정도전 총재(재상)제도 분석의 시사점

이 논문은 2022.2.18일, 한국지방자치학회 동계학숟대회 발제문임. 인용을 금지함.

 

鄭道傳 冢宰(宰相)制度 分析의 示唆点

이종수(전, 중앙대)

- 목 차 - Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 宰相(冢宰)의 제도적 접근 Ⅲ. 삼봉의 재상제도 운용 분석 Ⅳ. 주요 시사점과 현대적 활용 Ⅴ. 결 론 참고문헌

 

Ⅰ. 서 론

 

본 연구는 삼봉의 冢宰(宰相, 臣權)제도적 근거, 사상, 구조 등의 이론적 토대였던 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』의 내용 및 그 법제화인 『經國大典』 규정과 조선 초기 의정부 집행사례, 결과를 『實錄』을 중심으로 분석(이종수, 2019, 2020, 2021)하고, 현대적 시사점을 탐색함을 목적으로 한다.

의정부서사제(議政府署事制), 三政丞들의 육조업무 심의 후 임금에게 보고하던 제도였다. 육조를 강화하려는 태종의 의도에 따라 1405년(태종 5) 의정부의 서정을 기능별로 육조에 분속하였고, 1408년(태종 8)에는 의정부에서 육조의 업무 집행을 감독하여 착오나 지체가 있으면 그 정상을 참작하여 시비를 가리고 조치하도록 한다. 이를 통해 국왕↔의정부↔육조라는 관계가 성립되었는데 이것이 議政府署事制다. 결국 의정부는 서무를 육조로 나누고, 그것을 감독함으로써 국정의 모든 분야에 걸쳐 참여한다.

2021년 현재 한국의 정치와 권력기관 獨走를 어떻게 극복하나(정정길, 2020.12) 등과 관련 권력투쟁과 당파 싸움 등을 극복한 조선시대 성리학(자)의 사건과 사례에서 현대적 시사점을 再照明하였다.

『經濟文鑑』상권은 재상제도(宰相制度)의 역사적 변천과정을 서술하며, 이어서 재상의 직책과 진퇴의 자세를 기술하였다. 정도전은 재상제도가 가장 이상적으로 구현된 시대는 당우 삼대(唐虞三代)로서 이 시대에는 현명한 재상이 실권을 쥐고 제왕을 보필하여 이상적인 정치를 실현하였다고 봤다. 정도전의 통치체제론의 핵심은 군주와 신하의 지위와 역할을 규정한 군신 관계 구도였으며, 그 가운데서도 재상(宰相)의 권한과 지위에 대한 설정은 정도전이 세운 개혁 구도와 관련해 대단히 중요한 비중을 차지한다(한충희, 1982 ;1982 ; 1992 ; 1991 ; 2004 ; 최희수, 2003).

주요 내용은 정도전의 왕정체제의 문제점으로서 '王의 자질이 어둡고 현명하고, 강하고 약함이 한결같지 않아 천하의 인재 가운데서 선발된 宰相이 도와서 바로 잡아야 한다고 본다. 연구의 대상과 주요 내용으로는 조선초기(태조∼태종) 재상제도 집행실태 분석이며, 대상과 내용은『실록』분석, 조선전기 議政(府) 활동 실태를 분석한다.『실록』의 키워드(의정부)는 국역 13,583건이다. 조선시대의 三議政의 총수는 363명이다(김영모 : 438). 태조∼예종대는 領議政 32, 左議政 21, 右議政 8명 등 모두 61명이다. 태조(12), 정종(8), 태종(1,369), 3대의 1,389건의 사례를 분석의 기준(正己·格君·知人·處事)에 따라 분석하고, 정책참여 방식(입법, 행정, 인사, 재정권) 시사점을 제언한다. 의정부의 정책참여(박창진, 1997 : 98)는 체제, 인사, 대외, 대내 효과 등을 들었으나 본 고에서는 권력구조의 자치권 구성요소인 입법, 행정, 인사, 재정권(이종수 외, 2016 : 77)으로 구분하여 태조(12), 정종(8), 태종(1,369), 3대의 1,389건의 사례를 분석한다.

본 연구의 방법은 주요 학술지 선행연구(한영우, 1973 ; 민병학 외, 1988 ; 정재훈, 2011 ; 김영모, 1977), 필자 연구(이종수, 2014∼2022), 『經濟文鑑』,『經國大典』규정에 의거 『實錄』의 사례를 분석하고, 현대 정치, 행정, 사회, 인성측면의 시사점을 제언하며, 연구의 범위는 조선시대 개국이후 제상제도를 태조∼태종대 약 1389 건 중 議政의 자질 측면 4개 범주와 정책참여 부문을 입법, 행정, 인사, 재정권으로 구분하여 분석하였다.

 

Ⅱ. 宰相(冢宰)의 제도적 접근

 

제1절 의의

 

1. 총재(재상)의 의의

 

(1) 재상론의 의의

『경제문감』은 신하론 중심, 『경제문감별집』은 군주론 중심(송재혁, 2016). 그 중에서 재상론(塚宰論)이란 총재가 모든 실무를 장악하고, 심지어 궁중사까지 관장함이다. 그러므로 “인주의 직책은 한 사람의 재상을 논정하는 데 있다”고까지 말한다. 총재의 가장 중요한 직무 중 하나는 임금을 바로잡는 것(격군·格君)이다. 임금의 자질이 일정하지 않기 때문이다. 즉, 총재론은 혈연적 권력승계를 따르는 왕정의 단점을 보완하려는 것이다.

삼봉은 조선건국의 시기에 “왕권의 정상화”와 관련 삼봉은 한편으로 군주를 중심으로 하는 위계적 권력구조의 확립을, 다른 한편으로 국가권력을 사적으로 남용했던 관료들에 대한 권한의 규정과 제한을 모색한다(송재혁, 2016).

정도전이 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』등을 저술함에 있어서 『周禮』에서 영향받은 내용들이다. 먼저 정도전은 『周禮』에서 "정치의 공공성" 측면을 주목한다. 이는 국가, 정치, 권력과 같은 것이 사적인 소유물이 아니라 공적인 것임을 강조하는 것으로 조선에서 표방하는 유교정치에서 그런 측면을 강조하고 그런 근거와 사례를 『周禮』에서 찾았다(부남철, 2008).

다음은 『周禮』의 "冢宰"에 관한 것으로, 정도전은 『周禮』의 천관총재에서 설명된 총재정치론을 전적으로 참고하여 『朝鮮經國典』과 『經濟文鑑』을 저술한다.

삼봉의 총재 사상(김형남, 2009 : 471)을 일별하면, 정도전은 총재정치에 입각하여 『周禮』의 기본적인 틀인 天, 地, 春, 夏, 秋, 冬의 "육전체제"를 『朝鮮經國典』에 도입하면서 조선의 상황에 맞는 유교국가의 통치구조를 설계한다(부남철, 2008).

上卷은 宰相제도의 역사적인 변천과정을 서술하고, 이어 재상의 직책과 進退의 자세를 기술함. 宰相中心論이란 국가의 정치를 전적으로 재상에게 위임한다. 어리석은 소견으로는, “자신을 바르게 하여 임금을 바르게 하는 것”은 곧 치전(治典)의 근본이고, “사람을 잘 알아 일을 잘 처리하는 것”은 치전으로 말미암아 행해지는 것이라고 생각했다(『삼봉집』권7, 『조선경국전』상, 치전, 총서).

삼봉은 성리학에 입각한 이상적인 국가를 설계함에 있어서 朱子가 강조한 「君主一心論」이나 「君主修身論」은 약화시킨 채 재상의 중요성과 역할을 강조하였다. 삼봉이 「經濟文鑑」을 쓴 것은 자신의 생각을 당대인들에게 널리 알리고 이를 통하여 체제정비와 민생안정을 추구하였다.

이 사료는 정도전(鄭道傳, 1342~1398)이 편찬한 『조선경국전(朝鮮經國典)』 「치전(治典)」 ‘총서(總序)’에 있는 내용으로, 재상의 직분과 비중을 언급하고 정치는 재상 중심으로 이끌어야 하는 까닭을 밝힌다.

