI & Politics(AI 의원)

 

AI 시대 한국의 국회의원처럼 일하면 ‘로봇 국회의원’의 생산성이 더 높겠다는 생각이다(국민일보, 2018.12.20.). “로봇은 친인척 보좌관 채용 비리는 없을 것”이다. 매년마다 정책적 쟁점 없이, 여야 구분 없이, 호통만 치는 국정감사가 되풀이된다. 지역구 챙기기 쪽지예산안 구태도 마찬가지다.

인구가 1000만명도 안 되는 스웨덴의 국회의원 수는 349명이나 되지만 이 나라 의원은 특권도 없이 업무 강도가 강하다. 상시회기제를 채택해 여름 두 달만 제외하고는 국회가 10개월 열린다. 매일 출근하다시피 해야 하고 개인 보좌관도 없어 국감 때면 정치인 스스로 의회 도서관에서 파묻혀 살아야 한다. 그러니 이직률이 30%나 된다.

에스토니아 의회와 정부는 AI를 위한 완벽한 운동장을 제공한다. 에스토니아는 Google과 마찬가지로 데이터 교환 레이어 X-Road를 사용하여 공공 및 민간 부문 데이터를 색인화하고 있다. 트러스트 페더레이션 플랫폼을 통해 핀란드와의 협력을 이미 진행중이며, 양국은 적극적으로 데이터를 교환하여 더 많은 정보를 얻고 있다. 머신 인텔리전트 알고리즘이 학습을 시작하고, 의회나 정부의 모든 정보를 인공지능이 관리하는 시스템이 출발했다. 이제는 인공지능이 장관이나 대통령을 대체할 수도 있을 수 있다(퓨처 타임즈, 2020.4.27.)

Nora(노라)가 기만과 포퓰리즘을 인정하고 피하도록 배워야 한다면, 다른 하원의원(MP)들에게 삼키기에는 쓴 약이 될 것이다. 노라(Nora)는 시간과 장소에 관계없이 유권자와 다른 정책 입안자와 동시에 대화할 수 있다. 이 MP 2.0은 피드백으로 학습하고 성공적으로 작동할 새 모델을 만들면서 밤낮으로 모두 작동할 수 있다.

정치후원금도 블록체인이 적용될 수 있는 분야다. 현행 제도로는 후원인이 선관위를 직접 방문하거나, 일정한 절차를 밟아 정보공개를 청구해야만 정치인의 후원금 사용 내역을 열람할 수 있다. 하지만 블록체인을 이용하면 번거로운 작업을 하지 않고도 누가 얼마만큼의 후원금을 모아서 어떻게 사용했는지를 쉽게 알 수 있다(이종수, 2019).

 

3. 블록체인(Blockchain)정부

 

권력자들에게는 만백성이 돈 밭(錢田)으로 보인다. 그들의 특성이 면후심흑(面厚心黑)이다. 이종오의 『候黑學』의 결론이다. 그는 越王 구천(勾践)을 최고의 후흑정치인으로 봤다. 이익 앞에 현자없다.

오로지 기계적인 중립, 객관성을 담보할 수 있는 AI & 블록체인 제도화를 통한 투명한 제도도입이 절대적이다. 결국 공공성(정치, 행정제도 집행)의 투명화가 답이다. 검찰개혁처럼 정치와 행정개혁이 사용자중심으로 변혁되지 않으면 부패구조는 근절할 수 없다.

블록체인(Blockchain) 기술이 관료조직을 대체할 때 나타날 사회현상인 홀라크라시(Holacracy)는 관리자 없는 조직체계로 조직의 위계질서를 배제하고 전 구성원이 동등한 위치에서 업무를 수행하고 의사결정을 내린다(이종수, 2019.4).

블록체인과 AI의 융합기술의 등장으로 ‘공의 독점구조’가 붕괴되고 있다. 미래학자 짐 데이터 하와이대 교수는 “기술은 급속히 발전하는데 세계의 정부들은 200년 전의 정부와 관료제도에 의존”하고 있어, “AI 시대 미래정부에 적절한 인재를 육성 활용하기 위한 인사정책을 모색해야”한다고 일갈했다.

