공공행정 조직문화 측정지표 모형연구
李宗秀(중앙대학교)
李相潤(중앙대학교)
南勝弼(경기도의회)
金東滿(중앙대학교)
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- 목 차 - Ⅰ. 공공행정 조직문화 연구의 한계 Ⅱ. 공공행정 조직문화 특성 Ⅲ. 공공행정 조직문화 측정지표 개발 방향 Ⅳ. 정책적 시사점 |
Ⅰ. 공공행정 조직문화연구의 한계
일찌기 알몬드와 버바(Almond & Verba, 1963)가 정치적 효율성과 정치적 참여 사이에는 긍정적 관계가 있다는 문화적 접근법 연구 이래 기업과 공공조직의 조직문화적 기능에 대한 다양한 연구가 이루어졌다.(Selznick, 1957 ; 정우일, 2005 : 753 ; 한배호, 2003)
예컨대 기업문화의 경우 다양한 조직지표들이 상호작용하는 방법과 과정과 결과에 대한 영향력 연구(Smircich, 1983 ; Jreisat : 179) 등과 공공조직에 대한 문화적 접근은 미국의 감사원 조직문화(Walker, 1986), 국무성 조직문화(Warwick, 1975), 미국의 관료문화(Lipsky, 1980 ; Blinder, 1991) 등이 일부 이루어졌다. 국내의 경우 조직문화 측정도구 연구는 박승욱(1996), 김남일(1992) 등을 들 수 있다.
지금까지 조직 연구자들은 조직문화의 가설형성과 검증에 별다른 성과를 내놓지 못하고 있다. 예컨대 선행연구들의 경우 민간기업을 중심으로 연구가 치중되었으며, 공공조직의 경우 행정조직 문화와 생산성, 동기부여, 조직효과성, 직무 만족도와의 관계 등 주로 인과 분석에 치중해 조직문화 현상을 심층적으로 조사, 진단, 평가할 수 있는 툴 로서의 조직문화 측정지표 연구는 수행되지 못했다.
조직문화이론을 특정조직에 적용하여 실효를 거두려면 사전에 그 조직의 문화적 특성을 충분히 감안하지 않으면 안된다.(김호섭, 김판석 외, 2002 : 398) 동일한 공공조직들이라도 각각의 조직은 특정적인 역할과 사명, 역사, 그리고 구성원을 포함하는 독특한 조직문화를 갖고 있기 때문이다.(김호섭 외 : 431)
기존연구의 한계점을 9가지 관점에서 지적한 내용은 필자의 논문을 참고할 수 있다.(이종수, 2006.8)
Ⅱ. 공공행정 조직문화의 특성
공공행정 조직문화 연구를 위한 조직문화 구성요소, 조직문화 연구의 한계를 토대로 한국 공공행정 조직문화 특성이 무엇인지를 밝혀 내고, 여타 조직과의 차별화 요인을 제시한 다음 공공행정 조직문화 측정지표를 개발하여 개별적으로 적용하는 것이 순리이다.
무엇보다도 가장 핵심적인 과제는 공공행정조직의 특성화와 유형화 및 그에 따른 공공행정 조직문화 특성과 유형화 연구가 시급하다고 판단된다. 21세기 디지털 감성사회의 도래와 함께 공, 사 부문간 특성이나 영역이 점차 희석되어져 가는 마당에 공공행정 조직의 문화적 특성을 분석할 수 있는 분석 틀이 연구 개발되어져야 할 것이다.
제1절 공공행정 조직문화의 의의
1. 정의
본 연구에서는 공공조직문화를 “공공조직에 종사하는 사람들의 태도, 행동양식 등을 지배한다고 생각되는 가치관”으로 정의한다.(조석준, 1999) 즉 관료들만이 공공조직문화의 주체가 되고, 그들만의 공통적 가치관이 공공조직문화가 되며, 여기에서 국민의 의식은 공공조직요소가 아니다. 공공조직문화는 특정국가의 행정 관료들의 의식구조, 사고방식, 가치관, 태도와 일반국민의 공공조직에 대한 가치의식의 총합을 말한다. 이와 같은 공공조직문화는 일반문화에 대한 하위문화이다.
2. 전통적 공공행정 조직문화의 특성과 변동
그 동안 우리의 관료적인 조직문화의 주된 특성으로 거론되는 것이 권위주의, 연고주의, 형식주의, 순응주의, 온정주의, 그리고 일반능력자주의 등을 지적한다. 이런 전통 문화적 요인들은 서로 고립적이거나 배타적이지 않고, 서로 연관되거나 중첩 또는 상승작용을 하는 관계이다.(이달곤 외 1998: 37 ; 백완기, 1982 ; 조석준, 1999)
첫째, 권위주의는 위계질서와 지배․복종의 관계를 중요시하는 문화특성이다. 이런 권위주의적 행정문화의 긍정적인 면을 보면, 행정조직의 작동에 필요한 계서적 질서 내지 기강을 강화하고 상급자들의 통솔력과 지도력을 강화하는데 기여하였다. 또한 상급자들에 의한 가부장적 배려와 하급자들의 순종은 조직의 단합력을 향상시키고, 비생산적인 갈등을 억제하는데도 기여하였다. 즉 권위주의는 관료제의 집권적 구조를 뒷받침한 문화적 기반인 것이다.
국내학자들이 정의한 권위주의의 개념의 공통된 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 인간관계의 우열관에 기초한다. 즉 인간관계를 강자와 약자, 상위자와 하위자 간 계층관계로 파악한다. 둘째, 지배와 굴종의 내면화와 무비판성에 기초한다. 따라서 우열관계에 기인하여 상위자에 대한 무조건적인 굴종을 요구한다. 셋째, 인습과 절차에 대한 집착성을 기초로 한다. 넷째, 경직성과 파괴성을 기초로 한다. 다섯째, 불신과 냉소성에 기초한다.
둘째, 연고주의는 가족․족벌 등의 학연, 지연, 직업관계 등의 일차 집단적 유대를 다른 사회적 관계보다 중요시하고 일차집단 구성원으로서의 행동양식을 다른 사회관계에까지 확장 또는 투사하는 문화적 특성이다. 연고주의의 문화적 특성은 귀속성, 정실성, 특수성, 산만성이 높은 문화이다. 연고주의의 이점은 직장 내에서 가족적․친화적 분위기를 조성하여 인간관계를 개선하는데 이바지할 수 있다. 그리고 작업집단의 응집성을 높일 수 있다. 그러나 이에 반해 부정적인 측면이 더 많다. 첫째, 공사의 분별을 못하는 미분화된 형태를 조장하고 가부장적 지배체제를 강화할 수 있다. 두 번째, 조직 내의 공평한 관리 작용을 방해하고, 파벌적, 할거주의적 형태를 조장할 수 있다. 특히, 인사행정의 공평성을 저해한다, 실력보다는 줄을 잘서야 출세한다는 ‘연줄주의적’ 분위기를 조성할 수 있기 때문이다. 세 번째, 국민을 위한 정책수행에서 공익성, 공평성, 합리성을 저해한다. 정책결정자들이 자기의 연고관계에 집착하여 개인적 선호를 앞세우면서 공익을 해치는 정책결정이 나오게 되기 때문이다. 이와 마찬가지로 정책집행과정에서도 재량권을 남용하여 편파적인 결과를 초래할 수 있다.