치전(治典)은 총재(冢宰)가 관장한다. 사도(司徒) 이하가 모두 총재의 소속이다. 『周禮』의 주(周)나라 관직의 순위는 천관 총재(天官冢宰, 국정 전반을 총괄)⋅지관 사도(地官司徒, 교육 및 농상업)⋅춘관 종백(春官宗伯, 제사와 전례)⋅하관 사마(司馬, 군사)⋅추관 사구(秋官司寇, 법과 옥사)⋅동관 사공(冬官司空, 수리와 토목) 등이다.

총재는 위로는 군부(君父)를 받들고, 아래로는 백관(百官)을 통솔하며 만민(萬民)을 다스리는 것이니 그 직책이 크다. 또 임금의 자질에는 혼명강약(昏明强弱)의 차이가 있으니, 총재는 임금의 아름다운 점은 순종하고 나쁜 점은 바로잡으며, 옳은 일은 받들고 옳지 않은 것은 막아 임금으로 하여금 대중(大中)의 경지에 들게 해야 한다. 그러므로 “상(相)”이라 함은, 곧 돕는다는 뜻이다.

교전(敎典) 이하 역시 총재의 직책이다. 총재에 훌륭한 사람을 얻으면 6전(六典)이 잘 거행되고 모든 직책이 수행된다. 그러므로 “임금의 직책은 한 사람의 재상을 논의하는 데 있다. ”라고 하였으니, 바로 총재를 두고 한 말이다.

백관은 제각기 직책이 다르고 만민은 제각기 직업이 다르니, 재상은 공평하게 하여 그들로 하여금 각기 그 마땅함을 잃지 않게 하며, 고르게 해서 그들로 하여금 각기 그 거처할 곳을 얻게 해야 한다. 그러므로 “재(宰)”라 함은, 곧 관리한다는 뜻이다.

궁중의 비밀이나 빈첩(嬪妾)들의 시중, 내시(內侍)들의 집무, 가마와 말과 의복의 장식, 음식의 진상에 이르기까지 오직 총재만은 알아야 한다. 총재는 중신(重臣)이므로 임금이 예우를 하는데, 이처럼 몸소 자질구레한 일까지 관여하는 것은 너무 번거로운 일이 아니겠는가? 그렇지 않음. 빈첩⋅궁녀들[嬪媵]이나 내시[暬御]는 본래 임금의 심부름[使令]에 대비하는 직책이지만, 이들이 삼가지 않으면 간사하고 아첨하는 의혹이 있게 되고, 수레와 말, 의복과 음식은 본래 임금의 일신을 받드는 것이나, 이것을 절제하지 않으면 사치하고 낭비하는 폐단이 있게 된다.

그러므로 선왕(先王)이 법을 만들 때에 이러한 일을 모두 총재에게 소속시켜 총재로 하여금 절제하고 제한하게 하였으니, 이에 대한 생각이 원대하였던 것이다.

『孟子』는 오랫동안 금서였다. 정도전의 체제구상은 왕정 하의 금기영역을 위태롭게 했다. 『經國大典』에는 바로 왕에 관한 이 부분이 빠졌다. 세조는 ‘의정부서사제(議政府敍事制·총재중심정치)’를 “왕이 없는 제도”라고 말했다. 오늘날의 국민주권론과 대의민주제도와도 맥락이 통한다.

 

(2) 재상중심 정치

 

재상의 實權(한영우, 1972 : 802)은 최고정책결정자, 백관 통솔 및 총괄권(인사, 군사, 재정, 포상 등), 하늘(음양 조화)에 대한 책임, 기타 행동직무(행동지침 : 804) ; 경제문감, 「재상제도 란」 참조. 道揆(한영우 : 805) 등이다.

재상의 기본적 직임 4가지 및 기타 40여 가지는 옳은 길로 인도 등이다(이진표, 2000 : 202), 공평무사, 장점을 감추기, 근면함, 아첨하지 않음, 현인 채용, 감명하고 정직해야 함, 정권 수임, 매사에 신중함 등이다. 진퇴에 명료해야 함 등이다.

재상의 직무(박진훈 역, 2011 : 95)는 正己 格君 知人 處事 등은 나를 바로 하고 임금을 세우고 사람을 알아보고 일에 능숙하다. 삼봉이 꼽은 재상의 네 가지 업무다(박진훈 역, 2011 : 95).

삼봉이 든 재상의 업무는 이 네 가지 외에 임금을 인도해 도덕에 합당하도록 해야 한다는 인군당도(引君當道), 옳은 것을 바치고 그른 것을 바꾼다는 헌가체부(獻可替否) 등 43가지를 더 들었다. 정도전이 꼽은 세칙에는 오늘날 바라는 모든 게 담겨 있다. 대통령을 바르게 이끌고(보좌), 널리 인재를 구하고, 일도 잘하는 것이다. 오늘날 국무총리와 장관 임명이 어려운 이유를 삼봉은 이미 600년 전에 알고 있었다.

[주관]은 왕제(王制)를 말하고 있지만 그것은 오직 관(官)을 말하며 왕(王)을 말하지 않는다. 주관의 왕은 허위(虛位)이며 허군(虛君)이다. 그 실위(實位)와 실군(實君)은 관을 총괄하는 천관총재(天官冢宰)의 몫이다.

주관의 첫머리가 천관총재 부분이다. 제1에는 다음과 같은 구절이 나온다(推王建國, 辨方正位, 體國經夜, 設官分職, 以爲民極, 乃立千官冢宰, 使帥其屬而掌邦治, 以左王均邦國).

대저 왕이 나라를 세움에, 그 방향을 변별하고 모든 위치를 바르게 해야 한다. 그 나라의 국토를 체화하여 성내와 교외의 경역을 잘 분획해야 한다. 그리고 관료를 설치하고 그 직책을 효율적으로 분담시켜 민극(民極)을 확립해야 한다. 이에 천관총재를 세워 모든 관료를 그에게 속하게 하여 통솔케 하고 나라의 다스림을 관장케 한다. 그리고 왕을 보좌케 하고 나라를 균등하게 한다.

정도전의 모든 정치철학은 『周禮』의 첫머리에 다 구현되어 있다. 『周禮』의 첫말에 따라 방위를 변별하고 궁실의 위치를 바르게 잡았으며 백악(白岳)을 주산으로 해서 남면(南面), 좌묘우사(左廟右社)를 세우고 한양의 도성을 만들어 체국경야(體國經野)한다. 그리고 설관분직(設官分職)하여 민극(民極: 민의 합리적 질서)를 확립하였는데 그 핵심은 왕권을 제약하는 재상(宰相)제도의 확립이다.

그는 곧 나라를 실제로 장악하여 다스리는 것은(掌邦治) 왕의 몫이 아니요, 천관총재 즉 재상(宰相)의 몫이다. 왕을 보좌(佐王)하여 방국을 균(均邦國)하게 한다. 여기 균(均)이라는 의미가 매우 중요하다. 삼봉의 가슴을 사로잡은 국가질서의 가장 중요한 테마는 바로 이 균(均)이라는 한 글자이다. 그것은 평등주의적 이상(egalitarian ideal)이다.

오로지 天官冢宰라는 재상적인 특수한 기능에 착안한다. 그리고 주관은 근원적으로 인민의 삶을 제도적 장치를 통해 철저히 통제하려 했다. 인민의 통제의 효율적 방법이 막연한 도덕적 규범이 아니라 구체적 제도 즉 관의 질서를 통해서만 가능하다는 [주관]의 기본철학을 삼봉은 날카롭게 간파하고 수용, 제도화 한 것이다.

[주관]은 관직을 천. 지. 춘. 하. 추. 동(天地春夏秋冬)으로 나눈다. 천관(天官) 이 곧 총재(冢宰)며 치전(治典)을 담당한다. 지관(地官)이 곧 사도(司徒)며 교전(敎典)을 담당한다. 춘관(春官)이 곧 종백(宗伯)이며 예전(禮典)을 담당한다. 하관(夏官)이 곧 사마(司馬)이며 정전(政典)을 담당한다. 추관(秋官)이 곧 사구(司寇)이며 형전(刑典)을 담당한다. 동관(冬官)이 곧 사공(司空)이며 사전(事典)을 담당한다. [주관]에서는 관료제도를 천.지.춘.하.추.동이라는 자연의 질서와 상응되는 이상적 인간의 질서로 본다. 이것은 음양오행적 사유를 전제로 한 것이다. 그러나 삼봉은 이러한 관제의 존재론적 정당성이나 상수학적 측면에 큰 관심을 보이지 않았다.