중국이나 에스토니아 등은 공공영역에 이미 AI와 블록체인 기술을 융합, 적용하여 공공의 투명성을 제고하고 있다(서정화, 이종수, 2019). 민주주의가 전체주의를 축출한 것처럼 블록체인은 중앙집권적 관료제 시스템을 변화시킬 것이다(이종수, 2018.12 : 18). 블록체인 정보가 실시간 공개되면서 국민(주민)통제효과가 극대화된다. 블록체인이라는 기술이 가장 중앙집권화된 권력, 정부의 운영방식이 완전히 변화할 수 있기 때문이다(이종수, 2019.4).

부정부패 방지는 현재의 제도와 법규로는 무력하다. ‘꼬리 자르기’에 불과하다. AI & 블록체인 도입만이 확실한 방법이다(서정화, 이종수, 2019 ; 이종수, 2019, 2020, 2021).

 

제2절 통제의 제도화

 

1. 『공직부패백서』

 

정당과 의회는 부정부패에 가장 취약한 기관이다. 가장 큰 문제는 정치, 행정, 사법, 경찰, 이익단체 등이 한통속으로 엮여 있어 그 세력을 통제하기가 불가능하다.

예컨대, 민주당 독점 구조 하에 지방 선출직에 막강한 영향력을 행사하는 국회의원들의 위상과 입지, 지방의원 줄세우기를 통한 권력 관계 서열화, 소양·자질이 부족해도 당 충성도에 따라 지방의회 후보군에 입성하는 시스템, 중앙당의 지방의회 의장단 선거 개입 등 거대 양당의 현행 공천 제도와 방식으로 인한 한계와 문제들이 곳곳에서 노출된다.

이런 일들이 반복되는 이유는 무엇보다도 권력이 있는 곳에 이권이 따라붙고 은밀한 거래가 가능한 구조와 제도가 있기 때문이다. 여기에 혈연, 지연, 학연 등 여러 사회관계 네트워크까지 결합하고 주류 인사들까지 배후에서 움직이면, 그들만의 권력 구조는 훨씬 견고해진다.

그래서 지역의 특정 민원을 업무나 정책, 계약 등에 반영하면서 선출직의 역량을 과시하게 된다. 그리고 어느 순간부터 선출직 스스로 이 구조에 깊게 흡착되어 자신의 신념이나 윤리적 가치, 도덕성은 해이해지거나 상실되며, 도덕 불감증에 매몰된다. 이것이 공직문화다. 그러면서 조선시대 행정문화를 비난한다.

위에서 보았듯이 사무관, 서기관 매매가 보란 듯이 성행하지만 그 당사자들은 누구도 처벌않고 공공연한 매관매직이 문화적으로 거래되는 것을 모두가 모른 체 한다.

‘관피아방지법’ 대상인 금융위, 금감원 퇴직자 4급 이상 94%가 3년 내 재취업 하고 있다. 세금 등의 낭비를 방지하기 위한 국민소송제를 도입 부패와 비리, 입찰담합 등의 만연부패를 원천 차단해야 한다. 2016년부터 시행중인 『청탁금지법』으로 “경영하기 좋아졌다가 74%”였다. 최상위권 청렴국가인 덴마크는 행정권을 감시하기 위한 ‘의회옴부즈만’을 두고, 이 조직이 국민의 불만에 대하여 조사 의뢰할 경우 국가 전 기관이 협조해야 하며 정보를 제공해야 하며, 뉴질랜드는 ‘중대사기범죄조사단’을 두고, 공,사적 영역을 모두 조사할 수 있으며, 수사 관련자들에게 문서나 정보 제출과 답변까지 요구할 수 있다. 동시에 홍콩의 염정공서(ICAC)나 싱가포르의 탐관오리조사국(COIB) 등을 적극 검토할 일이다(이종수, 2017.10.31).

 

2. 의원행동 강령

 

정부는 2019년 강화된 「지방의회의원 행동강령」을 시행한다고 밝혔다. (1) 비공직자에 대한 알선, 청탁금지(권익위, 2019.3) 등이다. (2) 사적인 노무 요구 금지, (3) 사적 이해관계 제한, (4)의장 등의 민간분야 업무활동 내역 제출, (5) 직무 조언, 자문 제한 (6) 가족 채용 제한 (7) 수의계약 제한 (8) 직무권한 등을 행사한 부당행위 금지 등이다.

이들의 수년간의 ‘강령’위반의 사례를 보면 업무추진비 부당사용, 외유성 국회 출장, 외부 강의 및 회의 참석 미신고, 이권 개입 등이나 경계 수준은 미미하다.