셋째, 형식주의는 외형과 내실이 괴리되는 문화적 특성으로 외형과 형식에 치우친다는 의미를 지닌다. 이러한 형식주의는 지나친 의식주의 뿐 아니라, 다른 여러 이유 때문에도 조성된다. 국가목적과 조직목적의 내재화 실패, 능력과 자원의 부족, 윤리성 타락, 지위체제의 과잉경직화, 비현실적 복무규정, 행정절차의 경직성, 통제기준의 비현실성, 과욕적 사업설정, 권위주의적, 불신주의적 관리체제 등이 모두 형식주의의 원인이 된다. 이러한 형식주의의 폐단은 첫째, 행정의 목표나 실적보다 형식과 절차를 더 중요시하는 목표대치를 조장한다. 법규적 절차의 준수에 역점을 둔 통제활동을 조장하여 행정의 목표를 왜곡시키고, 그것이 다시 형식주의를 확대시킨다. 두 번째, 형식에 얽매이는 형식주의는 변동 저항적 행태를 양성한다. 세 번째, 체면치레, 허례허식, 외화내빈, 번문욕례와 같은 폐단을 수반한다. 각종 행사나 지위상징, 상징물 등 외모 가꾸기에 과다한 경비를 지출함으로써 낭비와 행정효율성을 초래할 수 있다. 네 번째, 겉과 속이 다른 형태의 이원화구조를 조장한다.
넷째, 순응주의는 주체성이 빈약한 행동양식이다. 따라서 인간생활에 대한 통제력의 위치를 내재적․주체적인 것이 아니라 외재적인 것으로 보고, 외재적으로 설정된 조건에 맹종하는 행동양식이 특징적이다. 물론 순응주의자들이 조직의 질서에 순응하기 때문에 조직의 안정에 기여할 수 있고, 상명하복의 계서적 질서유지에도 기여할 수는 있다. 하지만, 현대 민주행정의 물결 속에 전혀 맞지 않는 문화를 조장할 수 있다. 첫째, 책임 있는 능동성과 자율규제능력을 약화시킨다. 무사안일주의의 원인이 된다. 두 번째, 성취의욕과 진취적 개혁의욕을 좌절시킨다. 세 번째, 과학적이고 창의적인 업무수행을 좌절시킨다. 네 번째, 순응주의자들은 주체성이 빈약하기 때문에 자기비하에 빠지거나 반대로 허세를 부리고 체면치레를 더 중시하기 때문에 다수의 위치가 되면 횡포를 부린다.
결과적으로 한국행정의 전통적 조직문화의 특성은 권위주의와 연고주의, 형식주의, 순응주의라는 특성으로 요약할 수 있다. 그러나 이와 같은 일반 행정문화적 접근에서 한걸음 더 나아가 공공행정 조직문화측정지표 개발과 적용을 통해서 공공행정 조직의 개인과 조직문화행태의 측정, 비교, 관리방안을 개발할 필요성이 높아진다.
제2절 한국 공공행정조직의 특성구분과 조직문화 구분방법
1. 특징
조직특유의 문화와 관련 조직문화는 조직이 속한 사회문화의 영향권 내에서 최고경영자의 경영철학과 비전에 따라 조직문화가 형성되고, 새로운 조직원들은 그 문화를 습득함으로서 생존, 발전한다고 볼 수 있으며, 조직 내에서는 동질적인 문화보다 다양한 문화가 공존하면서 상호 영향을 공유하는 가운데 전체조직문화를 형성한다는 하위문화 존재연구도 있다. 예를 들어 사관학교 조직문화 특성이나 공기업 조직문화의 특성으로 개인적 자주성, 구조, 자원, 동일감, 성과-보상, 갈등의 관용, 위험의 관용 등으로 구분한다.
공공조직문화의 특성을 알기 위해서는 우선 공공조직의 특성을 파악해야 한다. 공․사조직의 구분는 첫째, 공익을 기준으로 주된 수익자가 일반대중인 조직을 공익조직(혹은 공공조직), 수익자가 소유주인 조직을 기업조직이라 한다.
둘째, 경제학자들이 주로 주장하는 공공재와 시장실패의 기준에 따라 공공재를 생산하고 시장경제원리에 적용될 수 없는 조직이 공공조직이고 그렇지 않는 조직이 사조직이라고 한다.
셋째, 소유와 자금조달 방식에 의해 조직의 소유를 정부에서 하고 국민들로부터 자금을 조달․운영하면 공공조직이고, 개인이 소유하고 운영자금도 개인이 조달하면 사조직이다.(김호정, 2004)
넷째, 사조직과는 달리 공공조직에 대해서는 국민들이 공익을 추구한다는 기대를 갖게 되는데 이러한 상이한 기대 때문에 공․사조직인들의 행태도 상이할 경우가 많으며, 또한 공공성도 행태에 중요한 역할을 하지만 이보다는 조직의 소유행태가 행태의 결정적인 영향요인이기에 소유행태가 상이한 공․사조직간에 개인행태에 차이가 있음을 짐작케 한다. 또한 공․사조직간 정치적․법적 통제의 차이로 인해 조직 내 상황과 제약이 달라지고 따라서 제도와 조직문화도 달라지고 결국 조직 내 개인행태에도 차이가 생길 수 있다.(김호정, 2004)
다섯째, 공공부문의 생산성 측정(유종해 외 : 405)측면이다. 공공부문의 생산성은 능률성과 효과성을 통하여 측정된다. 공공부문은 사경제와 달리 외적인 정치, 사회적 영향을 많이 받으며, 반응적인 공공서비스의 제공이 요구되고, 자원의 집행과정에서 정치, 사회적 영향을 받는다. 공공행정조직의 목표와 기능은 민간경제 및 경영조직과 질적으로 다르다. 공공부문의 생산성이란 투입에 대한 산출의 비율이며, 곧 능률성과 바람직한 목표달성의 정도를 의미하는 효과성(effectiveness)을 결합한 개념이다. 생산과정의 제투입요소는 어떤 유형의 바람직한 목표 또는 만족기준(desired specifications)을 충족시키는 제산출로 변형된다.
여섯째, 공공조직은 진공(vacuum)속에서 운영되는 것이 아니라 끊임없이 環境的인 제 요인들에 의해 영향을 받는 조직화된 사회의 틀 속에서 생존한다. 이러한 영향에 있어 공공조직은 다양한 정책형성에서 운영됨으로 민간기업의 조직보다 의회와 이익집단에 대해 보다 강한 연합관계를 맺고 있다. (정우일, 2005)
끝으로, 공공조직은 정치적 권위 하에 운영된다. 즉 공공기관은 정부에 의해 설립되고 정부의 재정적 支援으로 운영되고 있다. 이리하여 국가의 정치체제, 전통, 제도적인 관행, 가치 등에 심한 영향을 받는다. 공공기관에 놓여진 이러한 가치, 규제, 업무수행기준들은 조직 활동에 상당히 영향을 미친다. (정우일, 2005)
2. 한국의 공공행정 조직문화 특성 구분방법
첫째, 문화의 특성을 중심으로 구분하는 접근으로서 5분 하면, 1) 계급(지워)주의 문화 2) 소양적 요소 중시문화 3) 단기 지향적 문화 4) 인화중시의 문화 5) 명분(체면)중시의 문화 등이다.(김호섭외, 2002 : 428-429)
둘째, 조직간 경계를 구분지워 접근하는 방법이다. 정부조직 부분간 할거주의(fragmentation)가 조직문화 형성에서 하나의 경계(boundary)가 되기도 한다. 예컨대 고시출신 여부, 출신 지역, 고객 집단 등에서 경계가 형성된다.