삼봉은 이 건방의 6전(建邦之六典) 중에서 교전(敎典)은 부전(賦典)으로 형전(刑典)은 헌전(憲典)으로 사전(事典)은 공전(工典)으로 바꾼다. 그 명칭부터 애매한 추상성을 버리고 구체적인 기능적 명칭으로 바꾼다. 육전과 천관 관계(부남철, 2008 : 345-353) 측면이다. 四端과 四季(春夏秋冬)(부남철 :333), 주례, 관직, 사계 등이다. 周禮와 冢宰(339), 冢宰와 君主, 輔相(341) ---> 主上과 영상, 좌상, 우상 등이다.

 

(3) 『경제문감별집』: 격군(格君)에서 군도(君道)로

 

정도전은 신하들 중에서도 최고위직을 맡고 있는 재상이 仁君의 마음을 바로잡는 것을 가장 중요한 임무로 삼아야 한다고 주장하였다. 대신은 군주가 구체적인 정치행위를 하기에 앞서서 군주의 마음을 바르게 하는 것을 중요한 임무로 삼는다. 그러나 그러한 신하를 임명하는 것은 군주이며, 아무리 권한이 강한 신하라 할지라도 신하에게는 최종적인 결정권이 없다.

"신하가 군주에 대해 충성을 다하고 재주와 능력을 다하는 것은 그 군주를 돕는[顯比] 도리를 나타내는 것이다. 등용하고 등용하지 않는 것은 군주에게 달려있을 따름이다. 아첨하고 비위를 맞추어 보좌해서는 안 된다"(『經濟文鑑』 ｢相業｣ 顯比; 臣之於君 竭其忠誠 致其才力 乃顯比其君之道也 用之與否 在君而已 不可阿諛逢迎 求其比也). (78쪽)

신하의 권한이 아무리 클지라도, 신하는 군주를 강제할 수 없다. 결국 『朝鮮經國典』과 『經濟文鑑』에서의 정도전의 정치기획은 군주정의 최상위자인 군주의 문제로 이어지게 된다는 것이다. 정도전은 『經濟文鑑』과 『經濟文鑑別集』의 두 저작을 통해 『朝鮮經國典』에서 자신이 기획한 法制를 운영하는 바람직한 인간상을 제시하고 있다. 군주정이 제대로 작동하기 위해 관직제도에 임명된 신하와 이들을 임명하는 군주가 각자의 역할을 수행해야 한다. 정도전이 『經濟文鑑』의 서문에서 말하고 있는 것이다.

기존의 연구자들은 『經濟文鑑別集』을 『經濟文鑑』의 별집, 즉 『經濟文鑑』의 종속작으로 해석하고 있다. 그러나 조선건국 이후 저작들 속에서 정도전의 문제의식은 제도에서 제도를 담당하는 인간의 문제로, 그리고 신하에서 신하를 등용하는 군주의 문제로 확장되고 있다. 이러한 측면에서 정도전이 『經濟文鑑別集』에서 개진하고 있는 군주론은 『經濟文鑑』의 신하론과 더불어 그가 구상한 정치질서의 핵심축이라 할 수 있다.

정도전이 생각한 이상적 국가 운영의 형태는 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』과 『經濟文鑑別集』을 관통하는 것은 ‘재상중심 중앙집권적 관료 체제’ 확립이었지만 권력이 집중되는 과정에서 발생할 수 있는 ‘관권 남용’의 문제해결을 위하여 권력 상호 간의 견제와 감독 기능을 부여하였는 바 언관과 감사의 중요성 등이다.

 

2. 古典的 接近

 

첫째, 『書經』과 『周禮』 관계이다. 『書經』은 공자 편찬(BC, 551-479)했다고 전해진다. 『周禮』는 주공 단의 편저(추정 BC, 1100-255)다. 이곳에서 “天命”개념 도입된다.

『書經』『周禮』와 공자의 관점 및 삼봉의 관점 정리가 필요하다. 天子(王)와 제후, 3정승(卿)과 大夫, 士(執行官)의 위계가 제시된다.

둘째, 맹자가 인의(仁義) 사상을 보다 구체화시켰다고 한다면, 순자는 예악(禮樂) 사상을 더욱 구체화시켰다. 또한 맹자가 내성(內聖)의 측면에 주안점을 두었다고 한다면, 순자는 외왕(外王)의 측면에 주안점을 둔 것으로 평가되기도 한다. 내성외왕(內聖外王)은 『장자』나오지만, 의미상으로는 ‘안으로는 聖人(道德), 밖으로는 君主(王道)를 이룩하는 것’으로, 결국 유학의 종지인 ‘수기치인(修己治人)’과 같다.

순자는 사람의 본성은 악(惡)하고, 그 선(善)함은 위(僞)하다고 하였다. 성(性)은 하늘로부터 받은바 본질이고, 위(僞)는 인위(人爲)라는 회의 문자의 뜻을 취한 것이다. 이것을 나무에 비유하면 벌목하여 놓은 나무의 상태를 성이라 하고, 톱으로 켜고 대패로 다듬고 여러 도구를 사용하여 꾸민 것을 위라고 한다. 즉 도덕은 인간의 본성으로부터 나온 것이 아니라, 그 본성에 반하여 만들어진 것을 의미하는데 이것이 위이다.

순자가 사람의 성이 하늘에 근원하고 또 범성의 구분이 없이 동일하다고 한 것은 맹자의 주장과 같으나 일반 유학자들은 하늘(天)을 인격적이며 종교적인 의미로 해석하는 데 반하여, 순자는 하늘(天)을 자연 현상으로 보고 과학적으로 해석하였다.

순자는 사람의 본성을 악하다고 보았으나 자신의 노력에 의해 교정될 수 있는 것으로 보았다. 즉 사람의 본성은 비록 악할지라도 사법에 의하여 예의로써 교도하면 선하게 될 수 있다. 가령 어떤 굽은 나무일지라도 도지개로써 교정하면 바르게 펼 수 있고, 어떤 무딘 쇠붙이라도 잘 단련만 하면 예리하게 될 수 있는 것과 같이, 사람의 본성이 비록 악할지라도 예의로써 수양만 하면 훌륭한 사람이 될 수 있다. 그런데 이러한 가능성이 있음에도 불구하고 모든 사람이 성인이 되지 못하는 것은 적위(積爲)가 부족하기 때문이다.

순자는 인성의 惡을 교정하는 데 禮儀가 필요함을 인정하고 특히 예에 중점을 두었다. 맹자는 예는 인성에 선천적으로 구비되어 있다고 보았으나, 순자는 예는 인성에 구비되어 있는 것이 아니라 성인에 의해 만들어진 것이라고 보았다.

태어나면서부터 욕구를 가지고 있는 인간은 그 욕구에 도량과 분계가 없으면 싸우지 않을 수 없다. 싸우면 어지러워지고 어지러워지면 궁하게 된다. 선왕은 이와 같은 사회의 혼란을 막기 위해 禮를 만들어서 사람들의 욕구를 조절하였다. 즉 선왕이 중정을 세워 사람의 욕구와 물질의 공급이 서로 균형을 이룸으로써 안녕과 질서를 유지하도록 한 것이 예의 기원이라고 할 수 있다.

 

3. 비교적 접근

 

첫째, 삼봉과 순자사상의 유사, 상이점, 시사점 정리 측면이다. 정도전의 『맹자』와 『순자』의 이해와 『정관정요』가『조선경국전』에 인용된 점은 총재제도와 인군제도에서 확인되며, 그에 따라 현대의 정치행정적 시사점, 정도전의 융합사상 마인드와 창의적 행정, 블록체인 인공지능 융합행정과 매치시켜 제도화 함으로써 온전한 민본사회 정립을 위한 정치 행정철학적 근거로 삼을 수 있다.

둘째, ‘맹자’와 삼봉의 차이점 및 삼봉의 정치사상적 토대는 민본과 혁명사상이다(김정기, 2007 : 160). 역성혁명과 유교적 이상국가 건설을 통한 민본사상 구현 측면에 서의 혁명과 민본 이념은『맹자』에서 차용했으나, 맹자의 혁명이론은 개 인과 개인 사이에 이루어지는 선양(禪讓)과 방벌(放伐)의 두 가지 형식이 었으나 삼봉은 선비나 백성의 집단이 그 주체세력이 될 수 있다는 점에서 독창적이다.