 

3. 제도화 측면

 

첫째, 정신적 측면에서 보면 정기(正己)와 청렴(淸廉)의 내면화와 교육이 요청된다. 조선시대 승정원은 『목민심감』과 『경국대전』을 수령에게 강론했다. 염치(廉恥)는 부정부패와 관련된다. 염(廉)은 밖으로 일그러짐이 없이 뚜렷하여 다른 것과 혼동되지 않는 것이며, 내적으로는 냉철하고 투명한 것으로서 청렴결백과 맥을 같이한다. 치(恥)는 부끄러움을 아는 양심이다. 타인과 비교하여 ‘비난받는 상태’에 있는 것으로 조선시대에서의 예의염치(禮義廉恥)와 효제충신(孝悌忠信)과 함께 선비나 백성들의 실천적 도덕능력이었으며, 염치는 예를 실천하는 심성적 근거였다. 염치가 없다(破廉恥)는 것은 “심하게 비난받는 상태”이다. 염치는 선비의 덕목이며, 수양의 평가척도이다. 비난받는 상태는 형법상 범죄를 구성하고, 따라서 부정부패행위는 ‘비난을 받을 만한 염치없는 행위’이고, “염치없는 행위”는 범죄행위이다.

둘째, 제도적 측면의 대안으로 정신적 측면의 청렴체험교육으로서의 수기치인(육예적 접근)법, 오리 청렴 체험교육 효과사례를 들 수 있다(이종수, 2014­2019).

셋째, 현대적 감성융합기술은 인간의 도덕성 혹은 도덕적 행위 능력을 좀 더 안정적이고 효과적으로 증진할 수 있는 방법으로 도덕공학을 제시했다. 과학기술적 수단을 이용한 인간의 도덕성 혹은 도덕적 행위 능력을 증진시키려는 시도이다. 마크 워커(Mark Walker)는 인간의 더 나은 삶을 살고 더 살기 좋은 세상을 만들기 위해 기술적 수단을 이용한 도덕적 향상이 허용될 수 있다고 주장한다. 워커는 유전적 덕성 프로젝트(Genetic Virtue Project: GVP)를 제안하는데, 이것은 도덕적 행동의 유전적 상관자(genetic correlates of virtuous behavior)를 발견하고 그것을 인위적으로 조절함으로써 인간의 덕성을 향상시킬 수 있다는 믿음에 기초한 것이다(이상헌, 2019).

 

Ⅴ. 나가는 글

 

이 연구는 국가(정부) 관료병(官僚病)에 대한 정신적 측면의 스토리텔링 힐링 방안을 주로 삼봉과 오리 이원익의 도학(道學)적 행정집행 행적을 중심으로 광역의원의 청렴체험프로그램 개발측면에 한정하여 그 해악과 대안을 제안하였다.

정당과 의회는 부정부패에 가장 취약한 기관이다. 예컨대, 민주당 독점 구조 하에 지방 선출직에 막강한 영향력을 행사하는 국회의원들의 위상과 입지, 지방의원 줄 세우기를 통한 권력 관계 서열화, 소양·자질이 부족해도 당 충성도에 따라 지방의회 후보군에 입성하는 시스템, 중앙당의 지방의회 의장단 선거 개입 등 거대 양당의 현행 공천 제도와 방식으로 인한 한계와 문제들이 곳곳에서 노출되었다.

가장 큰 문제는 정치, 행정, 사법, 경찰, 이익단체 등이 한통속으로 엮여 있어 그 세력을 통제하기가 불가능하다는 점이다.

따라서 본 고에서는 하나의 대안으로 자기 자율적인 자율통제로서의 삼봉의 정기와 오리의 부동심이라는 전통적 수기치인법을 내면화 시켜 공직신뢰를 제고하는 동시에 개인의 ‘무병장수’를 촉진하고, 창의성과 감성을 제고, 국민건강에 도움되는 수기치인법 및 도덕공학 사례를 예시하였다.

동시에 공직자(공무원) 행정윤리 저해요인은 행정인들의 만족할 줄 모르는 貪慾, 모방소비, 공직사유관과 의리의식 등에 기인하기 때문에 이들 국가 관리주체들의 정신건강 보호와 예방적 효과 진작 방안과 외재적 통제인 AI & 블록체인 제도화 접근법을 제안하였다.

 

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