한국행정문화의 특성과 경계를 5가지로 분류(강인재 외 : 103-104)하면, 정부와 민간의 경계구분(intersectional), 계층구조간 경계(interlevel), 부처간 경계(interagency), 수행사업간 경계(interprogram), 행정직과 기술직간의 경계, 집행부와 참모조직 간의 경계 등에서 나타나는 조직문화적 경계(intercultural)가 있다.
셋째, 관료문화 특성 연구(박광국외, 2003 ; 박동서, 이근주, 2000 ; 강인재, 이원희, 임도빈, 1999 : 7)와 관련 Hummel(1982 : 3-11)은 관료조직의 특성을 5가지 차원에서 구분한다. 1) 사회적 차원에서 관료조직은 사람을 다루는 것이 아니라 비인격적인 사례(cases)를 다룬다. 2) 문화적 차원에서 관료조직은 정의, 사랑, 자유 등의 감성적 차원보다 통제와 효율성을 추구한다. 3) 심리적 차원에서 관료조직은 정서와 영혼을 갖고 있지 않다. 4) 언어적 차원에서 관료조직은 일반인과 다른 언어를 쓰며 스스로의 독자적인 형태와 정보를 보유한다. 5) 권력, 정치적 차원에서 관료조직은 책임을 지는 기구로서 보다는 사회지배기구로서 행동한다.(강인재 외 : 7)
3. 현대 한국 공공행정 조직문화의 특성별 구분
기업조직과 비교하여 공공행정 조직은 그 조직 목적이나 권력기반 등이 일반 민간조직이나 일반조직과 차이가 있음은 주지하는 바와 같다.(김호정 외, 2002 ; 김호정, 2004 ; 정우일, 2005 ; 조석준, 1999) 예컨대 병원조직은 그 조직의 특성으로 인해 일반조직과 다르며(김문실 외 : 175), 유사한 과학기술계 정부출연(연)의 조직문화 특성도 차별적이다.(김재영, 1999). 학교 조직문화 또한 다르다.(조남두, 1992 ; 김준기, 2000) 공기업조직 또한 일반 조직문화와 차별적인 것으로 드러났다.(정동재, 박재완 외, 2002 ; 이종수, 2003 ; 이규환, 이상윤, 이종수, 2005 ; 이종수, 2006. 8)
본 연구에서는 공공행정 조직문화 구분의 기준으로 행정인, 행정구조, 행정환경의 변수 중 행정인 측면을 중심으로 살펴 보기로 한다.
가. 행정인의 성향
한국 공공행정인의 성향은 첫째, 주인의식이 결여되어 있어 책임 있는 행정 구현이 쉽지 않다. 즉 문제가 생기면, 책임회피에 급급하다. 그리고 조직의 의인화로서 개인의 실수에는 책임추궁을 하지만, 조직의 실수에는 아무도 책임지려 하지 않는다. 두 번째, 전문성이 부족하다. 일회성의 편협한 전문성이 많으며, 깊이 있는 행정 전문성이 미흡하다. 이런 이유로는 공무원들의 가장 큰 관심사가 인사에서 전문적인 지식보다는 인간관계가 중요하게 작용하기 때문이다. 따라서 주어진 업무에 대하여 주체적으로 생각하고, 적절한 문제해결을 찾기보다는 인사권자에게 잘 보여 전보, 승진 등 인사상의 혜택을 받고자 하는 욕구가 큰데 기인한다. 세 번째, 권한과 지위 중심의 업무수행으로 인해 권력지향성과 출세 주의적이다. 네 번째, 형식주의로 외형과 내실이 괴리되는 것이다. 이런 형식주의는 행정의 목표나 실적보다 형식과 절차를 더 중요시하는 목표대치를 조장한다. 그리고 형식에 얽매이는 형식주의는 변동 저항적 형태를 양성한다. 체면치레, 허례의식, 변문욕례와 같은 폐단을 수반하며, 이원화구조를 조장한다.
나. 분파주의와 신뢰부재의 기층문화
첫째, 분파주의는 크게는 우리의 역사적 과정에서 형성되었고, 관료제의 운영상에서 나타나는 폐쇄성과 할거주의에 의해 강화되고 있다. 이로 인해 각 영역별로 벽을 쌓고 제국형성에 몰두하고 있다. 두 번째, 신뢰의 부재는 이로 인해 모든 것을 형식적인 법규에 의존하려고 하며, 객관적인 기준을 맹신하며, 권한과 지위중심의 업무수행이 이뤄진다. 특히 신뢰를 이중삼중으로 확인하고 보장하기 위한 개인 간 관계유지에 들어가는 시간과 노력이 과중하게 된다. 신뢰의 부족으로 자율성, 재량권을 부여하지 않기 때문에 통제가 강화되고, 계서위주의 조직구조로 분권화의 저해, 그리고 공무원의 전문성이 떨어진다. 또한 정부개혁이 번번이 실패하는 이유들 중에서 정부와 국민간의 사회적 수준에서 신뢰관계가 없기 때문이다.
다. 형식적 의미의 법치주의와 제도
법치주의와 민주행정의 가장 기본인 법에 의한 지배가 이뤄지지 못하고 있다. 합법성의 가면을 쓰고 실제로는 그 합법성을 권력의 행사수단으로 사용하고 있으며, 합법성의 근거가 없으면서 권력을 행사하고 있다. 결국 행정제도와 운영의 괴리가 있다. 법은 통제와 합리화의 수단에 불과하고 실질적인 법치주의가 확립되지 못하였다. 헌법이나 각종 법들의 기본이념은 민주주의를 구현하는 것이나, 실제 행정운영에서는 법제의 도구화가 초래되었다. 또한 외형상 행정제도 및 조직은 정비 되었으나, 행정운영에 필요한 기초적인 여건이 미비하다.(강인재외 : 11)
라. 낮은 공식화와 권력집중 구조
첫째, 공식화를 제대로 이뤄놓지 않았다. 즉 조직 내에 규칙, 절차, 지시 및 의사전달이 명문화된 정도가 미흡하다. 법률적 측면에서 보면, 직제에서 분장사항의 기술이 개괄적으로 되어 있다. 이 과정에서 어떤 직급의 사람으로 보직할 수 있는지를 규정하고, 과에 몇 명의 정원이 있는 것으로 규정하기 때문에 과원들에게 구체적 업무가 할당되지 않는다. 또 관리자의 업무처리 방식이 다르고, 승진이나 전보 등 인사상의 이익이나 불이익이 예측불가능하고, 일정한 틀이 없기 때문에 비공식적 수단이 동원되는 것이 일반적이다. 두 번째, 집권화 정도가 강하다. 따라서 권력의 수직적 계서화, 유교적 인간관계가 유지된다. 법률적 측면에서 관료조직의 계서상 장들에게 권한이 집중되어 있는 것이다. 권위주의적 집권 주의적 조직 운영 하에서 의사결정은 계서제의 최상층에게 독단되고 참여는 배제된다. 그리고 의사결정은 폐쇄화, 밀실화 되기 쉽다. 그리고 지위체제를 과잉 경직화시킨다. 따라서 사람들의 권력집착을 조장하고, 지위향상을 위한 경쟁을 과열화시킨다. 그로 인해 인간의 소외감이 심화될 수 있다. 따라서 상위자에게 맹종하는 과잉동조, 과잉충성을 유발시킬 수 있다.
제3절 조직문화의 유사점과 차이점
1. 유사점
공공조직과 민간조직간 차이가 모호하다고 주장하는 근거는 다음과 같다.(정우일, 2005 ; 130-132) 첫째, 조직의 형태와 속성 상 혼합된 조직형태라는 점이다. 예컨대 정부기업, 공사, 공기업 등은 공공성 외에 기업성을 띠며 이들 조직은 공공조직과 구별하기 어렵다.