그 개념의 출발은 ‘맹자’지만 맹자의 이론이 개인과 개인사이의 선양과 방벌이라고 했다면, 삼봉은 선비와 백성의 집단을 혁명의 주체로 하여 혁명을 수행하였다. 즉 추대, 선양, 인준의 형식을 취했다(김정기 : 161).

셋째, 삼봉 융합사상의 독창성이다. 삼봉과 『書經』, 『周禮』, 『荀子』, 『貞觀政要』의 수용과 비판 측면의 시사점 분석에 의거하면 삼봉의 통치, 혁명사상은 철저한 민본정신을 바탕으로 하고 있으며, 이러한 민본 중심의 민사상은 현대의 정치 행정사상으로 재조명 되어 한국적 민본정신으로 이어져 나갈 필요성이 있다.

넷째, 삼봉은 12〜13세기 주자학을 민본사상적으로 융합(融合)하여 조 선통치의 골간과 후대의 실학의 토대를 제시하였다는 점에서 또 다른 측면에서 독창적으로 그의 민본융합사상의 핵심은 소개동의 민초(民草), 정침의 의(義), 주자학과 사공학의 실천적 융합, 불교 축출(逐出) 등이 믹 서(융합)된 백성 중심의 정치철학이었다.

다섯째, 삼봉(三峰)은 왕권(王權)을 견제하는 신권(臣權) 중심 정치질서를 구상해 조선 민본정치의 기틀을 닦았다. 후일 조선 3대 임금 이방원에게 죽임을 당한 비극적 생애도 그의 미래구상을 신권 중심으로 파악하는 데 이바지했다. 전제적 왕권을 구축하려 한 '야심가' 이방원과 정치적 견해 차이가 숙청으로 이어졌다는 것이다.

"정도전의 문제의식은 제도에서 인간의 문제로, 신하에서 신하를 등용하는 군주의 문제로 확장되고 있다"고 분석했다. 권신들의 국정 농단으로 고려말 사회가 엉망이었다는 조선 초기의 인식은 이런 분석을 뒷받침한다. 권신들이 난립한 결과 역성혁명을 일으켰다는 조선 건국의 정당성을 확보해야 하는 상황에서 과연 신권 중심의 정치를 구상했겠는가라는 문제 제기다. 정도전은 『조선경국전』에서 “권신 이인임, 임견미 등이 정치의 권한을 마음대로 하여 공사에는 손해되게 하고 사사에는 후하게 하는가 하면” 이라며 고려말 권신들을 비판한다.

 

제2절 현대 제도적 측면

 

1. 현대의 총리, 부총리제도(부총리제도 효과성)

 

(1) 총리

 

흔히 총리를 가리켜 ‘일인지하 만인지상(一人之下 萬人之上)’이라 한다. 조선시대 영의정(領議政)에 견주는 표현이다. 조선 초부터 시행된 영의정 직제는 『경국대전』(1466년)에서 성문화됐다. 재상·정승이란 말도 사용됐다. 그러다 갑오개혁(1894년) 때 영의정은 총리대신으로 바뀌었다. 오늘날의 총리가 그 시절의 영의정과 같을 수는 없겠지만 그 뿌리는 영의정에 닿아 있다. 영의정이란 단어가 갖는 무게와 의미는 오늘의 그것과 크게 다르지 않았다. 우리가 조선시대의 영의정(재상)에 새삼 주목하는 이유도 여기에 있다.

국무총리(國務總理)는 대한민국의 정무직 공무원으로 현행 헌법 하에서 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명령을 받아 행정 각부를 통할(통괄 및 관할)하는 역할을 맡는다(헌법 제86조 제2항)

국무총리는 대통령의 궐위나 사고 시 권한대행자로서의 지위, 대통령의 보좌기관으로서의 지위, 행정부의 제2인자로서의 지위, 중앙행정관청으로서의 지위, 국무회의의 부의장으로서의 지위를 가진다. 행정부의 제2인자로서의 지위로서는 각부장관보다 상위의 지위로서, 행정각부의 장을 지휘 감독하나 중앙행정관청으로서의 지위로서는 행정각부의 장과 동등한 지위를 가진다. 대법원장, 헌법재판소장, 국회의장, 중앙선거관리위원장과 함께 5부요인이라 한다.

 

(2) 부총리

 

대한민국의 부총리(副總理)는 국무총리가 특별히 위임하는 사무를 처리하는 정무직 공무원이다. 특정 부처의 장관이 겸임할 수 있으며, 주로 경제나 상공 등 정부의 주요 시책 담당 부서의 장관이 겸임한다. 1963년 처음 제도가 도입되어 사라졌다 부활했다를 반복하는데, 박정희 대통령 이후 부총리를 한명도 안 두고 임기를 마친 대통령은 현재까지 이명박 대통령 뿐이다.

대한민국에는 기획재정부 장관이 겸직하는 경제부총리와 교육부 장관이 겸직하는 사회부총리가 존재한다. 부총리제가 시행되는 동안 통일부총리, 교육부총리, 사회부총리, 과학부총리 등이 생겼다가 사라지는 부침을 겪었지만 경제부총리만큼은 부총리제가 도입되는 동안 단 한 번도 사라지지 않은 직제다.

부총리라는 호칭을 쓰진 않더라도 국가의전서열에서 부총리와 동급인 직급들도 존재한다. 여당 대표, 제1야당 대표, 국회부의장, 감사원장 등이 부총리급 대우를 받는다.

2. 총재제도와 스위스 내각제도와 총제제도 특성

 

재상중심제도는 의원내각제의 수상내각 중심정치와 유사하다. 스위스 내각제도를 일별하면, 스위스 행정부를 가르켜 회의체 정부라고 한다. 이는 행정권이 대통령제에 있어서 처럼 한 개인에게 있는 것이 아니라 7인으로 구성되는 연방각료회의(Federal Council)에 있기 때문이다. 또한 내각제 국가와도 달라서 내각의 수장이 되는 수상(Prime Minister)도 존재하지 않는다.

스위스는 1848년 헌법제정이래 이러한 제도를 유지해오고 있다. 연방내각은 60년이상 몇 개의 동일 정당 출신들로 구성되어져 오고 있다. 합의에 의해 4개 정당이 국회의원선거시 득표율에 의해 구해지는 공식에 따라 7개의 각료자리를 나누어 차지하고 있다.

규정으로 명시된 것은 아니지만 연방내각 각료들은 “협조(collegiality)"라는 대원칙을 준수한다. 각료들간에 이견이 있더라도 일단 협의를 통해 결정이 내려지면 모든 각료들이 그 결정을 자기 의견인양 옹호한다. 따라서 정부의 정책을 어느 각료가 대변하고 있다고 해서 반드시 그것이 그의 개인적 견해와 일치한다고 할 수는 없다(2021 상지대, 이재영 토론 보충).

각료들은 동일한 권한을 가지며 하나의 부처를 책임지고 있다. 행정권을 7개의 부처로 나누어 분담한 구조는 1848년 헌법제정이래 거의 변하지 않았으며 각료가 7명뿐인 관계로 개별 각료의 업무부담은 매우 무겁다. 이를 개선하려는 시도는 아직까지 성공하지 못했다. 큰 부처는 직원이 12,000명에 이르고 있고 다른 나라에서는 여러 부처로 나누어 져 있는 업무를 한 부처에서 담당하고 있기도 하다. 7개 부처 이름은 다음과 같다. 국방부, 경제부, 환경ㆍ운송ㆍ통신ㆍ에너지부, 재무부, 외교부, 법무부, 내무부가 그것이다.

스위스의 대통령직은 각료들이 매년 돌아가면서 맡는다. 암묵적인 합의에 의해 대체로 고참순으로 먼저 대통령직을 봉직한다. 대통령이 되면 각료회의를 주재하고 국내외에서 국가를 대표하는 역할을 하지만 “동등한 자중 첫째(First among equals)"로 여겨지는 것이지 최고지도자로 역할하는 것은 아니다. 공식적으로 말하자면 국가의 우두머리는 연방각료회의(Federal Council) 그 자체이다. 외빈방문시 영접하는 주체는 연방각료회의(Federal Council)이지 대통령이 아니다.

7명의 각료는 의회의 상하원 합동회의에서 선출된다. 국회의원 선거가 있는 해의 12월에 새의회가 처음 소집되어 첫 회기를 가질 때 4년 임기의 7명의 각료를 선출한다. 올해(2007년)의 경우 12월 12일에 각료선출이 예정되어 있다. 각료선출시 현행 각료대신 다른 사람을 선출하는 데 대해서는 상당한 거부감이 있다. 각료대체는 지난 2003년을 포함하여 단지 2번 일어났을 뿐이다. 의회는 또한 4년임기로 재임중인 각료에 대한 해임권이 없으며 연방각료회의(Federal Council) 역시 의회 해산권이 없다.

 

제3절 선행연구와 분석 틀

 

1. 선행연구

 

필자의 선행 연구를 3가지로 통치 행정측면으로 구조화 하고 본 연구의 차별성을 예시한다. 첫째, 삼봉의 통치제도와 관련 김인호(2005)는 『經濟文鑑』과 삼봉의 역사인식 등을 분석함. 조항덕(2007)은 『經濟文鑑』에 나타난 삼봉정도전의 정치사상을, 이종수와 전광섭(2016)은 조선 중기 외관 포폄사례, 이종수(2016.6)는 삼봉 포폄관 등을 분석하였으며, 이종수(2017-2018)는 최근 AI시대 공직구조와 삼봉의 정좌사례와 효과(2017.11 : 164) 및 블록체인 시대 삼봉의 융합민본사상과 헤테라키(이종수, 2018.5)등을 발표하여 삼봉의 행정창의성을 조명하였다. 삼봉의 대간제도 시사점(이종수, 2020.12), 삼봉 대간견제의 감사제도 시사점(이종수, 전광섭, 2021.2)

둘째, 재상제도 측면은 백완기(1992), 부남철(2008), 조항덕(2007), 김석근(2008) 등과 왕권과 신권의 상호 견제(김석근, 2008 ; 이윤복, 2020 ; 백완기 ; 민병학 외, 1998) ; 김인규(2017), 남지대(1993), 박창진(1996), 한충희(1992), 부남철(1990), 최연식(1998), 송재혁(2016) 등에 천착한다. 冢宰(宰相) 제도적 접근(부남철, 2008 : 338-345)과 재상론은 고려 공양왕(1389) 시기 삼봉의 상소에서 제기되고, 1394년 『朝鮮經國典』에 반영된다(김인호, 2002 : 16). 차세영(2011 ; 최희수, 2003 참조 ----->

셋째, 수기치인 측면은 주로 삼봉의 저작물과, 시를 중심으로 특성과 내용을 분석하는 데 주로 수행적 호흡법 측면이다(김종진, 2008 ; 조기영, 1997 ; 이종수, 2017). 삼봉의 수기치인과 내면적인 정신함양 등을 살필 수 있다.

넷째, 본 연구의 기존 선행연구와의 차별성 측면이다. 본 고는 기존 필자의 연구재단 선행연구(이종수, 2017∼2019)인 삼봉의 수기관(2017), 삼봉의 치인관(2018), 삼봉의 법치사상(2018), 삼봉의 대간제도 효과분석(2019), 삼봉의 대간제도 집행사례(이종수, 2020.12)에 이은 의정부 기능분석으로 확대하여 삼봉의 통치사상을 입체적으로 조망하고자 하는 순차적 접근이다. 이종수(2020.6) 치인관 ; 이종수(2020.8) 대간제도 ; 삼봉과 이원익의 창의 융합성 효과(이종수, 2020.12) 등을 참조하였다. 이상의 내용을 < 표 1 >에 정리한다.

 

< 표 1 > 주요 내용 분석

구 분	선행연구 분석과 차별성
	연구목적	연구방법	주요 연구내용
주요 내용	최승희(1995), 개국초의 왕권	질적 접근	태조의 왕권과 정치 운영
	최승희(1987), 태조와 왕권	사료 분석	태조의 왕권
	한충희(1982), 조선 초기 의정부	〃	왕권과 신권 분석
	조항덕(2007), 『經濟文鑑』과 재상의 진퇴	〃	경제문감 분석
	김석근(2008), 군권과 신권	질적 접근	재상제도 분석
	민병학 외(1998), 재상중심 정치	〃	재상정치
	정재훈(2011), 조선 삼정승	사료	삼정승의 역할
	한영우(1973), 삼봉의 정치사상	사료	삼봉의 정치사상
	김인규(2017), 재상제도	질적 접근	『周禮』와 재상제도
	이상백(1947), 정도전론	〃	정도전 평가
	한영우(1973), 정도전 사상	〃	정치, 경제, 철학측면 조명
	도현철(2003), 삼봉의 事功學	질적 접근	삼봉의 경세학
	김인호(2005), 삼봉의 『經濟文鑑』	〃	삼봉의 국정철학
	김광민(2016), 수기와 치인	〃	수기와 치인은 분리되지 않음
	김경수(2013), 삼봉의 삼교회통	〃	삼교의 융합적 적용 효과
	이종수(2017.8) 장자의 수양법	〃	장자의 심재, 좌망 분석
	이종수(2017), 이원익의 청렴행정	〃	이원익의 청렴행정 사례와 효과 분석
	이종수(2017.12), 三峰의 수기관 분석	〃	삼봉의 수기관 특성과 시사점
	이종수(2018), 三峰 『朝鮮經國典』의 개헌 시사점	〃	정도전 법치사상의 개헌 시사점
	이종수(2014) 三峰의 과전법	〃	삼봉의 과전법 집행사례 분석
	이종수(2016.12), 三峰의 포폄관	〃	삼봉의 포폄제도 분석
	이종수(2017), 도가의 선도문화	〃	도가 장자 치유 사례 분석
	이종수(2017.11), AI시대 공직구조 개편	〃	공직구조 개혁과 삼봉의 정좌 효과
	이종수(2018.5), 헤테라키와 三峰 융합민본사상	〃	삼봉의 融合민본사상과 제10차 개헌 시사점
	이종수(2018.12), 『朝鮮經國典』 법치사상	사료 분석	삼봉의 법치사상 분석
	이종수(2019.2), 삼봉의 融合민본사상과 주민자치	질적 접근	삼봉의 融合的 사상과 현대주민자치 시사점
	이종수(2020), 치인관 분석	사료 분석	삼봉의 치인관 사례 분석
	이종수(2020.8, 12), 삼봉의 대간제도	〃	삼봉의 대간제도 집행 사례 분석
	이종수(2020.12), 융합행정제도화	질적 접근	AI & 블록체인융합행정 제도화
	이종수(2020.12), 대간견제 시사점	사료 분석	삼봉의 대간제도 시사점
	이종수, 전광섭(2021.2), 대간견제의 감사제도 시사점	〃	정도전 양사제도의 감사제도시사점
연구의 차별성	三峰의 王權, 臣權 相互牽制의 현대적 의의와 활용	사료, 질적 분석	조선 개국기 삼봉의 재상제도 특성과 영향요인 및 현대(부)총리제 시사점 분석

 

2. 분석의 주요 내용적 측면(분석 틀)

 

본 고에서는 삼봉의 재상제도와 제도화, 집행 측면의 특성과 현대적 시사점과 활용방안을 중심으로 ? 조선전기 議政(府) 활동 실태를 『실록』을 중심으로 분석한다. 훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를, 의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 태조(12), 정종(8), 태종(1,369), 3대의 1,389건의 사례 분석이다.

삼봉 재상론의 기본 틀은 『周禮』에 기반한 실천적 성리학의 (고려) 조선 유입과 그 融合的 제도 형성과 현장 적용이며, 그 주요 내용적 측면은 삼봉의 『經濟文鑑』등에 나타나며, 구체적 집행사례는 『朝鮮王朝實錄』을 중심으로 분석하고, 행위규범 4가지 측면과 정책참여 4가지 실행 결과를 정승, 찬성, 참찬의 사례를 중심으로 분석한다.