공, 사조직의 형태간의 차이가 없다고 주장하는 학자들은 모든 조직에 적용할 수 있는 공통성을 강조하고 있다. 일찍이 Max Weber도 공사조직에 적용할 수 있는 관료제 조직을 분석하면서 조직이론을 제시하였다. Taylor 역시 최선의 능률을 추구하려는 과학적 관리를 발전시켜 정부와 사조직에서 사용하는 것을 볼 수 있다 또한 이리한 행정관리론 학파들도 초기의 조직론 학자들이 등한시하였던 근로자의 참여, 자아실현, 자치, 작업의 흥미 등의 중요성을 무시하고 비인간적인 관점을 강조하였다. 사기와 leadership 문제와 같은 조직형태에 대한 연구는 공사기업체를 막론하고 연구하여 이론을 개발시켰으며 역시 이 영역에서 이론을 검증 하였다. 행정관리학파를 비평하였던 Herbert Simon은 공사조직을 포함하는 모든 조직 환경에 적용되는 조직이론을 제시하면서 공사조직의 차이보다는 유사점을 강조하였다.(김옥룡, 1999 : 49-54)
둘째, 관리적 성격과 관리기술의 적용이다. 공, 사조직의 관리기능, 예를 들면 인사, 회계검사 등은 공, 사구분없이 흡사하다. 공, 사 조직문화를 어떤 기준에 맞추어 직접 비교한다는 것은 쉬운 일이 아닌데, 설사 직접 비교한다 해도 비교로 나타날 수 있는 것은 극히 제한적 일 수 밖에 없다. 이를 보면 1) 정부에 의하여 운영되던지 혹은 정부에 의하여 소유된 국영기업이나 공기업들은 정부기관보다는 더욱 독립적으로 사기업체와 거의 유사한 방법으로 수행되며 그리고 생산품을 판매하거나 혹은 다른 수단으로 수입을 창출한다는 점이다. 그러한 조직들이 충분히 사기업체와 같은 경영 방식으로 운영하거나 혹은 공공 책임성을 충분히 발휘하고 있는지에 대하여 논란이 있는 것은 사실이다. 그 외에도 비영리단체나 제3섹터조직들은 정부기관과 같은 이윤지표를 가지고 있지 않으며 흔히 사회 혹은 공중 임무를 수행하는 것을 볼 수 있다. 더욱이 많은 사기업체나 비영리단체들이 공공조직과 구별이 불투명할 정도로 정부조직과 같이 운영될 때 이들 간에 차이를 구별하는 것은 대단히 어렵다. 2) 공, 사조직들은 인사, 재무, 컴퓨터 프로그램, 회계검사 및 유지관리 등과 같은 거의 유사한 기능을 하며 공기업과 사기업 및 비정부조직들이 서로 밀접한 관계를 가지고 서로 공통성을 나타내고 있다는 점이다. 더욱이 비영리단체나 사기업들이 과거에 정부가 제공하였던 기능을 대신하여 수행하고 있다.
셋째, 복잡한 상호관계이다. 정부기업 및 비영리조직들은 상호밀접한 관계를 맺고 있어 어디에서 어디까지가 정부기능인지 구분하기 어렵다.
넷째, 의사결정기준 측면이다. 공공조직의 의사결정기준은 정치적 타협, 합의 및 민주적 참여에 의하여 이루어지는 반면 사기업의 결정기준은 능률성, 합리성 및 이윤과 생산의 극대화에 의하여 결정된다. 물론 이것은 이상적인 형태이나 사기업체의 관료제도 공기업 조직 관료제의 많은 속성을 가지고 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. 목적을 가지고 차이를 구별하는 기준으로 사용하기도 하나 역시 많은 문제점을 가지고 있다. 사기업조직의 목적은 분명하고 간단하고 양적인 반면, 공기업 조직의 목적은 사생활의 보호나 알 권리, 참여의 확대, 생활의 질 향상과 같은 무형적인 것이다. 관리는 보편적인 과정이라 볼 수 있다. 비록 목적이 다르다고 인정한다고 하더라도 이 목적을 달성하는 수단에 있어서는 같다는 주장이다. 그러나 목적이 과정의 성격을 결정하여 준다는 연구결과는 아직 없다.
다섯째, 인사정책측면이다. 인사정책은 역시 공공조직과 사기업 조직을 구별하는 중요한 변수로서 작용할 수 있다. 비교적 사기업 조직의 인사정책이 더욱 객관적이고 공식적일 수 있다. 그러나 사기업 조직의 관리자가 더욱 중립적이고 객관적이며 합리적이기 때문에 정부에서 더욱 필요할 수도 있다. 능률 개념은 공사 조직을 구별하는데 가장 많이 사용되었던 기준이었다. 그러나 능률 개념은 두 조직 간의 차이를 구별하는 구별변수로서 사용되기 조직의 능률과 비교하는 것이 사과와 오렌지를 비교하는 문제와 같을 수 있다. 사기업 조직이 정부의 이상적인 운영모델이 되어야 하는지는 계속 논의되고 있는 의문점이다. 때로는 기업조직의 능률을 과대평가하고 정부조직의 능률을 과소평가하는 경향도 있는 것은 사실이다. 기업조직이 도산할 정도로 형편없는 업적을 흔히 들어온 경험도 있다. 문제는 기술과 사회의 복잡성이 증가하면 할수록 정부서비스의 요구가 더욱 많아진다는 것이다. 분명한 것은 공기업 조직의 능률성을 향상시키는 방안을 찾을 수밖에 없다는 점이다.
2. 차이점
공, 사기업 조직의 차이에 대해 환경적 요인, 조직과 환경과의 상호작용 및 내부구조와 과정의 측면에서 두 조직 간의 차이가 있다. 대체적으로 공공조직은 법적, 경제적, 정치적 성격과 역할에서 사기업 조직과 근본적으로 다르다.(정우일 : 132-134 ; 김옥룡 : 54-58)
차이점을 공공서비스, 조직목적, 재량권, 직무만족도, 직무평가, 조직계획 등으로 구분하여 제시한다.
첫째, 공공서비스 측면이다. 공공조직은 시장경제에 의하여 공급되지 않는 서비스를 제공한다. 이러한 서비스는 정당한 사회 가치 및 공익의 토대에서 정당화 될 수 있다. 공익을 공기업 조직과 사기업 조직의 구별요인으로서 주장되는 경우가 있는데 그러나 공익은 정의하거나 측정하기 어려우며 대부분의 조직 즉 약품 컴퓨터 자동차 등이 공익에 영향을 끼칠 때 공공조직은 정부조직이요, 사기업 조직은 비정부적인 기업체라고 구분하는 것은 문제가 있다. 또한 공공조직은 능률을 측정하기 어렵고 파악하기 힘든 다양한 목적을 수행하고 있다. 따라서 목적을 구체화하고 측정하기 어려운 상황은 공공조직 근무자로 하여금 상품이나 서비스의 평가에 의하기보다는 엄격한 절차에 의하여 통제하려는 경향이 있다. 그 결과 공공조직은 사기업 조직보다 책임전가, 엄격성 및 소심성 등과 같은 계층제적 통제의 문제를 갖게 된다.(김옥룡 : 54-58)
둘째, 조직의 목적과 인사정책의 차별성이다. 사기업측면에서 볼 때 기업체는 관리자가 잘못된 결정보다 올바른 결정을 압도적으로 많이 내릴 때 관리자는 승진하게 될 것이다. 그러나 잘못을 범하여 기업체에 큰 손실을 입힐 때에는 언론에 표적이 되지 않고 단지 해고될 뿐이다.