 

Ⅲ. 삼봉의 宰相제도 운용 분석

 

제1절 제도와 실천

 

1. 4대 행위규범

 

의정제도의 시사점을 행위 규범측면에서 삼정승 2찬성 2참찬의 사례를 참조한다. 둘째, 정책 참여와 의정부의 정책 주도 사례를 삼정승 2찬성 2참찬 등과 삼사, 대간의 재상, 고위관료와 사간원의 임금(王) 견제적 효과와 현대적 시사점을 찾는다.
정종∼태종대의 의정부 국정운영(한충희, 2004 : 37-38) 전체 활동은 641건, 1) 受命(王命) 65, 啓聞(신하의 의견개진) 351건, 擬議(의정부서사제, 정사 논의) 225 등이다.

『실록』분석측면이다. 태조(12), 정종(8), 태종(1,369), 3대의 1,389건의 사례 분석이다. 조선전기 議政(府) 활동 실태를 분석한다. 훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를 들었다(정도전, 『경제문감』). 의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석한다.

규범성 측면의 正己, 格君, 知人, 處事사례를 분석한다. 훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를 들었다(정도전, 『경제문감』).

1) 삼정승, 2) 2찬성 3) 2참찬 둥 관직체계상 의정부의 議政, 贊成, 參贊은 대개 六曹의 參判, 判署를 역임한 관료들이었다(한충희, 1987).

 

2. 4대 정책참여

 

의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석하여 조선시대와 현대의 유사, 상이점 및 주요 시사점과 적용방안을 찾고자 한다.

정종∼태종대의 의정부 국정운영(한충희, 2004 : 37-38) 전체 활동은 641건, 1) 受命(王命) 65, 啓聞(신하의 의견개진) 351건, 擬議(의정부서사제, 정사 논의) 225 등임. 삼정승, 2) 2찬성 3) 2참찬 등의 참정 사례를 분석한다.

 

3. 조선초기 국정운영(의정부) 특징

 

의정부가 정식 관서로 설치된 것은 1400년(정종 2) 4월임. 의정부가 설치되기 전까지 국정을 총괄하던 기관은 도평의사사로 도평의사사는 고려 말 국정의 최고 의결, 집행 기관으로 문하부·중추부·삼사(三司)의 2품 이상 관리들로 구성된 합좌기관이었다. 따라서 조선 건국 초에 그 인원이 많게는 50여 명에 이르렀다. 이렇게 많은 인원이 도평의사사의 구성원이 되었던 것은 개국 직후 책록된 많은 개국공신들을 대우하기 위함이었다.

육조를 강화하려는 태종의 의도에 따라 1405년(태종 5) 의정부의 서정을 기능별로 육조에 분속하였고, 1408년(태종 8)에는 의정부에서 육조의 업무 집행을 감독하여 착오나 지체가 있으면 그 정상을 참작하여 시비를 가리고 조치하도록 한다. 이를 통해 국왕↔의정부↔육조라는 관계가 성립되었는데 이것이 議政府署事制다. 결국 의정부는 서무를 육조로 나누고, 그것을 감독함으로써 국정의 모든 분야에 걸쳐 참여한다.

1414년(태종 14) 4월에는 좌·우정승을 판의정부사(判議政府事)로, 의정부 찬성사를 동판의정부사(同判議政府事)로 개칭하면서, 참찬(參贊)·지의정부사(知議政府事)·참지의정부사를 폐지했다. 그로부터 2개월 뒤에 다시 판의정부사를 좌·우의정으로, 동판의정부사를 좌·우참찬으로 환원한다. 이후에도 일부 관직에서 인원 변동이 이루어지는 등의 변동을 거쳤고, 1437년(세종 19)에는 찬성과 참찬 벼슬을 각각 좌·우로 체계화하였다.

의정부는 왕권과 의정부·육조 기능 등과 관련되어 몇 차례 변동을 거치다가 1466년(세조 12년) 영의정부사를 영의정, 검상조례사 녹사를 사록(司祿)으로 개칭하는 과정을 거쳐 결국 『經國大典』에는 정1품의 영의정·좌의정·우의정 각 1명, 종1품의 좌·우찬성 각 1명, 정2품의 좌·우참찬 각 1명, 정4품의 사인 2명, 정5품의 검상 1명, 정8품의 사록 2명으로 규정하였다(윤극일, 『國譯經國大典硏究』,1986 : 189).

議政府는 正一品이 領議政, 左議政, 右議政과 從一品인 左贊成, 右贊成과 正二品인 左參贊, 右參贊, 2명의 舍人(正四品), 1명의 檢詳(正五品), 1명의 司祿(正八品)으로 구성된다.

찬성(贊成)과 참찬의 의의 측면이다. 조선시대 의정부의 차관인 종1품 관직이다. 태종 초 의정부의 차관인 종1품 의정부 찬성사의 약칭 또는 의정부의 차관인 좌·우찬성의 통칭이다. 이상(貳相) 또는 이재(二宰)라고도 한다. 의정부의 차관직으로 1415년(태종 15) 전년의 육조직계제(六曹直啓制) 실시와 관련된 의정부 기능의 약화에 수반된 관제 개혁으로 의정부 찬성사를 계승, 개칭한 동판의정부사(同判議政府事)가 좌참찬(종1품, 정원 1)과 우참찬(정2품, 정원 1)으로 세분화되었을 때, 좌참찬이 계승, 개칭되면서 성립되었다.

1437년(세종 19) 10월 전년 7월 의정부서사제(議政府署事制)가 부활되면서 의정부 기능이 강화되고 인원이 2인으로 증원되고 좌우로 세분되어 좌·우찬성으로 계승되면서 소멸되었다. 하위의 참찬과 함께 의정을 보필하면서 의정부사와 대소 국정의 논의에 참여하였다.

왕의 君道, 君主(한충희, 2004 : 27-41 ; 한충희, 1991 : 40-55)와 의정부서사제(차세영: 2011 ; 최희수(2003)과 의정부는 정종∼태종대의 의정부 국정운영(한충희, 2004 : 37-38) 및 육조(한충희, 2004 : 27-41 ; 한충희, 1991 : 40-55) 등을 참조한다.

이와 같은 정도전의 재상 중심 국가 통치론(의정부 서사제)은 왕권의 전제화를 통한 국왕 중심의 통치론(6조 직계제)를 추구하는 이방원(태종)과의 숙명적인 충돌을 불러왔다. 결국, 이방원이 일으킨 ‘왕자의 난’(1398)에 의해 정도전이 제거됨에 따라, 재상 국가론도 정도전과 운명을 같이하게 되었다.

 

제2절 차별성과 융합성

 

1. 삼봉사상의 차별성

 

정도전은 사서오경 가운데 주자학적 정치이념을 지향하면서 첫째, 『周禮』를 중시하는 가운데 새로운 국가정치체제의 기본골격을 제시하였다.『周禮』를 중시하고 법과 사공을 강조하였으며, 주자의 재상보다 강한 한나라 재상을 말하고, 군주 성학론보다 범용적 군주론을 제시하였던 것이다.

둘째, 성리학에서는 성(性)과 심(心)을 분리하여 본다. 심즉기(心卽氣), 성즉리(性卽理)의 관념이다. “心(氣)이란 것은 사람이 하늘에서 얻어가지고 태어난 기로서 허령하여 어둡지 않아 한 몸의 주인이 되는 것이요, 性(理)이란 것은 사람이 하늘에서 얻어가지고 태어난 리로서 순수하고 지극히 착하여 한 마음에 갖추어져 있는 것”이라는 것으로 삼봉의 삼교관 측면(조준하, 1998 : 157-160)은 불교의 종지는 바로 마음(心)이기 때문에 심(心)이라 하였고, 도교의 종지는 기(氣)이기 때문에 도교를 대신하여 기라고 하였고, 유교의 종지는 리(理)이기 때문에 유교를 대신하여 리라고 했다. 삼봉은 유교를 우위에 두고 도교와 불교는 유교의 명령을 받아야 한다고 주장했다.

셋째, 삼봉(三峯)의 거의소청(擧義掃淸)은 국운을 바로잡기 위하여 정의의 깃발을 들고 오랑캐나 소인배를 깨끗이 청소하는 일이다. 조선의 선비들은 인, 의, 바름, 슬기, 배려, 채임, 신뢰 등을 중시했다.

 

2. 삼봉의 사상융합성

 

첫째, AI 정책결정과 관련 신라의 화백의 결정사례를 참고하고, 조선시대 의정부는 7인의 議政構造였다. 국가 주요 정책들이 이곳의 7인 중심으로 결정됐다(이종수, 2020.12).

조선창업 사상을『朝鮮經國典』에 담은 삼봉의 국가제도를 정초한 지혜와 시사점을 融合的 民本思想과 제도적 왕권 견제책인 臺諫制度(司諫院 등) 및 반 자율적 주민통제 제도인 鄕憲 등의 제도형성에서 찾아볼 수 있다. 삼봉 정도전(1342∼1398)의 권력제도의 근원은 민본(民惟邦本)에서 유래했다. 삼봉은 백성, 국가, 군주의 순으로 그 중요성을 자리매김한다.

朝鮮經國典의 구조가 중국의 『주례』와 차별적인 점은 무엇보다도 민본을 중시하고 있다는 점과 王의 규정과 재상론(三政丞)등으로 이는 성리학을 주로 하면서도 사공학 등을 창조적으로 반영하여 조선에 적용시켰다(서정화, 2017.4).

한국문화사에 있어서 융합의 관점에서 가장 연대가 빠르면서도 중요한 의미를 가진 것은 원효의 화쟁회통(和諍會通) 사상이다. 원효의 전기에 나타난 정황으로 보아 당시 신라에 수용되었던 유교와 도교에 대해 원효는 상당한 이해를 갖고 있었다. 원효대사는 불교 이외의 참기, 잡문, 외서 등을 모두 읽었으며, 988년에 중국의 찬녕(贊寧)이 지은송고승전(宋高僧傳)에는 원효는 삼학(三學)에 두루 달통했다고 기록되어 있다. 원효가 살았던 당시의 종교적 상황은 신라 토속의 천신신앙을 비롯하여 불교, 유교, 도교가 공존하던 시대였다(김용표 2010:52). 이러한 시대 상황에서 불교사와 신라의 당대 사회가 요구하고 있는 사상의 틀을 원효는 창출해 냈던 것이다. 불교를 바탕으로 하여 원효는 자신이 터득한 몇 가지 사상을 융합하여 화쟁회통의 사상체계를 이루어냈다. 이 사상은 불교철학의 위대한 정점을 이루었을 뿐 아니라, 신라의 삼국통일이라는 역사적 과업을 달성하는 데 기여했다. 이는 원효의 깊은 학문과 불교적 수행이 어우러져 빚어낸 위대한 성취라 하겠다(이종수, 2020.12).

둘째, 블록체인 신뢰장치가 두레, 향도, 鄕憲 56조(이종수, 2016.6) 등이다. 향헌은 향약의 이념적 토대를 제공한 최초의 성문법 형태의 자치규점이었다(이종수, 2015 : 107-135 ; 이종수 외, 2016 : 113). 향헌의 후대 영향은 극기복례, 공동체 부조, 민관관 소통 구조역할과 공동체 의식, 결사체 형성역할을 수행한다.

셋째, 한국문화의 특성은 융합성에 있다(정경조, 2016). 한국인의 기질은 양극단을 조화시키고, 모순을 화합시키는 중용의 문화 양단불락(兩端不落)과 양자병합(兩者竝合)을 특성으로 한다. 모순의 융합은 內面에서 그 모순을 會通시켜 새로운 조화와 균형을 창조하는 에너지와 동인이 된다. 그 근저에 삼재사상(三才思想)이 자리한다. 자연과의 합일, 공동체 사상이다. 그 외부적 표현이 관용, 나눔, 어울림 등이며, 언어적 측면은 여닫이, 승강기 등과 비빔밥과 한상문화 등이며, 전통 한옥의 구조에서 가장 특징적인 온돌과 마루를 들 수 있다. 온돌은 추운 북방의 생활 문화를 반영한 것으로 겨울을 나기 위한 주거 구조에서 비롯된 것이다. 이에 비해 마루는 더운 남방에서 여름을 나기 위해 습기 제거와 통풍이 잘 되도록 설계된 것이다. 겨울에는 따뜻한 온돌방에서 생활하고 여름에는 바람이 잘 통하는 시원한 마루로 설계된 것이 한옥의 기본 구조이다.

Ⅳ. 주요 시사점과 현대적 활용

 

제1절 제도적용적 시사점

 

1. 제도적용적 시사점

 

(1) 4대 행위규범

 

2021년 현재 한국의 정치, 행정과 권력기관 獨走를 어떻게 극복하나(정정길, 2020.12) 등과 관련 권력투쟁과 당파 싸움 등을 극복한 조선시대 성리학(자)의 사건과 사례를 통하여 성리학의 효용과 한계, 현대적 시사점을 再照明한다.

훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를 들었다(정도전, 『경제문감』).

『실록』분석측면이다. 조선전기 議政(府) 활동 실태를 분석한다. 훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를 들었다(정도전, 『경제문감』).

 

(2) 정책참여

 

의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석하여 조선시대와 현대의 유사, 상이점 및 주요 시사점과 적용방안을 찾고자 한다.

 

2. 특성 측면

 

첫째, 의정제도의 시사점을 행위 규범측면에서 삼정승 2찬성 2참찬의 사례를 참조한다.
둘째, 정책 참여와 의정부의 정책 주도 사례를 삼정승 2찬성 2참찬 등과 삼사, 대간의 재상, 고위관료와 사간원의 임금(王) 견제적 효과와 현대적 시사점을 찾는다
셋째, 공직자의 소명과 행정학자의 소명(정정길, 2020.12 : 5). 권력기관 통제제도 개혁 필요성과 직언과 상호견제 필요성, 성리학의 접근법 재조명. 성리학적 규범중심 접근, 성리학과 동료들의 참여, 사헌부와 사간원의 삼사의 재상과 임금 견제 사례를 예시한다.

넷째, 삼봉의 융합민본사상과 민본법치사상의 현대화(이종수, 2018.12 : 533-534)와 적용방안을 제시한다.

 

3. 행정적 시사점 측면

 

(1) 규범성 측면

 

첫째, 규범성 측면의 正己, 格君, 知人, 處事사례를 분석한다. 훌륭한 宰相의 행동규범으로는 정기(正己·자신을 바르게 하는 것), 격군(格君·군주를 바르게 하는 것), 지인(知人·인재를 잘 가려 쓰는 것), 처사(處事·공정하게 일을 처리하는 것)를 들었다(정도전, 『경제문감』). 의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석하여 시사점을 찾는다.

둘째, 의정제도의 시사점을 행위 규범측면에서 삼정승 2찬성 2참찬의 사례를 참조한다.
셋째, 정책 참여와 의정부의 정책 주도 사례를 삼정승 2찬성 2참찬 등과 삼사, 대간의 재상, 고위관료와 사간원의 임금(王) 견제적 효과와 현대적 시사점을 찾는다.

 

(2) 정책참여 제도적 적용

 

첫째, 의정제도의 시사점을 행위 규범측면에서 삼정승 2찬성 2참찬의 사례를 참조한다.
둘째, 정책 참여와 의정부의 정책 주도 사례를 삼정승 2찬성 2참찬 등과 삼사, 대간의 재상, 고위관료와 사간원의 임금(王) 견제적 효과와 현대적 시사점을 찾는다.

셋째, 의정부의 정책참여(이종수 외, 2016 : 77)는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석한다. 정책참여 4가지 측면과 7인 구조의 시사점을 도출한다.

넷째, 삼봉의 융합민본사상과 민본법치사상의 현대화(이종수, 2018.12 : 533-534)와 적용방안을 제시한다.

 

4. 제도적용적 시사점

 

첫째, 현대 총리와 부총리제도의 시사점과 활용임. 2020년 현재 총리제, 부총리제와 연계하여 4가지 측면의 효과성을 비교 천착한다. 정도전이 구상한 재상 제도는 근대 입헌군주제의 총리 제도와 유사한 면이 있다

의정부(議政府)제도에 근거한 내각제 시론으로 13세기 이후 삼봉에 의해 개창된 조선의 재상정치(의정부) 시행 및 1919년 상해 임시정부 의정위원회의 내각제구성에 의한 의사결정은 오늘날 현재의 총리(부총리)제도와 절충된 ‘혼합형 대통령제’에서 확인된다. 예를 들면 여당대표는 영의정으로, 제1야당은 좌의정을, 제2야당은 우의정으로 하여 정국을 협의할 수 있다(김형남 : 474-477 ; 한충희, 1980 : 112).