반면에 공공영역에서 실수를 범한다면 그 실수는 공공 사건이 되고 공기업 조직의 관리자는 어려운 상황에 봉착하게 되는 것은 당연하다. 이러한 위험부담이 공기업 조직에서 개혁이 일어나기 어려운 연유이기도 하다. 그러므로 시장에 대한 정보는 약한 편이다. 시장이 없다면 능률과 효과적인 수행을 위하여 비용을 축척하려는 동기부여를 가질 수 없다. 그 대신 공기업조직은 절차, 목적 및 운영에 영향력을 행사하기 위하여 법과 공식적인 규칙에 의존한다. 이익집단, 언론, 여론, 비공식적인 협상, 공식적인 권위의 압력 등에 의하여 정치적 영향력이 공기업 조직 내에서 강하게 행사된다.
공, 사기업 조직문화의 차이는 역시 외부환경의 상호작용에 나타난다. 공기업 조직문화는 독점적이고 강압적이며 영향범위가 넓기 때문에 사조직이 그 영향을 피하기는 어렵다. 뿐만 아니라 공공조직은 공평성, 공개성, 책임성 및 정직성에 따라서 운영될 수 있도록 항상 대중의 감시 하에 있게 된다.
내부 구조나 과정도 조직의 행태에 따라 특색을 가질 수 있다. 예를 들어 공공조직의 목적은 다양하고 파악하거나 측정하기 어렵기 때문에 서로 갈등을 가져오기 쉽고, 더욱이 외부의 정치적 통제에 견뎌내어야 한다. 그 결과 공공조직은 세부적인 내부규칙과 수시로 보고서 작성을 요구하게 된다. 그 이외에 공공조직은 인사절차, 예산 편성 및 구매과정에 있어 기계적인 구조와 중앙집권적인 엄격한 계층 제를 갖게 된다. 인사정책에 있어 공공조직에서는 많은 재원이 들어가는 프로그램이나 많은 직원을 관리한 경험이 없다하더라도 공직에 임명되는 정치적 공직자들이 종종 있으나 사기업체에서는 경험이 없다면 주요한 운영직에 임명되는 경우는 드물다.
셋째, 재량의 범위이다. 공공조직의 고위 간부들은 사기업 조직의 간부보다 자유재량이나 용통적인 면에서 사기업 조직보다 넓지 못한 점을 들 수 있다. 공기업의 중간 관리 층들이 외부의 정치세력과 정치적 연합관계를 맺을 때 그리고 실적제의 보호를 받을 때 고위 간부들로부터 비교적 많은 자율권을 누릴 수 있는 것이 사기업 조직문화와 다른 점이다 두 조직 간의 차이를 주장하는 학자들도 근로자들의 성격특성, 가치, 필요, 작업과 관련된 태도 등의 면에서 공기업 조직은 사기업 조직과 다르다는 점을 지적하고 있다.
넷째, 직무만족도 측면이다. 공직자들은 재정적 동기부여와 작업의 만족도에서 사기업 조직의 근로자들보다 비교적 낮은 가치를 가지고 있다. 공행정과 사행정은 두 가지 영역에서 비교와 갈등이 있을 수 있다. 이들 두 가지 영역은 실질적인 문제와 과정적인 문제라고 볼 수 있다 공, 사행정의 실질적인 문제는 정책 대 이윤, 목적의 측정, 관리 대 행정의 문제에 관한 것이다. 과정적 문제로서 고려되는 것은 개방체제 대 폐쇄체제, 평가 방법, 의사 결정의 기준, 인사체계, 기획, 효율성 등을 포함한다. 실질적인 문제는 목표, 목적, 수단, 결과, 가치, 산출. 중요도와 같은 개념적 흑은 추상적인 의미를 가지고 있다.
다섯째, 직무평가와 선발과정이 차이점이다. 직무평가 방법에 있어서도 공행정은 타협, 시민의 민주적 참여 등을 옹호하는 반면 사행정은 효율성, 합리성 및 이윤에 지대한 관심을 두고 있다. 인사정책에 있어서도 공행정은 법률이 모집, 선발, 승진, 공무원의 유지 등을 기술하기 때문에 행정적인 정당한 과정은 보장받는다. 반면에 사기업의 구성원은 정당한 과정의 보장이 없으며 이익에 주된 관심은 언제, 그리고 어떻게 고용하고 해고되는지에 대한 유연성을 요구하게 된다.
끝으로, 조직계획과 계획기간이다. 사기업 영역에서는 비교적 단기적인 계획을 좋아하고 때로는 관리자 자신이 단독으로 결정할 수도 있는 반면, 공공조직에서는 지속적으로 계획을 수행하기 위하여 혼란과 변함없이 정치적 안정을 요구하고 있으며, 다양한 정치 지도자들이 계획수립에 참여하기 때문에 사기업 부문보다는 계획수립이 어렵다.
Ⅲ. 공공행정 조직문화 측정지표 개발 방향
1. 공공행정 조직문화 측정연구 경향과 과제
근래 들어 조직 생산성 제고와 업무평가의 계량화가 요구되면서 조직문화 현상을 보다 심층적으로 측정하고자 하는 접근이 이루어지고 있다.(이종수, 2006. 8)
예컨대 공, 사조직 조직문화 측정도구(방법) 제시와 비판점(김문실, 한수정, 김지현, 2004 ; 박원우, 2002 ; 김상기, 1998 ; 김준기, 2000 ; 박광국 외 4인, 2003 ; 행정자치부 외, 2005 ; 최양식 외, 2006. 4 ; 이정훈 편, 1994 ; Dennison, 1990)을 중심으로 전개되고 있다.
Dennison(1990)은 조직문화 연구의 실증적 자료의 미비점을 지적하고, 그 보완책으로서 양적, 질적 접근을 실시하였다. 양적 접근은 34개 기업체를 대상으로 조사설계, 측정도구의 표준화와 조사절차를 확정하고, 질적 접근은 이들 기업체중 5개 기업을 대상으로 역사, 문화, 경영지침, 효율성 등의 사례연구를 실시하였다.(김상기 : 326 ; 이정훈, 1994) 이상의 연구내용을 분석해 보면, 먼저 공공행정 조직문화 연구는 외국의 민간기업 조직문화 연구결과들을 단순하게 공공조직에 적용하는 우를 범하는 비합리적 적용의 문제점을 지적할 수 있다.
둘째, 공공행정 조직문화를 계량적으로 측정한 연구는 전무한 실정이다. 따라서 한국공공조직문화를 측정할 수 있는 공공행정 조직문화 특성 파악의 이론적 틀 개발이 우선적으로 연구되어야 할 주요 과제이다.
2. 사기업 문화요인의 공공조직 적용상 한계점
기업문화적인 요인을 공공조직에 적용할 때 나타날 수 있는 한계를 정리해 보면, 먼저 공공영역의 성격과 그 목적을 수립하는 방법에 의하여 나타난다. 근본적인 제약은 공직자의 권의, 공공매체의 감시, 정치적 고려, 그리고 재정지원 패턴에서 발생된다. 민간조직과 비교하여 정부의 목적은 정의하거나 구체화 하기 어렵고 정부의 개혁전략을 수립하거나 집행하기 어렵다. 이러한 요인들이 공공행정조직의 문화적 접근활용의 애로점이다(정우일 : 760)
3. 공공행정 조직문화 측정지표 개발의 목적
조직문화 측정지표 연구의 목적은 특정 조직들의 조직행동 방식을 예측할 수 있다는 점에 그 유용성이 있다. 즉 조직문화를 통해서 그 조직의 행동방식을 예측할 수 있는 기본적이며 심층적인 정보들을 입수할 수 있기 때문이다.(이정훈 편 : 61)
조직의 변화를 위한 모델의 공통된 내용은 조직의 특성과 성격을 통해 파악하고 이해한 후 바람직하다고 믿어지는 목표로서의 유형을 설정하고, 설정된 방향으로 변화를 추진해야 하는 데, 그 출발점은 조직자체에 대한 진단이다. 조직성격은 환경과 기능적 측면에서 형성되는 측면이 강하나 조직문화는 전체사회의 문화적 특성에 의해 영향을 받는 측면이 강하다. 따라서 조직성격 변화는 열등기능의 개발을 통해 변화를 유도할 수 있나 조직문화는 조직구성원의 정신적 성숙이 이루어지는 만큼 가능하다는 점에서 개인수준 및 조직수준에서 내면의 어두운 측면을 인식하는 작업이 선행되어야 하는 것이다.
조직문화 연구는 민간부문 조직을 중심으로 연구되어져 왔으나 근래 공공행정조직과 그 구성원의 비생산성(비용에 대한 중요성 결여, 서비스 정신부재, 책임감 결핍 등) 문제점이 제기되면서, 새로운 접근법의 하나가 되고 있다. 공공조직에 대한 문화적 접근의 장점은 여러 가지 사례에서 증명된다.
첫째, 조직문화 연구는 조직의 문화적 편향과 사회적 관계의 역동성 분석에 강점이 있다. 예컨대 하나의 개별조직 내에서도 서로 다른 문화적 편향을 가진 하위집단이 존재하고, 집단간 긴장과 갈등의 존재 유무를 분석할 수 있으며, 조직간 비교에 효과적 틀의 유용성이 있다. 부처별 조직문화 비교사례로서 행정자치부와 총무처간의 내부갈등 및 통합과정의 문화적 분석은 이를 증명한다.(조경호, 2001 : 135 ; 151-162 ; 박종민⋅김서용, 2001)
둘째, 조직문화 연구는 조직 내의 질서와 계속성 파악에 필요하고, 조직효과성과 밀접하게 연관되며, 구조적 조직연구가 해결할 수 없는 조직현상 탐구에 실제적 가치가 있다. 조직문화와 조직합병증후군과 관련 조직통합(합병)의 사례 분석은 통합이전의 모체 조직들간의 문화충돌과 그 가시적 요소를 확인하기가 용이하다.(조경호, 2002)
셋째, 조직현상 연구의 조직문화적 접근은 1) 조직내부의 복잡성은 조직 내 개인들의 사회적 관계망이나 조직내부의 상호작용적 영향력의 흐름을 통해 이해가능하다.(조경호, 2001 : 136-137) 2) 문화적 접근은 조직내부 주체들의 역동적 상호작용을 보다 다양하게 조명케 한다.
4. 측정지표 유용성과 필요성
가. 유용성
첫째, 정부관료제의 문화다원주의 분석은 단위조직을 중심으로 한 조직문화 연구가 유용하다.(박종민⋅김영철, 2002 : 229) 왜냐하면 정부기관에 따라 조직문화는 상이할 수 있기 때문에 분석의 단위는 공공조직이나 기관 수준 또는 부서 수준을 분석 단위로 하는 것이 적절하다.(Trice & Beyer, 1993 : 175-177 ; 박천오, 1992)
조경호(2001)는 조직문화의 차이를 행정자치부와 총무처의 통합사례를 중심으로 분석하여 문화적 접근의 유용성과 조직문화 특성의 차이점을 제시한다. 행정문화를 다수의 행정기관들이 지니고 있는 다양한 조직문화들의 집합이라고 이해한다면, 행정문화 연구는 조직문화 연구를 통하여 접근가능하다.(박천오, 1992 : 33-35) 예컨대 행정기관의 고객유무, 규제와 봉사, 개방성 정도 등 기관의 성격에 따라 상이한 규범체계와 조직문화를 가지고 있다고 볼 수 있기 때문이다.
둘째, 정부조직 연구에 있어서 조직문화 연구가 미미했던 것은 공공조직이 기업조직처럼 다양하지 못하기 때문이다.(이종범, 1994 : 708) 그러나 정부조직도 각 부처별로 단위조직적 특성이 있기 때문에 조직문화연구의 활성화가 가능하다. 특히 해석적 관점의 조직문화연구는 공공행정 조직의 이해와 진단에 기여할 수 있다.(김우식, 1999 : 22)
예컨대 정부조직간 문화충돌을 체계적으로 분석하기 위해서는 우선 조직 구성원의 일상업무행동과 유형, 정책결정 대응행동, 위기극복 행동 등의 실증적 분석이 비교적으로 연구되어져야 한다.(조경호, 2002 : 162-163) 또한 조직간 합병사례(최성욱, 2000)나 조직내의 집단간 상호작용의 충돌, 진화 등 문화변동 연구를 위해서 조직문화 개념의 조작화와 세련화가 필요하다.
셋째, 조직문화 지표는 1) 한국사회의 공공조직의 실상과 수준을 수요 측면 및 사회문화적 측면에서 객관적이고 과학적인 관점에서 분석 가능한 지침을 제공한다. 2) 기존 행정문화연구에서 밝혀내지 못한 구체적이고 심층적인 행정조직문화 영역에 대한 조사를 가능하게 한다. 3) 행정조직 문화지표가 개발되면 기존의 행정문화 연구지표와 함께 종합적이고 체계적인 행정조직 문화지표의 총체적인 평가를 위한 주요 토대가 될 수 있다는 점이다. 4) 행정조직 문화의 유형을 파악할 수 있다. 예를 들면 단일 조직문화 특성의 심층조사, 조직간 비교, 조직 내 부서별 하위문화를 비교하는 데 유용하다.(김호정⋅박천오⋅유홍림 : 198-200) 5) 조직문화 유형과 적합성(congruence)과 강도(strength)연구에 도움이 된다. 6) 행정조직 문화와 조직특성 변수간 관계의 규명이나 검증에 도움이 된다.
끝으로, 또한 부수적인 효과로서 공⋅사 조직의 조직문화 비교, 중앙⋅지방자치단체 조직문화 비교, 광역단체와 기초단체 조직문화 비교, 조직내부 조직문화 비교 등에 활용 가능하다.
기타 또 다른 측면에서의 평가 툴의 유용성은 기존의 조직문화에 대해 구체적으로 분석할 수 없었던 부분들에 대해 많은 유용성을 가져다 줄 수 있을 것이다. 그것들에 대해 구체적으로 살펴보면, 첫째, 공공조직의 실상과 수준을 수요측면 및 사회문화적 측면에서 객관적이고 과학적인 관점에서 분석 가능한 지침을 제공한다. 둘째, 기존행정문화연구에서 밝혀내지 못한 구체적이고 심층적인 행정조직문화 영역에 대한 조사를 가능하게 한다. 셋째, 평가 툴이 개발되면 기존의 행정문화 연구지표와 함께 종합적이고 체계적인 행정조직문화지표의 총체적인 평가를 위한 주요 토대가 될 수 있다. 넷째, 행정조직문화의 유형을 파악할 수 있다. 예를 들면 단일 조직문화 특성의 심층조사, 조직간 비교, 조직 내 부서별 하위문화를 비교하는데 유용하다. 다섯째, 조직문화 유형과 적합성과 강도 연구에 도움이 된다. 여섯째, 행정조직문화와 조직특성 변수 간 관계의 규명이나 검증에 도움이 된다.