 

제2절 사회적 활용(적용가능성)

 

1. 사회적 활용(융합성)

 

첫째, 창의 융합 4차산업혁명시대 화두는 창의, 감성이다. 그 대안의 하나가 선비들의 수기법이었던 靜坐이다. 고려 말기 목은 이색, 포은 정몽주, 삼봉 정도전 등은 ‘포단’ 깔고 정좌했다. 성리학을 집대성한 朱子의 스승인 이연평과 朱熹, 元帝國의 실천적 성리학자 조복, 허형 등으로 이어지는 주자학의 주요 공부법은 半日 修學, 半日 靜坐였다. 조선의 선비들은 인, 의, 바름, 슬기, 배려, 채임, 신뢰 등을 중시했다. 혁명아 삼봉은 “포단(蒲團)깔고 앉아 정좌”했다. 정좌는 ‘고요하게 앉음’이다. 삼봉은 ‘심즉리(心氣理)’에서 호연지기란 의리를 실천하는 정기라고 하였다. 삼봉의 정좌는 끝없이 일어나는 사욕(私慾)을 극복하기 위한 올바른 ‘정신 붙잡기’였다는 점이다.

둘째, 융합민주주의 (이종수, 2019.2 : 30-33) 2022 신정부 정책공약 측면(공약적 접근)에서 데이터 댐, 디지털 뉴딜측면이다. 정부는 아날로그 기반 데이터의 디지털화와 AI 바우처를 통해 중기에 데이터 활용기반 활성화 및 빅데이터 플랫폼을 16개 구축할 예정이다. 이를 통하여 AI 응용서비스 활성화, 의료계 활용, 코비드-19방역 활용 등을 들 수 있다. 일례로 통영의 굴양식장, AI 수화통역 서비스 사례를 들 수 있으며, 이와 같은 서비스 확장을 위한 법과 제도개선이 시급하다(전자신문, 2020.11.26.)

‘한국형플랫폼’ 개발과 적용이다. 알고리즘을 통제할 수 있는 제도적 방안도 고려해야 한다(2021.9).

셋째, 삼봉의 수기(내면)의 활용이다. 성리학에서의 ‘수양’이란 공정, 무사한 마음씨를 확보하려는 일을 말한다. 정신수양의 기초로는 삼봉의 호연지기사례 및 맹자의 “義를 모으고 배양하여 양성된다”고 한 사례를 예시할 수 있다(민찬, 1999 : 93-94).

 

2. 부패통제와 義사상

 

삼봉은 정침의 ‘義’에서 正을 다지고, 거평부곡 백성교류에서 민본사상의 단초와 경세론적 실천적 적용을 꿈꾼다. 그의 三敎融合的 철학과 성리학, 사공학, 경세학의 融合的 제도창출은 실학의 토대로 기능하며 여기에서 융합민본사상으로 발전한다(이종수, 2018.5). 정도전은 특히 ‘산당고색(군서고색후집)’을 토대로 주자의 주례관을 원용하며 중앙집권적 정치체제와 재상정치론, 감사의 褒貶權 등을 제시했다. 사공학은 왕안석 기준의 국가조직 경영관리 방안으로 경세학적 내용을 주로 한다.

3. 인공지능 행정 입법과제

 

4차산업혁명시대 화두는 창의, 감성이다. 그 대안의 하나가 선비들의 수기법이었던 靜坐이다. 고려 말기 목은 이색, 포은 정몽주, 삼봉 정도전 등은 ‘포단’ 깔고 정좌했다(이종수 외, 2015.12). 성리학을 집대성한 朱子의 스승인 이연평과 朱熹, 元帝國의 실천적 성리학자 조복, 허형 등으로 이어지는 주자학의 주요 공부법은 半日 修學, 半日 靜坐였다. 조선의 선비들은 인, 의, 바름, 슬기, 배려, 채임, 신뢰 등을 중시했다. 혁명아 삼봉은 “포단(蒲團)깔고 앉아 정좌”했다. 정좌는 ‘고요하게 앉음’이다. 삼봉은 ‘심즉리(心氣理)’에서 호연지기란 의리를 실천하는 정기라고 하였다. 삼봉의 정좌는 끝없이 일어나는 사욕(私慾)을 극복하기 위한 올바른 ‘정신 붙잡기’였다는 점이다(이종수, 2020.12 : 99).

삼봉사상의 시사점과 관련 최근 IT 융합생태계 규제 체제 정비와 소프트웨어 안전관리, 상시적 위험평가 체계 구축, 사회적 가치 합의 및 소통기반 대책 등을 들 수 있다.

AI & 블록체인융합(자동)제도 적용(이종수, 2021.9) 참조. 2022 신정부는 민본세상을 구현할 수 있는 기술적 환경을 유효하게 활용해야한다. 크립토크라시의 도래에 따라 블록체인 융합과 그 기술관리 전환 체제를 구축한다. 우리의 전통행정에서 삼봉과 오리 사례를 참조한다(이종수, 2021.2). 근래의 민본행정은 성남시와 경기도 사례를 참조한다(서정화, 이종수, 2019 : 178 ; 이종수, 2021.9).

“주민자치도 블록체인에 주목해야 한다”(이종수, 주민자치, 2018.12) 우리 경우는 5~10년이면 제도화가될것으로 보인다. 그러면 권력의 공유화가 된다. 디지털크라시(Digitalcracy), 헤테라키(Hetaracy)라는 개념으로 공동결정, 공동참여, 공동책임구조로 가게 되는데, 이렇게 될 경우 주민 개개인이 헤테라키라고 보는 사람도 있다.

이런 쪽으로 봤을 때 실질적인 주민자치, 민주화보다 나아가 디지털크라시(데모크라시)가 일보 전진한 개념이라고 할 수 있다. 그렇게보면, 현재주민자치와 직간접적으로 연결된 게 플랫폼 제도다. 플랫폼을 주민자치회와 어떻게 연결시킬 것인가를 생각해야 한다. 블록체인에도 주목해야 한다.

 

Ⅴ. 결 론

 

본 연구는 삼봉의 冢宰(宰相, 臣權)제도적 근거, 사상, 구조 등의 이론적 토대였던 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』의 내용 및 그 법제화인 『經國大典』 규정과 조선 초기 의정부 집행사례, 결과를 『實錄』을 중심으로 분석하고, 현대적 시사점을 탐색함을 목적으로 하였다.

본 연구는 삼봉의 冢宰(宰相, 臣權)제도적 근거, 사상, 구조 등의 이론적 토대였던 『朝鮮經國典』, 『經濟文鑑』의 내용 및 그 법제화인 『經國大典』 규정과 조선 초기 의정부 집행사례, 결과를 『實錄』을 중심으로 분석하고, 현대적 시사점을 탐색함을 목적으로 하였다.

주요 내용은 정도전의 왕정체제의 문제점으로서 '王의 자질이 어둡고 현명하고, 강하고 약함이 한결같지 않아 천하의 인재 가운데서 선발된 宰相이 도와서 바로 잡아야 한다고 본다. 분석의 대상은 조선초기(태조∼태종) 재상제도 집행실태 분석이며, 『實錄』중 조선전기 議政(府) 활동 실태를 분석하였다. 議政 선출방식 관련, 김용옥은 선출방식의 민주화 미흡, 비제도화가 맹점이라고 지적한다. 선출방식과 입사과정, 출신 등을 참조하였다.
주요 결과적 측면은 첫째, 의정제도의 시사점을 행위 규범측면에서 삼정승 2찬성 2참찬의 사례를 참조, 둘째, 정책 참여와 의정부의 정책 주도 사례를 삼정승 2찬성 2참찬 등과 삼사, 대간의 재상, 고위관료와 사간원의 임금(王) 견제적 효과 및 의정부의 정책참여는 입법권, 행정, 인사, 재정권을 중심으로 분석하여 조선시대와 현대의 유사, 상이점 및 주요 시사점과 적용방안 및 삼봉의 융합민본사상과 민본법치사상의 현대화 방안을 제안하였다.

 

 

 

 

 

 

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