또한 부수적인 효과로서 공·사 조직의 조직문화 비교, 중앙·지방자치단체 조직문화 비교, 광역단체와 기초단체 조직문화 비교, 조직내부 조직문화 비교 등에 활용이 가능할 것이다.
나. 공공행정 조직문화 측정지표 설정 필요성
조직문화의 측정지표 연구는 조직문화 특성과 실체를 파악하게 한다는 점에서 그 중요성이 있다. 한국의 조직문화 연구는 그 연구의 중요성에도 불구하고, 아직은 매우 기초단계에 있다. 따라서 그 개념과 구성모델, 문화측정 지표가 될 수 있는 구체적인 요인을 구분하는 연구가 선행될 필요가 있다.(김상기, 1998)
공공행정 조직문화 지표를 개발한다는 것은 이상적인 행정조직 문화의 지표를 개발하여 제시하고, 그것을 측정하는 것에 한정하지 않고, 그 지표를 통해 현실적인 조직문화관, 의식, 행동을 측정할 수 있는 바람직한 표준을 설정하는 동시에 그것을 통해 조직문화가 어떤 것인지를 파악할 수 있어야 한다.(조경호, 2001 : 163)
행정조직 문화측정 지표의 개발 필요성으로서는 첫째, 문화적 접근은 구조적, 행태적 분석보다 조직내부의 복잡성에 따라 발생하는 조직현상의 원인과 결과에 대한 이해를 쉽게 한다.(Senge, 1990 ; 조경호, 2002 : 136-137) 둘째, 조직문화적 접근은 조직 내부인들 사이의 역동적 상호작용을 다양한 측면에서 조명하게 한다. 즉 조직을 작동시키는 다양한 권력에 대해 연구가 가능하다. 즉 조직문화 접근은 조직인들이 다원적 행동가 의식을 이해하는 다양한 차원의 제동 뿐만 아니라 어떤 조건하에서 그러한 차원이 부각하고 희석되는가에 대한 근거를 제시한다.(조경호 : 137) 셋째, 정부부처 조직문화 상이성 연구의 경우 개별 공공조직의 행정이념의 우선순위 설정에서 찾아 볼 수 있다. 공공조직 행정이념의 우선순위가 설정되면 행정관료들의 사고방식이나 가치관, 업무수행기준이 우선순위에 부합하도록 유도하는 지침이 된다. 또한 공공조직 기능이 규제중심인가, 봉사중심인가 등에 따라 조직문화의 내용도 그에 상응하는 것이 되어야 한다. 이것은 공공조직문화의 특성 뿐만 아니라 바람직한 조직문화 내용도 차이가 있게 된다는 것을 암시한다.
김재영(1999 : 65)은 12개 과학기술계 정부출연(연)의 연구원을 대상으로 조직문화 특성을 분석한 결과 각 기관별로 조직문화가 달라서 기관별 조직문화 특성에 따른 정책대응의 필요성을 제기한다.
따라서 행정조직 문화는 특정 행정조직의 행정문화적 조직특성을 파악할 수 있는 행정조직 문화측정 지표(Public Organizational Culture Index: POCI)의 개발을 필요로 한다.(이종수, 2003. 8)
다. 공공행정 조직문화 측정지표 개발방향
첫째, 기존의 조직문화 측정지표 연구방법을 비판적으로 고찰하고, 기존의 조직문화 측정지표 연구의 한계를 도출한다.
둘째, 한국의 공공행정 조직문화의 특성 요인을 발굴하고, 본 연구에서 도출한 문화특성요인과 연계하여 문화측정지표 요인을 이론적으로 재구성한다.
셋째, 공공행정 조직문화 측정모형을 이론적 근거와 관련하여 제시한다.
넷째, 한국 공공행정 조직문화 특성과 조직문화 측정이론을 토대로 공공행정 조직문화 측정지표 문항개발을 위한 연구방향과 내용을 방향을 제시한다.
5. 한국 공공행정 조직문화 특성 측정 평가 툴 모형 개발
가. 평가의 툴
조직문화는 조직단위에서 나타나는 구체적인 문화를 지칭하는 것으로 조직문화 보다 하위 수준의 문화는 집단문화로 개념화 할 수 있으며 집단문화는 조직문화의 구성요소인 동시에 조직문화로부터 큰 영향을 받는다. 조직 내 하위문화 개념을 정립하는 문제는 단지 분석의 시각을 조직 내부 수준으로 낮춘다는 것 이외에도 하위문화가 조직 전체 문화와는 다른 실체적 독자성을 지닌다는 주장과 나아가서 하위문화가 조직문화와 대립되는 현상을 나타낼 수도 있다는 점에서 행정조직 연구 및 조직 전체 문화와 하위문화의 존재를 인정하는 것이 일반적인 시각이다.
따라서 우선적으로 공공행정 조직문화를 측정할 수 있는 평가모형의 개발이 요구된다. 기존의 조직문화 측정도구들은 Harris & Morgon(1979), Cameron(1985), Owens & Steinhoff(1990), Shaw(1990) 등이 있으나 외국의 문화적 차이로 인해 한국에 그대로 적용하는 하는 것은 문제가 있다.(김준기, 1991 : 51 ; 조남두, 1992 ; 이정훈, 1994)
따라서 한국적 공공행정조직 특성에 맞게 조직문화 측정지표 연구가 이루어져야 하며, 또한 동시에 공공행정 조직의 문화를 측정할 수 있는 문항 개발이 함께 연구되어져야 할 것이다. 환언하면 공공행정 조직문화 측정지표의 계량화 항목 문제로서 특정조직의 특성을 판별할 수 있는 차별적 항목개발이 요구된다.
나. 공공행정 조직문화 측정변수와 분석의 모형
Schein(1992)은 기업조직의 조직문화에 대한 일련의 측정변수(dimensions)를 제시한다. 첫째, 환경에 대한 조직의 관계이다. 조직구성원들이 조직을 지배적인 또는 피지배적인 것으로 보느냐의 기준이다. 둘째, 현실과 진실에 대한 성격, 의사결정의 근원이 전통에 따르는가 또는 실험결과에 의하는 등이다. 셋째, 인간본성의 성격을 나쁜 또는 좋은 인간, 변하기 쉽거나 어려운 사람인가이다. 넷째, 인간활동의 성격이 사전 행동적인가, 혹은 반동적인가 등이다.(정우일, 2005 : 742-742)
홉스테드(Hofstede)도 측정지표를 10가지로 제시한다.(Hofstede, 1981 ; 정우일 :743) 주요 지표는 1) 구성원 일체감 2)집단 강조 3)사람에 대한 관심 4) 단위간의 통합 5) 통제 6) 위험의 허용도 7) 보상기준 8) 갈등의 허용도 9) 수단과 목적의 오리엔테이션 10)개방체제 중심 등이다.
공공행정 조직문화를 측정하기 위해서는 조직문화 측정 영역을 크게 조직 구성원의 행태, 조직 구조, 그리고 조직 환경이라는 세 가지 측면으로 분류할 수 있다. 그리고 이들 측정 영역을 각각 개인·집단(부서 수준)·전체 조직(부처 수준) 차원으로 나누어서 공공행정 조직문화 수준을 측정할 수 있다. 조직문화란 앞서서도 말했듯이 일률적인 기준으로 정할 수 없기 때문에 조직의 크기에 따라 다르게 평가해야 하며 이에 따른 세부 항목은 조직의 특성에 따라 개별적으로 구분해 적용할 수 있을 것이다.(박광국외, 2003 ; 이정훈 : 95-97)
첫째, 행태적 측면의 경우 업무관련 상관의 지시, 결재 단계, 부서 내 정보 교류, 업무협조, 업무 분담, 의사결정 참여 등이다.
둘째, 구조적 측면의 경우 상관 명령의 전문성, 업무처리 규정과 절차, 업무처리 방식, 업무처리 관행, 남녀차별, 연고주의 등이다.
셋째, 환경적 측면의 경우 서열에 따른 사무실의 환경, 조직 비전, 고객요구에 대한 반응 , 권위주의 문화 개선 수준, 특권 의식 등이다.
이상과 같이 평가 툴의 세부 항목들은 전체적인 기준에서 행태적 측면, 구조적 측면, 환경적 측면으로 구분해서 평가할 수 있으며 조직의 크기 또한 개인차원, 집단차원, 조직차원으로 구분할 수 있다. 단, 개인차원의 환경적 측면과 조직차원의 환경적 측면은 조직의 규모에 따라 동일한 평가항목으로 판단할 수 없기 때문에 각각의 항목들은 조직의 규모에 따라 조금씩 차이가 있다.
다. 공공행정 조직문화의 내, 외요인 구분
논자에 따라서 공, 사기업 조직문화를 측정하고자 할 경우 보는 관점에 따라서, 또는 연구 목적에 따라서 측정방법이나 대상이나 비중 등은 다양하게 전개될 수 밖에 없다. 공공행정 조직문화를 ‘공공행정에 관련된 가치체계의 총체’로 규정(조석준, 1999)하는 개념규정에 따라 공공행정 조직문화의 구성요인을 3가지로 구분한다.(Hofstede; 강인재 외 : 5-6) 조직문화 연구는 여러 가지 관점이 혼재되어 있으나, 조직문화 요인은 문화의 내적, 외적 요인으로 구분된다.(김호섭 외, 2002 : 411-412 ; 박동서, 이근주, 2000 ; 박광국외, 2003; 이종수, 2004)
조직문화의 내적요인으로는 1) 조직성원의 특성과 조직구조 및 관리 방법 2) 조직구조 3) 조직의 전략과 관리 체제 4) 조직성원의 사회적 배경 5) 조직성원의 안정성 6) 조직내 영향력 있는 집단의 존재 유무 7) 조직의 유형과 사업의 성격 8) 조직의 역사, 규모, 계층 수 등이다.(김호섭 외, 2002 : 411-412)
조직문화의 외적 요인은 조직환경이다. 조직문화의 외적 요인은 1) 특정국가의 전통과 역사, 종교, 제도, 관습 2) 시장 환경과 고객의 요구 등 3) 기술의 발전 4) 정부의 규제정도 5) 자원의 수급정도 6) 국제정세 요인 등 주로 독립변수적인 요인들이나 여기에서는 제외한다.
기존의 사기업 조직문화 연구들의 경우 조직문화의 핵심적 문화요소는 가치문화, 상징적 문화, 물질적 문화로 구분한다.(Schein, 1981 ; 김준기, 1991 : 28-40 ; 조남두, 2000 ; 이상윤, 이종수, 2006) 가치문화는 표현적 문화(상징적 문화와 물질문화)를 통하여 간접적으로 측정가능하다. 상징적 문화 요소는 규범, 의례와 의식, 행동양식, 감정과 태도 등 비물질적 사회유산이다. 규범이 구체적 상황에 관련된 세세한 규칙이라면, 가치는 그 규범을 판단할 수 있는 상위차원의 기준으로서, 가치는 개인이 소유한 신념, 행동의 방향이나 목표를 결정하고, 평가하고, 결정짓고, 결정된 행동에 사명감을 준다.(김호섭⋅유홍림 외 : 385) 물질문화란 사람들이 환경에 적응하는 데 필요한 직접적인 수단을 제공하는 문화로서 볼 수 있고, 만질 수 있는 구체적 물리적 업적과 이의 사용방법 및 기술로서 상징물과 가공물이다.
라. 공공행정 조직인의 조직문화 측정지표
첫째, 핵심적 문화란 조직 구성원들에게 당연한 것으로 간주되어 있는 기본적인 전제(basic premises) 또는 가정이다.(조경호, 2001 : 139) 가정, 가치, 신념, 이념, 목표 등이 그것들로서, 예를 들면 환경, 현실, 시간, 공간에 대한 가정, 인간의 본성이나 인간 관계 등이다. 기본 전제는 설명하기는 쉬우나 조직의 가공물이나 가치들을 관찰하여 추론하기는 어렵다.(김준기 : 43-44) 핵심적인 문화를 강조하는 방법으로 조직에 대한 동일시를 강화시키기 위하여 의식, 기념식, 통과 의례 등을 사용하기도 한다.(정우일 : 739)
둘째, 상징적 문화 또는 인식적 문화(awareness culture)는 구성원이 공유하는 행동에 대한 판단기준이며, 요인은 1) 규범 2) 의례와 의식 3) 행동 양식 4) 감정과 태도 등이다.
셋째, Tunstall(1983)은 실천적 문화 측정은 공공행정 조직인의 성과관리 능력, 고객만족 능력, 인재관리 능력 등을 보유하고 있는지 등과 경영전략, 경영과정 및 경영방침(방식) 등을 중심으로 문화를 측정한다.(Tunstall, 1983 : 15 ; 서인덕 : 13-14 ; Pascale & Athos, 1981 : 78-84 ; Peters & Waterman : 7-13 ; 김준기, 1991 : 46-47 ; 이종수, 2003. 8 ; 2004. 8) 이상의 공공행정 조직문화 내, 외요인 분류 논의 내용을 < 그림 1 >에 요약한다.
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공공행정 조직문화의 내, 외적 요인 |
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公共行政 組織文化 內的要因 |
公共組織人 |
핵심적 문화(내재적 문화)∶가치,신념 등 |
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상징적문화(표현적 문화) ∶ 규범, 의례, 행위양식 등 | ||
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실천적문화(도구적, 가시적 문화) : 관리능력, 경영전략 등 | ||
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組織 構造 |
구조, 법제, 직위, 역할 등 | |
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組織文化 外的 要因 |
組織 環經 |
정치, 경제, 사회, 문화 등 |
자료 : 이종수.(2004)
Ⅳ. 정책적 시사점
본 연구는 공공행정 조직의 조직문화 측정지표 모형개발을 목표로 한다. 이를 위하여 공공행정 조직문화를 개념화하고, 공공행정 조직의 문화요소를 내적 요소와 외적 요소로 구분, 내적요소 중심으로 행정조직 구성원의 조직문화 측정 변수를 중심으로 공공행정 조직문화측정을 위한 공공행정 조직문화 특성과 구성요소, 유용성과 개발분야를 개발, 제시하였다.
이를 위하여 Hofstede(1981)와 Schein(1987) 등의 조직문화 측정의 이론적 틀을 재구성하여 측정지표 요인을 3가지 측면에서 제시하였으며, 조직문화 구성요소와 모형분석, 선행연구와 기여점, 비판점, 한계와 과제를 고찰한 이후 조직문화 측정지표 목적과 필요성 및 개발분야를 분석, 제시하였다.
본 연구에서는 이를 토대로 한국 공공행정 조직문화 특성이 무엇인지를 밝혀 차별화하고 이론적 근거와의 관계를 밝혀 공공행정 조직문화 측정변수를 개발하여 제시하였다.
앞으로 남은 후속연구 과제는 이러한 내용을 토대로 구체적인 공공행정 조직문화 측정지표와 지수를 개발하고, 더 진전시켜 개발된 조직문화 측정지표를 구체적으로 공공행정조직문화 측정 도구로 현장에 적용하는 일이다.
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